我國公益類事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制以及財(cái)政供給方式

曾惠芬

我國公益類事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制以及財(cái)政供給方式

曾惠芬

2015年1月，隨著國務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》文件的正式印發(fā)，我國的養(yǎng)老金“雙軌制”終見破冰，掃除了事業(yè)單位改革的一大障礙。我國事業(yè)單位的改革，必須配套財(cái)政供給方式的改革，將政府撥款轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I，變養(yǎng)人為養(yǎng)事。

事業(yè)單位改革；公益性事業(yè)單位；非營利組織；財(cái)政供給方式

對于我國事業(yè)單位改革，目前形成的共識是，未來的五年時(shí)間內(nèi)，我國將繼續(xù)完成事業(yè)單位的清理規(guī)范，并在此基礎(chǔ)上完成我國事業(yè)單位分類改革。到2020年，我國將形成新型的事業(yè)單位管理體制以及運(yùn)行機(jī)制，從而形成具有中國特色的公益服務(wù)體系。所謂事業(yè)單位分類改革，是指“歸行政的歸行政，該市場化的要改制為企業(yè)，僅留下公益性事業(yè)單位”，也就是說，具有行政審批權(quán)限的事業(yè)單位劃歸政府部門，目前經(jīng)營性的事業(yè)單位轉(zhuǎn)成企業(yè)。事業(yè)單位改革的最終目的是，僅保留公益性事業(yè)單位。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革推進(jìn)我國事業(yè)單位的改革

我國從2003年醞釀組織事業(yè)單位改革，2006年進(jìn)入全面啟動(dòng)事業(yè)單位分類改革的新階段，但是隨之而來出現(xiàn)了種種阻力，使得事業(yè)單位改革一直推進(jìn)緩慢。事實(shí)上，事業(yè)單位改革過程中遇到很大的障礙是我國養(yǎng)老保障雙軌制的問題。令人鼓舞的是，隨著2015年1月3日國務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》文件的正式印發(fā)，養(yǎng)老金“雙軌制”終見破冰。對于2014年10月1日后參加工作的“新人”，無論是國家公務(wù)員，還是參公人員，或者帶著編制進(jìn)事業(yè)單位參加工作的人員、或者事業(yè)單位的聘用人員一律按照企業(yè)職工的標(biāo)準(zhǔn)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，將來退休后，也和企業(yè)職工一樣按同標(biāo)準(zhǔn)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，其基本養(yǎng)老金同樣是由兩部分組成，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。

二、公益類事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制與財(cái)政供給方式改革

我國事業(yè)單位改革的最終目的是，僅保留公益性事業(yè)單位。通過事業(yè)單位改革，我國欲重新整合公益事業(yè)格局，促進(jìn)公益事業(yè)蓬勃發(fā)展，進(jìn)而增加公共產(chǎn)品供給，提高公共服務(wù)質(zhì)量，從而滿足人民對公共服務(wù)日益增長的需求。國家的改革思路是，公益類事業(yè)單位分為公益一類和公益二類。公益一類的事業(yè)單位為提供基本公益服務(wù)的單位，比如公共衛(wèi)生、義務(wù)教育之類的，對此類公益性單位，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障。公益二類的事業(yè)單位也面向社會(huì)提供公益服務(wù)，比如非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)、普通高等教育機(jī)構(gòu)等，此類公益性機(jī)構(gòu)，一方面按照政府確定的公益服務(wù)價(jià)格收取費(fèi)用，另一方面財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，此外也可以通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。

不管是公益一類和公益二類，毋庸置疑的是，公益性事業(yè)單位提供的是公共產(chǎn)品，包括純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。只要是生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品，就自然不可避免地具有消費(fèi)的非排他性和非競爭性，此類產(chǎn)品任由市場提供是解決不了，應(yīng)該由政府出面，通過政府來主導(dǎo)提供。關(guān)鍵的問題是政府應(yīng)該以何種方式參與到純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供？

