聘任制下高校教師權(quán)益屢遭侵害的思考

□宋亞軍

黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求，要深入推進管辦評分離，擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。2014年5月25日經(jīng)國務(wù)院制定發(fā)布的《事業(yè)單位人事管理條例》也明確指出，事業(yè)單位新進人員，應(yīng)當面向社會公開招聘。作為事業(yè)單位的重要組成部分，高校人事制度改革是關(guān)鍵。

高校教師聘任制作為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，適應(yīng)高等教育體制和人事制度改革發(fā)展需要的一種新型的教師任用和管理制度，經(jīng)過二十多年的施行，充分體現(xiàn)了其制度優(yōu)越性，對我國高等教育的快速發(fā)展發(fā)揮了積極作用，然而由于高校教師聘任制在推行過程中仍存在教師權(quán)益屢遭侵害且得不到有效維護的重重弊端。深刻剖析諸多侵犯教師權(quán)益問題的原因所在，有助于充分發(fā)揮高校教師聘任制度的積極作用，更好地推動我國高等教育體制改革，實現(xiàn)高校與教師在聘任制度下的共進雙贏。

一、聘任制下高校與教師二者法律關(guān)系未厘清

在法學(xué)理論體系中，法律關(guān)系是認識和分析各種法律現(xiàn)象的基本方式。確定聘任制下高校與教師二者法律關(guān)系對于有效維護教師的合法權(quán)益極具現(xiàn)實意義。二者法律關(guān)系的不明確，帶來的是高校聘任制在全國各地區(qū)具體施行過程中的不規(guī)范操作屢屢發(fā)生，同時也直接造成了高校教師的合法權(quán)益在遭受侵犯后無切實有效的法律維權(quán)途徑。

雖然目前高校教師聘任制在全國大部分地區(qū)得以施行，但高校辦學(xué)自主權(quán)仍未得到充分實現(xiàn)，政府仍在很多方面對高校進行著管制和干涉，教師聘任制的建立初衷無法得到有效實現(xiàn)，這集中體現(xiàn)在對高校校長仍然實行行政任命制，高校行政化程度依然較高。在新舊人事制度的過渡期，教師與高校之間的關(guān)系不明確不可避免。此外，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對高校與教師之間的法律關(guān)系沒有明確規(guī)定，甚至存有互相矛盾和沖突的闡述。以上因素都導(dǎo)致了目前情況下，高校與教師之間沒有明確界定法律關(guān)系。

二、高校教師聘任制缺乏具體的實施辦法

《教師法》對學(xué)校和其他教育機構(gòu)實行教師聘任制作出了明確規(guī)定。2002年發(fā)布實施的《關(guān)于在事業(yè)單位試行聘用制度的意見》正式拉開了我國事業(yè)單位人事改革序幕。以上法律文件的出臺，對我國高校逐步深化人事制度改革，全面實行人員聘任制明確了法律依據(jù)。但是，對教師聘任制的具體施行進行法律規(guī)制的法律法規(guī)至今仍未制定出臺?！督處煼ā泛汀陡叩冉逃ā穼Α皩嵭薪處熎溉沃啤倍甲鞒隽嗣鞔_規(guī)定，但又都是抽象性和原則性的規(guī)定，對當教師的合法權(quán)益受到侵害后的法律救濟途徑等問題卻沒有明確具體的規(guī)定。國家雖然也頒發(fā)了《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》和《關(guān)于當前深化高校人事分配制度改革的若干意見》等一些政策性的文件，但這些政策性文件僅能作為高校施行教師聘任制的參考性文件，不具有具體操作性。現(xiàn)有法律法規(guī)根本無法在高校教師聘任制具體施行過程中起到有效的法律支撐作用。

