新增建設用地土地有償使用費的使用管理情況調(diào)研——以河南省為例

●劉合定

為加強和規(guī)范新增建設用地土地有償使用費（以下簡稱“新增費”）的使用管理，充分了解新增費項目的實施情況，2014年4月15日至9月30日，河南省財政廳組織對省國土資源廳及鄭州、開封、洛陽等12 個省轄市所屬的13 個縣市進行了監(jiān)督檢查，并結合檢查情況對新增費的使用情況、管理現(xiàn)狀、突出問題及原因等進行了深入調(diào)研和分析。

一、調(diào)研的目的和方法

（一）新增費的含義及使用范圍

1、新增費的含義。新增建設用地土地有償使用費，是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等有關規(guī)定開征的，對新增建設用地征收、使用平均土地純收益的一種宏觀調(diào)控手段。依照《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》（財綜字【1999】117 號），全國依行政區(qū)劃將土地劃分為15 個等級，規(guī)定了不同的征收標準，并按照3：7 的比例在中央和地方進行分成。財政部于2007年明確各地在原有征收標準的基礎上提高1 倍，仍實行3：7 的分成體制，且明確規(guī)定地方分成部分全額繳入省級國庫。河南省進一步明確繳入省級國庫的70%新增費，劃出20%由省級統(tǒng)一安排使用，其余50%分配給市縣。

2、新增費的使用范圍。按照《河南省土地專項資金管理試行辦法》（豫政辦【2009】38 號），新增費可專項用于基本農(nóng)田建設和保護、土地整理、耕地開發(fā)以及土地調(diào)查等支出。實踐中，河南省的新增費主要用于以下四類項目：一是重大工程項目，以南水北調(diào)工程為依托，就渠首及沿線土地整治和丹江口“移土培肥”為內(nèi)容的國家級項目，實施主體為省級國土部門；二是土地整治項目，以土地平整、修建田間道路、修復水利設施為內(nèi)容，目的是增加可耕地面積、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)能；三是土地綜合整治試點項目，是對拆舊復墾、建設新型農(nóng)村社區(qū)項目的補助資金，目的是改善農(nóng)村居住環(huán)境、減少宅基地的劃撥和占用；四是節(jié)約集約用地獎勵資金，是對國土資源節(jié)約達標縣、排名靠前的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)安排的一次性獎勵資金。

（二）開展調(diào)研的目的

一是資金量大。2012年至2013年，河南省158 個縣（市、區(qū)）共收到新增費資金121.23 億元，縣均收到資金7800 萬元?？陀^地看，如此規(guī)模的資金量對縣域經(jīng)濟的影響很大，理論上能為當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來較大幅度的改善，但省財政無法把握各縣區(qū)的具體情況，存在管理隱憂。二是項目進度普遍緩慢。截至2014年3月，從省國土廳以及市縣反饋的情況看，新增費的支出情況并不理想，甚至部分縣市2012年的項目還沒有完成，有的還處于前期準備階段，資金無法形成有效支出。三是項目績效評價制度未落實。根據(jù)省財政廳資金管理處和省國土廳業(yè)務處提供的資料，從省級到市縣，普遍沒有對新增費項目開展績效評價工作，省財政無法獲知新增費項目實施的效果，也無法掌握沒有開展績效評價的原因。為此，河南省財政廳決定對全省新增費管理使用情況進行調(diào)研，以研究分析資金（項目）管理中存在的問題，為規(guī)范提高資金使用效益提供科學建議。

（三）調(diào)研的方式方法

一是做到“兩個結合”。將資金與項目相結合，既關注資金管理情況，又關注項目申報程序及實施效果。二是加強“三個對比”。就不同標段進行對比，查找是否存在圍標、串標等情況；就項目規(guī)劃與竣工驗收資料、預算與結算數(shù)據(jù)進行比對，明確外勤核實的重點；就項目可研與項目所在地區(qū)域地理進行對比，查找虛報單價等問題。三是突出“四個著力”。著力關注項目進度，全面了解項目實施進度，推動項目加快實施；著力了解項目實施效果，采取實地踏勘、問卷調(diào)查等方式，從地方政府、主管部門和受益群眾的角度查看實效；著力加強GPS 等工具運用，對道路長度、機井深度、土方量等進行實地測算，切實糾正虛構工程量的問題；著力做好政策調(diào)研，梳理新增費的政策規(guī)定，就項目庫制度落實不到位、部門監(jiān)管責任弱化、招投標工作不規(guī)范等問題分析查找原因并提出改進建議。