美國、加拿大、歐盟以及一些發(fā)展中國家已經(jīng)逐漸更多地采用政府購買方式提供公共服務(wù)（Linder&Rosenau，2000）。而在這一過程中，不受利潤分配約束的非營利組織（Non-Profit Organization，NPO）被許多學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者視為提供公共服務(wù)的最優(yōu)選擇。我國在推進(jìn)事業(yè)單位改革的過程中，也引入了國際上非營利組織的概念，希望我國事業(yè)單位改革能參考國外非營利組織的運(yùn)作機(jī)制，引導(dǎo)我國事業(yè)單位的改革方向，進(jìn)而推動(dòng)中國事業(yè)單位的改革。實(shí)際上，非營利組織的概念在國際上廣為使用，是一個(gè)具有固定含義的全球化的概念。這種概念的非營利組織有三個(gè)基本的屬性：非營利性、非政府性以及志愿公益性。受人事等各方面原因的影響，我國的公益性事業(yè)單位無法立即實(shí)現(xiàn)非政府化。但是應(yīng)該提出的是，官方主導(dǎo)型的非營利機(jī)構(gòu)，比如我國的紅十字會(huì)，不可避免存在政府部門固有的工作效率低下，財(cái)務(wù)信息不透明，公益活動(dòng)不到位等等問題。正因?yàn)楣俜街鲗?dǎo)的非營利機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)上存在的種種不足，公益性事業(yè)單位借鑒國外非營利組織的運(yùn)行機(jī)制顯得必要而迫切。

歐美國家的非營利組織往往有相對規(guī)范的框架組織，一般而言，這樣的框架由董事會(huì)、首席執(zhí)行官、專職受薪工作人員、志愿者構(gòu)成。其中，董事會(huì)是非營利組織的最高組織管理機(jī)關(guān)，它負(fù)責(zé)籌集本組織的資金來源，制定預(yù)算和資金使用計(jì)劃，還有一項(xiàng)重要的工作是聘用首席執(zhí)行官；首席執(zhí)行官要負(fù)責(zé)非營利組織的日常運(yùn)營與管理工作；專職受薪工作人員要負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)志愿服務(wù)的工作；志愿者則經(jīng)過專職首席工作人員組織與培訓(xùn)，從事具體的志愿服務(wù)。非營利組織各崗位分工明確，目的一致，共同協(xié)作完成組織使命。

然而，在沒有外在動(dòng)因的前提下，我國的公益性事業(yè)單位很難主動(dòng)的實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變。因此，要想促進(jìn)我國公益性事業(yè)單位的根本性轉(zhuǎn)變，需要財(cái)政供給方式上的改革。

三、政府購買公共服務(wù)倒逼公益性事業(yè)單位改革

政府購買公共服務(wù)，是指政府通過招標(biāo)、協(xié)商等方式，與符合條件的機(jī)構(gòu)（無論是公辦的還是民辦）簽訂合同，向其購買所需要的公共服務(wù)，并根據(jù)完成服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量及成本等情況，在綜合考核評估服務(wù)效果的基礎(chǔ)上支付相關(guān)費(fèi)用。

換句話說，通過政府購買公共服務(wù)，改變財(cái)政供給方式，引進(jìn)競爭機(jī)制，大力培育公共服務(wù)市場。通過民間非營利組織的成立與發(fā)展，逐步倒逼公益性事業(yè)單位自身的重塑。最終，民間非營利組織與公益性事業(yè)單位共同構(gòu)成我國公益性事業(yè)的大格局，促進(jìn)我國公益事業(yè)蓬勃發(fā)展，進(jìn)而增加公共產(chǎn)品供給，提高公共服務(wù)質(zhì)量，從而滿足人民對公共服務(wù)日益增長的需求。

近年來我國不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)積極摸索政府購買公共服務(wù)的新型采購模式，這種政府新型采購主要集中于養(yǎng)老、醫(yī)療和社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域。2009年，廣州市政府在20個(gè)街道辦進(jìn)行了購買服務(wù)試點(diǎn)。廣州市政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域廣泛，具體包括醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、權(quán)益維護(hù)、青少年教育、社會(huì)福利與救助、心理輔導(dǎo)、矛盾調(diào)處、行為矯治、社區(qū)矯正、殘障康復(fù)、婚姻家庭等多項(xiàng)領(lǐng)域。廣州陽光社會(huì)事務(wù)中心是第一家進(jìn)社區(qū)的社工機(jī)構(gòu)，該中心是由廣東工業(yè)大學(xué)社會(huì)工作系的5個(gè)教師發(fā)起成立的，理事成員全部是老師。在兩年的時(shí)間里，該機(jī)構(gòu)社工從最初的5人發(fā)展到40多人。通過該機(jī)構(gòu)的工作，社區(qū)社情民意表達(dá)渠道暢通了，社區(qū)的服務(wù)品質(zhì)提升了，居民的社區(qū)歸屬感增強(qiáng)了，自治和能力也提高了。