由于具體實施教師聘任制的辦法和步驟等相關(guān)法規(guī)至今仍未出臺，從而直接導(dǎo)致了教師聘任制在很長一段時間內(nèi)成為一紙空文，《教師法》的相關(guān)規(guī)定根本無法用于教師聘任制的具體實施操作中?！陡叩冉逃ā访鞔_要求:“高等學(xué)校教師的聘任，應(yīng)當遵循雙方平等自愿的原則，由高等學(xué)校校長和受聘教師簽訂聘任合同。”因此，現(xiàn)有法律法規(guī)只是抽象性地規(guī)定了高校教師聘任制在聘用合同簽訂過程中應(yīng)當遵循的原則和簽訂合同的主體，對于聘任合同的內(nèi)容、聘任的組織機構(gòu)和聘任程序等方面卻無明確具體的規(guī)定，使得高校聘任制沒有具體的操作依據(jù)。與此同時，法律規(guī)范的缺失使得各高校自行制定符合本校利益的聘任制施行的具體操作辦法。高校在自主實施聘任制的過程中既是運動員，又是裁判者和規(guī)則制定者，嚴重缺乏公信力，根本不利于國家相關(guān)政策的真正落實和充分體現(xiàn)高校教師聘任制的制度優(yōu)越性。此外，因為相應(yīng)的聘任程序、聘任崗位條件要求、聘任標準等未能同時制定，都使得學(xué)校在招聘過程容易缺乏規(guī)范性和程序正當性。這也勢必會造成高校濫用人事自主權(quán)力，肆意侵犯教師的合法權(quán)益。

三、高校教師聘任制缺乏完備的法律權(quán)益救濟機制

目前，受聘高校教師現(xiàn)有的權(quán)利救濟途徑包含教育申訴、人事仲裁、行政復(fù)議及教育行政訴訟等，但在實踐中，教師權(quán)利救濟制度仍然存在一定的缺陷，極大地降低了權(quán)益救濟的有效性，高校教師的合法權(quán)益得不到切實有效的法律保障，損害了法律的權(quán)威性。

(一)法律救濟所依據(jù)的法律制度缺失。教師申訴制度是我國憲法賦予教師的，在普通公民都享有的基礎(chǔ)上將申訴權(quán)利具體化和專業(yè)化，通過現(xiàn)有法律明確規(guī)定的教師合法權(quán)益遭受侵犯后可運用的法律救濟制度。但是教師申訴的具體受理機關(guān)在《教師法》中卻未能明確規(guī)定。教師聘任制的具體施行步驟和方法也至今未能制定出臺。以上所述法律規(guī)范的缺失，導(dǎo)致高校教師在合法權(quán)益受到侵犯后無法保證在最短的時間遞交申訴材料，獲取申訴處理意見，合法權(quán)益也因此不能得到及時有效的保障。

(二)法律救濟途徑單一?！皼]有救濟，就沒有權(quán)利”。法律救濟是對法律關(guān)系中當事人在履行法律義務(wù)時遭受權(quán)益侵害后應(yīng)該享有的法律救濟權(quán)利。在我國當前的教育法律體系中，只有《教師法》規(guī)定了教師通過申訴來維護合法權(quán)益的法律救濟途徑。但是《教師法》只規(guī)定了“申訴”這一條救濟途徑，這就意味著，一旦高校教師在合法權(quán)益遭受侵害后，除了申訴途徑后再無其他有效的權(quán)益救濟途徑徑。這樣一來，申訴就變成了封閉性質(zhì)的行政救濟路徑，客觀影響和阻礙了通過行政訴訟維權(quán)路徑實現(xiàn)維權(quán)的目的。

(三)法律救濟途徑公正性缺失。通過法律法規(guī)中明確的法律條文確定的法律救濟途徑是高校聘任制下教師維護權(quán)益的重要司法保障。在具體操作中，法律救濟途徑能否得以公正的運用是體現(xiàn)其價值的基本要求，然而由于法規(guī)的不完善使得現(xiàn)有的法律救濟途徑在具體操作中存在公正性遭受質(zhì)疑的問題，教師的權(quán)益也因此得不到真正維護。原國家教委在《關(guān)于＜中華人民共和國教師法＞若干問題的實施意見》對行政機關(guān)如何受理和處理申訴案件等方面只是進行了原則性和籠統(tǒng)模糊的規(guī)定，沒有對具體處理辦法加以說明限定。如此規(guī)定過于原則化，導(dǎo)致申訴處理部門在處理教師申訴行為時的公正性根本無法得到有效保證。