二、調(diào)研的范圍及基本評價

（一）調(diào)研的區(qū)域

按照資金量的大小和項目安排情況，調(diào)研組對鄭州、開封、洛陽、新鄉(xiāng)、安陽、周口等12 個省轄市的新密、開封、通許、偃師、孟津、陜縣、正陽、息縣、唐河、鄢陵、湯陰、獲嘉、商水13 個縣市進行了調(diào)研，調(diào)研財政資金25.25 億元，占全省安排資金規(guī)模的20.5%。調(diào)研過程中，我們實地走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)83 個、居民150 戶，查看項目58 個（批）。無論縣市數(shù)量、項目區(qū)域分布還是樣本所占資金比例，此次調(diào)研均具有一定代表性，基本反映了河南省新增費管理使用的總體情況。

（二）新增費制度建設情況

資金管理方面，河南省采取因素法對資金進行分配，保證了資金分配的科學合理；同時，河南省在執(zhí)行財政部文件的同時，制訂了《河南省土地專項資金管理試行辦法》（豫政辦【2009】38 號），明確提出“五先五后”的管理要求，強化了財政評審的管控作用。項目安排方面，河南省推行項目庫制度，先后出臺了《河南省農(nóng)村土地整治項目管理辦法》（豫國土資發(fā)【2012】141 號）及《河南省人地掛鉤試點工作管理辦法》（豫國土資發(fā)【2013】8 號）等文件，對項目的申報單位、申報程序、入庫備案、建設實施等內(nèi)容進行了明確，確保了項目申報實施的規(guī)范有序。

（三）新增費資金及項目安排情況

2012年至2013年，中央及省級共安排新增費項目資金157.02 億元。具體為：重大工程項目，總建設規(guī)模242.57 萬畝、已下達資金33.79億元；土地整治項目，共安排97 個項目、總建設規(guī)模829.4 萬畝、已撥付資金92.29 億元；土地綜合整治試點項目，共安排535 個試點項目、已下達補助資金28.94 億元，其中2012年主要用于拆舊區(qū)復墾、建新區(qū)基礎設施建設和農(nóng)用地整治，2013年主要用于拆遷補償和拆舊區(qū)土地復墾；節(jié)約集約用地獎勵資金，已下達資金2 億元。

從調(diào)研情況看，土地整治項目的實施，改善了農(nóng)村道路通行質量，以往的田間小道變?yōu)槠教沟乃嗦?；增加了可耕地的面積，完善了農(nóng)田水利設施，較好地解決了旱澇災害對農(nóng)業(yè)的影響，耕地產(chǎn)能得到明顯提升；土地綜合整治試點項目是推進城鎮(zhèn)化建設的有益嘗試，改變了村容村貌，通過歸并零星散亂村莊的做法，有利于在確保不增加農(nóng)村宅基地的情況下改善農(nóng)村的生活環(huán)境和生活條件?？傮w上看，新增費項目涉及到億萬農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的改善，關乎農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞，是一件順民心、得民意、惠民生的項目。

三、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題

從全省范圍看，新增費管理使用存在資金管理粗放、項目進度緩慢、招投標工作不規(guī)范、工程量不實甚至騙取財政資金等問題。

（一）資金管理使用比較粗放

1、資金分配過程不透明。依照規(guī)定，新增費采取因素法、項目法以及二者相結合的方法進行分配。然而，河南省在各個因素的選取、所占比例、基礎數(shù)據(jù)來源等方面未向社會公布，導致無法對各項因素的合理性進行評估，也無法就相關數(shù)據(jù)的真實性進行核對，不利于資金分配過程的科學透明。譬如土地綜合整治項目2013年的分配因素有：拆舊區(qū)戶數(shù)、拆舊區(qū)土地復墾面積、節(jié)約建設用地面積三項；2012年分配因素有新區(qū)人口和節(jié)約建設用地面積兩項，且所占比重各有變化。

2、業(yè)主管理費管理混亂。一是列支比例較大。依照《河南省土地開發(fā)整理項目預算定額標準（試行）》（豫財綜【2010】110 號），業(yè)主管理費的列支比例為0.6%-2.5%，就土地整治項目的技術參數(shù)及國土部門的管理成本看，這樣的比例有點偏高。二是開支范圍不明確。新增費細化程度不夠，實踐中絕大多數(shù)縣市均從新增費中列支土地整理中心的人員經(jīng)費及其他支出，不少市縣在新增費中大量列支招待費、煙酒禮品甚至服裝費等費用，擠占了應用于項目建設的資金。如某縣列支數(shù)碼相機、打印機等5.49 萬元；某縣列支非項目管理人員工資、珠寶、男裝等14.7 萬元。三是違規(guī)提取管理費。依據(jù)規(guī)定，新增費項目列支的金額不得超過規(guī)定比例，也不得依照規(guī)定比例提取，但實踐中有部分縣市采取先提取資金再實際支出的模式進行管理，致使虛列支出的情況時有發(fā)生。如某市土地整治項目尚未開工建設，即向財政部門申請前期工作費、業(yè)主管理費306.15 萬元。

