我國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展研究

廣西大學 賴渲文

一、引言

城鎮(zhèn)化發(fā)展是我國21世紀經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。在黨的十八大會議上，提出了“堅持走中國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)化現(xiàn)代化道路”。從1978年開始我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程速度加快，目前城市空間不斷擴張，城鎮(zhèn)化水平處于急速上升加速時期。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，只重視數(shù)量而忽視質(zhì)量，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化出現(xiàn)不協(xié)調(diào)等問題。我國城市如要穩(wěn)步邁進現(xiàn)代化建設(shè)，必須要重視人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，在保證城市發(fā)展質(zhì)量的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城市崛起戰(zhàn)略。

二、城鎮(zhèn)化概述

城鎮(zhèn)化嚴格來講，屬于舶來品范疇，最早于1867年出現(xiàn)在西班牙A.Serda所編撰的《城鎮(zhèn)化基本理論》一文中，英文名為“Urbanization”。我國在20世紀70年代后期才開始流行。我國國內(nèi)《城市規(guī)劃基本術(shù)語標準》在1992年2月1日開始實施，該標準中將城鎮(zhèn)化定義為“人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口朝向城市人口轉(zhuǎn)化，城市不斷發(fā)展和完善的過程?！背擎?zhèn)化的內(nèi)涵主要包括人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化和社會城鎮(zhèn)化四大類。人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心所在，而土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，社會城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化重要發(fā)展環(huán)境。只有四個方面共同協(xié)調(diào)發(fā)展，才能促使城鎮(zhèn)化真正健康發(fā)展。

人口城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)或人口朝向城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口比重不斷增加。土地城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建成面積增加，原城市周邊土地資源被城市發(fā)展所開發(fā)利用，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)土地。人口城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為人口朝向城市集中，這一活動過程中包括社會經(jīng)濟活動及人口經(jīng)濟活動的轉(zhuǎn)移，人們朝向城市轉(zhuǎn)移的同時，生產(chǎn)方式同樣發(fā)生變化。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙a(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)。同時，人們的生活方式、組織關(guān)系、行為習慣以及價值觀念都會發(fā)生變化。土地城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為城鎮(zhèn)土地資源的擴展，將農(nóng)業(yè)區(qū)納入到城鎮(zhèn)開發(fā)范圍，土地性質(zhì)發(fā)生變化，土地利用方式也發(fā)生改變，這就意味著城市集約土地資源及城市空間配置和土地結(jié)構(gòu)形式的改變。人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化，最終促進城市區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。城鎮(zhèn)人口比重不斷增加、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變、城鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)人口資源得到補充、城鎮(zhèn)居民生活消費總量增加，土地產(chǎn)出增加，土地投資水平的提高，正是人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)果。

三、人口城鎮(zhèn)化及土地城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題

(一)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題

1、外來人口市民化水平低于本地人口

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，外來人口主要來源于農(nóng)村，普遍表現(xiàn)為文化教育程度較低、居住條件較差，通常從事低端服務(wù)業(yè)或體力勞動。外來人口多半以同業(yè)或同鄉(xiāng)為群，居住在單位住房或城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)。對于外來人口而言，城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過程中，僅僅給予城市戶籍并不能滿足實際生活需求。欠缺較強的城市生活生存能力，導(dǎo)致外來人口市民化水平相對較低。此外，由于外來人口所從事行業(yè)的盈利空間及社會貢獻度通常較小，無法為現(xiàn)代城市發(fā)展增添巨大力量。為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口的完全市民化，必須要將城市雇傭工人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，重視流動人口的思想觀念養(yǎng)成，采用幫扶措施，逐步提升外來人口城市生存能力，從而實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。

2、城市社會面臨較大的壓力

人口城鎮(zhèn)化導(dǎo)致更多的就業(yè)人口開始從農(nóng)村走向城市，從最早的個人變遷逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榕e家遷移。更多的農(nóng)村留守兒童和留守老人都隨著勞動力居住地域變化而進入城鎮(zhèn)。因此，城鎮(zhèn)在教育、住房、醫(yī)療、社保等方面必然需要耗費大量資源，政府需要更多資源來彌補人口激烈增加所帶來的社會消耗，同時也要彌補城市公共服務(wù)領(lǐng)域的資金支出。城市人口新增數(shù)量較大，需要提供更多住房保障、滿足養(yǎng)老需求、增加教育資源，導(dǎo)致原本緊缺的財政支出，面臨巨大的社會壓力。

3、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移后缺乏城市歸屬感

目前，城市人口急劇增加的同時，流動人口的社會融入程度卻降低。城市流動人口缺乏同原有居民的交流，對城市社區(qū)政策參與度不高。同時，由于長期的政策排斥導(dǎo)致城市流動人口無法得到相應(yīng)尊重，遭受就業(yè)歧視。城市流動人口對城市美好生活充滿向往，但又受到排斥，加上缺乏維權(quán)意識，導(dǎo)致城市歸屬感較低。城市外來務(wù)工人員的休閑活動主要局限于同單位或同鄉(xiāng)之間的交流，很少同本地城市居民之間進行互動，無法真正融入城鎮(zhèn)社會生活中。如何實現(xiàn)流動人口和本地城市居民之間的融合是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。同時，對于城鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康運轉(zhuǎn)和城市人口的可持續(xù)發(fā)展都具有重要影響。