四、高校維權(quán)組織作用發(fā)揮不到位

教師職工代表大會和教師工會是學(xué)校黨政聯(lián)系教師職工的橋梁和紐帶，作為校內(nèi)教師維權(quán)組織和維權(quán)主渠道，保障和幫助教師職工維護合法權(quán)益是其應(yīng)該承擔的基本職責。在高校教師聘任制下，充分發(fā)揮校內(nèi)維權(quán)組織的應(yīng)有作用對于維護教師權(quán)益意義重大，但由于現(xiàn)有的維權(quán)組織在規(guī)范化、制度化和獨立性等方面還存在諸多問題導(dǎo)致維權(quán)作用的發(fā)揮不到位。

《高等教育法》對通過教職工代表大會的形式保障教職員工參與高校民主管理和監(jiān)督，維護教職員工合法權(quán)益不受侵犯作出了明確規(guī)定。但由于高校教職工代表大會的組織和職能執(zhí)行缺乏相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)，導(dǎo)致無法切實依法行使對高校行政管理監(jiān)督權(quán)，高校教職工大會在幫助教師維護合法權(quán)益方面也不能發(fā)揮應(yīng)有作用。

我國《工會法》第17 條規(guī)定:“企業(yè)、事業(yè)單位違反勞動法律、法規(guī)，侵犯職工合法權(quán)益，工會有權(quán)要求企業(yè)、事業(yè)單位行政方面或者有關(guān)部門認真處理?！备咝９M織作為高校教師利益的代表，有責任在教師合法權(quán)益受到侵犯時幫助教師向高校等有關(guān)部門維護權(quán)益。但是由于歷史和高校管理體制等原因，工會一直無法在高校機構(gòu)中真正實現(xiàn)獨立性。獨立性的缺失集中表現(xiàn)在高校主要領(lǐng)導(dǎo)兼任工會領(lǐng)導(dǎo)，工會所需的辦公經(jīng)費也主要由高校撥付提供。這就使得工會實際上成為了高校的附屬機構(gòu)，根本無法獨立發(fā)揮代表高校教師利益，向?qū)W校聲討維護教師合法權(quán)益的作用。工會作用的實際不可發(fā)揮性讓高校教師在合法權(quán)益受到侵犯時在校內(nèi)處于無組織可以尋求幫助，工會組織形同虛設(shè)，應(yīng)有作用根本沒有得到切實有效的發(fā)揮。

五、建立和完善權(quán)益保障機制，維護受聘高校教師合法權(quán)益

建立和完善聘任制下高校教師合法權(quán)益保障機制，關(guān)系著高校人事改革的成敗和高等教育的健康發(fā)展。高等教育主管部門應(yīng)在現(xiàn)有的教師權(quán)益保障機制基礎(chǔ)上，針對高校受聘教師權(quán)益屢遭侵害的種種原因，采取有效措施厘清高校與聘任制下高校教師之間的法律關(guān)系，制定完善教師聘任制度的操作辦法及法律法規(guī)，充分發(fā)揮校工會及教師代表大會等校內(nèi)維權(quán)組織機構(gòu)的作用，拓展教師權(quán)益法律救濟途徑，讓高校受聘教師合法權(quán)益得到有效保障。

［1］周光禮．從身份授予到契約管理——我國公立高校教師勞動制度變遷的法律透析［J］．高等教育研究，2007

［2］張賽賽，李浩．聘任制條件下高校教師權(quán)益保護研究［J］．當代教育科學(xué)，2010

［3］吳冰．法律視角下的高校教師聘任制分析［J］．洛陽師范學(xué)院學(xué)報，2007