3、違規(guī)存儲撥付資金。部分縣市未依照支出預算及施工進度將資金支付到項目單位，而是將資金在主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間層層劃轉，甚至通過個人賬戶轉撥。這種行為既延長了財政資金在途時間，又人為增加了資金風險，嚴重影響了資金的使用效益。如：某市將補助資金100萬元撥付至某鎮(zhèn)報賬員個人賬戶，再支付給項目單位；某縣將項目資金6908.17 萬元分別撥入三個土地收入戶，再支付給項目單位；某縣2011年土地整治項目尚未竣工驗收，但尾款14.96 萬元已支付完畢。

（二）項目安排不科學

1、政策規(guī)定缺乏連貫性。一是政策數(shù)量多。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2013年河南省就新增費項目出臺了16 個規(guī)范性文件，其中涉及土地整治項目8 個。二是政策更新速度快。土地整治項目于2009年至2012年出臺了3 個文件，土地綜合整治試點項目于2009年至2013年出臺了4 個文件，基本上每年都對項目管理要求進行調(diào)整，其中僅2013年1年間對項目的申報條件和程序就制訂了2 個規(guī)范性文件。三是政策適用期短。如《河南省千村土地整治（試點）項目管理辦法》和《關于進一步加快推進農(nóng)村土地綜合整治工作的通知》，兩者均是在出臺后1年即被廢止。這種政策更新速度過快且缺乏連貫性，給人一種搖擺不定的政策亂象，客觀上加重了項目實施混亂的局面。

2、項目庫制度流于形式。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管有政策規(guī)定，但從省級國土部門到縣級國土部門，均沒有依照規(guī)定建立項目庫。各個擬安排的項目采取縣區(qū)申報、省轄市審核、省級備案的形式進行。具體程序是，省國土部門每年按照因素法分配結果向各省轄市下達資金額度，并明確項目申報的條件和程序，省轄市組織縣區(qū)上報項目。所以，項目在實施前缺乏科學論證，是否入庫與資金分配也沒有直接關系，客觀上導致項目庫制度的執(zhí)行力不強。

3、備案制弱化了省級國土部門的管理責任。從形式上看，省級國土部門對省轄市審核通過并上報的項目申請，采取備案的方式進行管理，通過備案與否影響到資金的下達，與此相對的是，省級國土部門對項目真實合理與否不承擔任何責任。實際上，省級國土部門不僅對上報項目進行形式性審查，還對項目申請的可行性提出專家意見，對不符合要求的項目不予備案，其本質上仍是嚴格審查制。然而，這種形式備案制在維護省級國土部門權力的前提下弱化甚至撇清了其應承擔的責任，市縣則以省級備案為由推脫自身在項目安排上的責任，這顯然不利于對項目安排層面的責任追究。

（三）項目實施過程問題多

1、項目建設進度緩慢。檢查中，13 個縣市2012年、2013年項目絕大部分沒有完工，有的甚至尚未開工，如：某縣2012年土地整治項目尚未完工、某市2012年綜合整治試點項目支出進度僅為19.94%。為了全面了解新增費項目的實施情況，各調(diào)研組將資金區(qū)間延伸到2011年，發(fā)現(xiàn)2011年的部分項目也未竣工驗收，甚至有個別項目拖了3年尚未開工建設，如某縣2011年、2012年土地綜合整治試點項目和土地整治項目均未開工。從資金支出進度看，2012年至2013年共下達13 個縣市新增費資金252505.1 萬元，截至調(diào)研結束只支出資金93274.94 萬元，進度為36.9%，項目進度嚴重滯后，項目不能按照規(guī)劃工期按時完工，嚴重影響了財政資金經(jīng)濟和社會效益的發(fā)揮。

2、工程量不實的問題比較突出。部分縣市出現(xiàn)土地整治項目與農(nóng)業(yè)開發(fā)項目同時維修一條田間道路的情況；部分縣市存在土方量差距過大、田間道路長度不夠、電纜長度不夠、農(nóng)用井深度不夠、實際工程量與結算工程量不符等問題。如根據(jù)《河南省土地開發(fā)整理項目預算定額標準》，某縣土地整治項目中60m 深農(nóng)用井、80m 深農(nóng)用井的深度及土質結構屬于松散層，但該項目卻以造價較高的基巖層價格結算，導致多支資金78.64 萬元；某市土地綜合整治試點項目采取虛報施工面積的方式，多支資金24.23 萬元。