政府購買公共服務(wù)可以引導(dǎo)民間非營利組織從無到有的成立起來，民間非營利組織的發(fā)展對我國的公益性事業(yè)單位是一種改革推力。隨著民間非營利組織的不斷蓬勃發(fā)展，具有類似功能的公益性事業(yè)單位也必然尋求轉(zhuǎn)變，逐漸淡化行政依附，逐步實(shí)現(xiàn)自治。只有當(dāng)公益性事業(yè)單位向國際非營利組織轉(zhuǎn)型，在人事、財(cái)務(wù)、決策等方面不再依附于行政或其他任何組織，具有獨(dú)立的決策及其行使能力，才能進(jìn)行有效的自我管理。

政府購買公共服務(wù)是我國公共服務(wù)領(lǐng)域供給的新思路與新嘗試，引進(jìn)競爭機(jī)制促進(jìn)我國公益性事業(yè)單位的改革與轉(zhuǎn)變。但是，必須指出的是，非營利組織（民辦或公辦）要得到長遠(yuǎn)、穩(wěn)定發(fā)展，必須確保能夠獲得充足的公益性的資源，比如政府補(bǔ)貼或社會(huì)捐贈(zèng)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，非營利組織經(jīng)費(fèi)來源主要有以下四種：一是政府的補(bǔ)貼，二是社會(huì)的捐贈(zèng)，三是服務(wù)收費(fèi)，四是會(huì)員會(huì)費(fèi)，其中前三項(xiàng)是非營利組織的主要資金來源。國際上，絕大多數(shù)國家對非營利組織給予大力的資金支持，政府提供的資金支持占非營利組織經(jīng)費(fèi)來源的比重大致為30%。國家提供資金的支持力度跟美國是33%，歐洲許多國家該比例高達(dá)50%，有的國家甚至高達(dá)80%。

四、非營利組織的監(jiān)督

發(fā)達(dá)國家對非營利組織的監(jiān)督是多層次、多方面的。首先具有健全完善的法律法規(guī)體系，形成相對完整的針對營利組織的管理體系。其次，為了保證非營利組織的公益性質(zhì)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對非營利組織的運(yùn)作過程進(jìn)行監(jiān)督與檢查。例如美國的國家慈善信息局（National Charties Information Bureau），商務(wù)發(fā)展局理事會(huì)的慈善咨詢服務(wù)部（Philanthropic Advisory Service of the Councilo of Better Better Business Bureaus）等。

嚴(yán)格的組織監(jiān)督和管理是保證非營利組織的公益性的重要前提。當(dāng)前及今后，我國的非營利組織將不斷增加。在組織管理上，可以參考董事會(huì)制度，制度嚴(yán)謹(jǐn)，分工明確。在資金籌集上，可以盡量爭取政府的資金支持。而最關(guān)鍵的是，非營利組織應(yīng)該在對募集到資金的來源情況、資金的使用去向以及使用效果進(jìn)行完全公開；對非營利組織的管理和運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)接受包括政府、捐贈(zèng)企業(yè)或捐贈(zèng)人、受助人、社會(huì)大眾以及其他獨(dú)立部門等多主體的監(jiān)督。除了民意上的監(jiān)督，還應(yīng)有專業(yè)上的監(jiān)督，比如對非營利組織進(jìn)行稅務(wù)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。

［1］王浩林，孟萍.政府購買公共服務(wù)的選擇：非營利組織或企業(yè)［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（12）：66-67.

［2］王名.非營利組織及其對中國事業(yè)單位改革的意義［C］.第50次中國改革國際論壇論文集.

［3］張洪武.國際視角下的非營利組織運(yùn)行機(jī)制及其啟示［J］.長春市委黨校學(xué)報(bào)，2012（1）：15-17.

（作者單位：福州大學(xué)陽光學(xué)院）

福建省教育廳2013年中青年教師教育科研項(xiàng)目（B類）立項(xiàng)（編號）JB13474S。