(二)土地城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題

1、城鎮(zhèn)建設(shè)盲目擴張，耕地資源被占用

這種普遍存在的“接班困境”無疑是困擾公司治理理論和實踐的世界性難題。而像阿里這樣體量的新興企業(yè)，傳承問題更是棘手。許多專家學者分析指出，馬云的傳承計劃，證明了阿里巴巴在治理機制上的創(chuàng)新與成功。如果說阿里的傳承和以往無數(shù)的企業(yè)傳承有什么不同之處，那就是企業(yè)從2009年開始打造的獨一無二的“合伙人制度”。本文就從馬云籌謀十年的傳承計劃管中窺豹，探討阿里為有效解決企業(yè)傳承問題所做出的探索和嘗試，并從制度設(shè)計，人才儲備以及戰(zhàn)略規(guī)劃三個方面分析阿里獨特的“合伙人制度”如何解決現(xiàn)代公司治理中的代際交替問題。

人多地少是我國城市發(fā)展中面臨的實際情況，部分城市在現(xiàn)代化建設(shè)過程中，對于城鎮(zhèn)化建設(shè)進程、生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面矛盾處理不當，一味地將土地擴展方式設(shè)置為從中心朝向外圍蔓延。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，城市周邊的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和耕地都受到不同程度的破壞。此外，城市建設(shè)速度過快，缺乏長期規(guī)范，建設(shè)隨意帶有盲目性等問題，導(dǎo)致大量耕地流失，部分城鎮(zhèn)土地未得到充分利用。城市房地產(chǎn)過分重視發(fā)展黃金地段的土地資源，而缺乏對城市周邊及城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的開發(fā)，導(dǎo)致土地經(jīng)濟發(fā)展失衡。大量耕地受到破壞，城市盲目擴張，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定性降低，城市土地資源未得到合理開發(fā)利用。

2、人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動力減少，土地資源閑置浪費

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，人口朝向城鎮(zhèn)發(fā)展，更多勞動力開始進入城市工作。城市人口的就業(yè)范圍多半為第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)，原本用于耕種的土地資源被浪費。大量農(nóng)民搬遷到城市后，大量耕地無人耕種，即便是城市周邊的耕種土地都被閑置，這無疑增加了土地閑置率。城市擴展過程中，需要納入周邊土地資源，而待拆遷區(qū)域?qū)τ诟黝愅恋赝ǔ６际情e置狀態(tài)，不利于城市土地資源的開發(fā)利用。過多的城市土地資源被閑置浪費，無法得到充分應(yīng)用，導(dǎo)致城市經(jīng)濟發(fā)展阻礙重重。

3、城市土地利用集約程度較低

城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)進程中，人口及土地資源都呈現(xiàn)逐漸上升趨勢。對土地資源的需求速度往往超過于人口城鎮(zhèn)化進程。城市土地利用布局較為分散、用地粗放、技術(shù)水平低，這都是我國眾多中小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中普遍存在的問題。由于缺乏長期合理的規(guī)劃，導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地集約化程度較低，大部分城鎮(zhèn)土地未得到充分利用。近幾年來，部分城市開始盲目建設(shè)、一味擴大城鎮(zhèn)土地范圍，大搞大廣場、主題公園建設(shè)，對城市土地資源浪費較為嚴重。各地隨意開發(fā)建設(shè)工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)，導(dǎo)致大量耕地被占用，土地利用集約程度降低。

4、征地拆遷矛盾突出

在我國《憲法》中規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給以補償。”在近幾年來的城市發(fā)展過程中，征地拆遷問題一直是飽受關(guān)注的重要話題。同時，一系列征地拆遷矛盾及沖突事件時常發(fā)生，成為影響城市經(jīng)濟發(fā)展及社會穩(wěn)定的重要問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市中，而土地資源則以低廉的價格被出售給房地產(chǎn)開發(fā)商。農(nóng)民得到征地拆遷經(jīng)濟補償后，在城市形成數(shù)量龐大的“貧民窟”，從而產(chǎn)生一系列社會問題。

此外，由于我國幅員遼闊，人口眾多，自然條件和氣候迥異，作為多民族國家，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡是我國的基本國情。大城市和小城市發(fā)展失衡，大城市人口過于聚集，小城市發(fā)展不足，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中也存在較為典型的差距。造成這種不平衡的因素既有歷史原因，也有政府行為及地緣關(guān)系，同時也存在人們思想觀念及文化素質(zhì)差異，在當代新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，必須要重視地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，實現(xiàn)整體發(fā)展、整體提升。

四、我國人口城鎮(zhèn)化及土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展

(一)健全流動人口融入機制，加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口再教育

城鎮(zhèn)化是人口朝向城市空間轉(zhuǎn)移的過程，同時也是人口素質(zhì)能力全方面提升的過程、在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，必須要健全流動人口融入機制，加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的再教育。城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)鍵在于人，人是城市建設(shè)的重要資源。城鎮(zhèn)要健全外來人口融入機制，采取一系列激勵政策，幫扶更多外來人口真正留在城市。此外，要充分重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的再教育，鼓勵外來農(nóng)業(yè)人口專業(yè)技能、教育素質(zhì)的綜合提高，培養(yǎng)愛崗敬業(yè)、遵守公德、誠實守信的新市民。通過提升健全外來人口融入機制，加強農(nóng)業(yè)專業(yè)人口再教育，提升城市人口綜合能力素質(zhì)，為城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供堅實動力。

(二)引入社會資本逐步提升城市社會承載力

城鎮(zhèn)現(xiàn)代化過程中表現(xiàn)的社會承載力降低是阻礙城市發(fā)展的重要問題。在市場經(jīng)濟體制環(huán)境下，留言市場的作用實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，在住房、教育、人口遷移等領(lǐng)域引入社會資本。鼓勵更多民間資本進入市政公共事業(yè)建設(shè)、文化服務(wù)事業(yè)、福利事業(yè)和教育社會培訓事業(yè)中。各類社會民間資本的融入，推動城市建設(shè)步伐的加快，既能提供更多就業(yè)職位，解決人口就業(yè)難的問題，同時又可以參與到城市土地資源開發(fā)利用過程中，推動城市經(jīng)濟的快速發(fā)展。

(三)選擇和我國城市國土資源相適應(yīng)的城鎮(zhèn)發(fā)展方式

我國一直以來都堅持走中國特色的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路，促進城市的快速發(fā)展。在新型城市建設(shè)過程中，要求城市土地的開發(fā)利用要走集約化、內(nèi)涵式的發(fā)展道路。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的過程中，避免盲目占地、減少不合理用地，降低耕地資源浪費，在保持同城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐、工業(yè)化建設(shè)進程的同時，加大城市土地整理力度，有效保護城市土地資源。充分發(fā)揮和利用城市化集約用地的優(yōu)勢，減少耕地資源浪費，在保護土地資源的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)合理規(guī)劃、合理利用、充分開發(fā)，發(fā)揮城市土地的經(jīng)濟效益和社會效益。

(四)合理利用土地資源稀缺性，重視土地資源的開發(fā)利用

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，土地資源是重要載體。為了實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須要讓土地使用者擁有更多財產(chǎn)權(quán)。對于承包土地的抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)等，要有的放矢。對城市布局合理規(guī)劃的同時，要降低土地資源浪費率。在改建城中村等過程中，尋找管理實施的創(chuàng)新形式，促進土地流轉(zhuǎn)朝向更高層次推進，從而解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的土地整理難題。此外，要破除強制性征地政策，要讓農(nóng)民成為交易的主體。建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在合理規(guī)劃及科學管制前提下，允許農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行出讓、租賃、入股，從而同國有土地同等入市。要消除或縮小城市征地規(guī)模，除了用于公共服務(wù)的道路、社會構(gòu)筑物用地需要保留外，對于其他土地資源建設(shè)，應(yīng)讓農(nóng)民成為交易主體，從而減少征地拆遷糾紛，達到土地資源充分開發(fā)利用的目的。如此一來，既能真正讓城市人留在城市，同時也能實現(xiàn)城市土地資源的合理利用，對于提升城市經(jīng)濟建設(shè)具有重要意義。

(五)合理利用資源，均衡發(fā)展

針對我國實際存在的大小城鎮(zhèn)及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，既要從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)化水平、科學技術(shù)及教育文化等方面進行改善，同時也要充分利用人口城鎮(zhèn)化及土地城鎮(zhèn)化的社會經(jīng)濟環(huán)境，逐步彌補差距，實現(xiàn)共同發(fā)展。采用大幫小，對口扶持及互相幫扶的政策，促進經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域幫助提升欠發(fā)達區(qū)域。對經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域采用政策傾向，鼓勵城市發(fā)展，利用大城鎮(zhèn)現(xiàn)有資源進行補充，從而提升經(jīng)濟發(fā)展差距。

五、結(jié)束語

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，不僅僅要實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化，同時要重視人的城鎮(zhèn)化。只有確保人口城鎮(zhèn)化及土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。城市人口增加，在衣食住行等方面的消費必然增加，直接拉動城市內(nèi)需總量增加；土地資源越發(fā)稀缺、對閑置土地的合理開發(fā)利用，促進城市土地科學規(guī)劃、合理開發(fā)、充分利用；人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城市第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、土地市場經(jīng)濟發(fā)生變化，有利于城市經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。

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