3、部分項目實施效果不理想。不少縣市在新增費項目中存在重資金申請輕項目監(jiān)督、重項目建設輕項目維護等問題，影響了項目的正常實施和效益發(fā)揮。一是項目內(nèi)容不合理。如某縣土地整治項目中，田間道路占工程預算的57.51 %；部分農(nóng)田防護林植樹工程選用觀賞樹種。二是工程質量不合格。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大部分縣市都存在田間碎石道路土壤裸漏、路基沉降以及農(nóng)田機井混凝土臺面質量較差等問題。如調(diào)研中對某縣4 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近10 條田間道路進行了實地測量，灰土層厚度僅為0-5cm，遠遠達不到設計標準20cm。三是利用率不高。農(nóng)田水利工程中因電力設備安裝不到位、水渠流向不合理、村組協(xié)調(diào)不到位等問題，導致干旱季節(jié)無法使用機井進行灌溉。

（四）項目采購違規(guī)現(xiàn)象較嚴重

1、項目采購虛假招投標。某縣土地整治項目中施工合同簽訂人與中標單位法人（或委托代理人）不一致，且合同簽訂人沒有相關授權委托書，涉及資金1930.63 萬元；3 個標段施工合同中不同中標單位的合同簽訂人均為同一人，且該人為其中一家單位的法定代表人，另外兩家單位則查不到該人的信息。

2、投標人涉嫌相互串通投標。某縣2012年土地整治項目2 個標段，中標金額合計562.78 萬元，9 個施工投標人在排水溝(清淤)、溝渠標志牌、運土回填坑塘、推土機平地投標等分項報價差別率小于5%甚至相同；在工程量清單中的貨幣單位、序號標注等欄所犯錯誤相同。

3、標段劃分過多。實踐中，部分縣市為了平衡各方利益，不考慮項目的實際，對項目進行野蠻拆分，導致一個項目分為多個標段，既增加了招評標及合同管理工作量，也不利于新增費項目的規(guī)范統(tǒng)一。如某市2011年土地整理項目涉及資金8566 萬元，工程內(nèi)容為田間道路、土地平整、農(nóng)田水利，項目被劃分為20個標段；某縣2011年土地整理項目涉及資金16531 萬元，被劃分為58個標段。

4、招標評標過程不規(guī)范。部分縣市在新增費項目采購過程中，未經(jīng)政府采購監(jiān)督管理部門批準，采取邀請招標的方式進行，損害了潛在投標者的利益。另有縣市在新增費項目采購過程的評審工作中，要么抽取的評標專家不具備相應資質，要么采購單位人員所占比重過大，要么評標專家對投標單位的打分完全一致，損害了評標過程的公正性。

（五）未建立績效評價機制

1、所有項目未設立績效目標。表現(xiàn)在三個方面，一是項目安排階段，省級國土部門未從經(jīng)濟層面、環(huán)境層面及社會層面對新增費項目擬定可評價的指標體系；二是資金下達使用階段，財政部門沒有就資金的投入產(chǎn)出比及成本量化設定可評價指標；三是項目實施階段，縣市沒有就項目工期安排、項目利用率、項目帶來的產(chǎn)能提高等設定考核指標。

2、未對項目開展績效評價。新增費項目實施以來，省級國土部門沒有對全省土地整治項目、土地綜合整治項目等實施情況進行績效考評，沒有全面分析新增費項目在保護耕地、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件方面取得的成效及問題；省財政部門沒有就資金的使用效益以及由于項目實施帶來的產(chǎn)能提高等經(jīng)濟指標進行考評，沒有就資金分配的科學性以及資金管理辦法的合理性進行分析；市縣部門沒有就項目進度緩慢、項目實施效果差等情況進行問責，沒有就項目實施的優(yōu)劣進行考評。

3、一些項目群眾認可度不高。在新增費項目申報及實施過程中，要么是沒有充分征求群眾的意見，要么是征求群眾意見的環(huán)節(jié)流于形式，導致群眾對項目認可度不高。土地整治項目中，群眾不了解項目規(guī)劃和具體內(nèi)容，不了解項目的建設標準及招投標情況，無法將涉農(nóng)的相關項目區(qū)分開來，從而導致項目實施過程中參與不足、監(jiān)督也不到位；綜合整治試點項目中，部分新型農(nóng)村社區(qū)前期調(diào)查研究不夠、未考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)結構、未明確新房購買及原有宅基地回購等規(guī)定，致使項目選址及建設內(nèi)容背離實際，以致出現(xiàn)群眾參與度不高、新房購置率較高、原有宅基地回收率較低等問題。

四、產(chǎn)生新增費管理亂象的原因分析

（一）財政管理科學化精細化水平不高

1、資金分配過程缺乏科學論證。省財政部門在確定各項因素及其所占比重的過程中，沒有就具體原因及依據(jù)向社會進行公布，也沒有充分征求市縣及社會公眾的意見，很難確保選定的各項因素及所占比例科學合理。同樣，在對相關因素及其所占比重進行調(diào)整的過程中，也缺乏一整套公開透明的決策流程體系；再者，辦法中沒有明確各項因素的數(shù)據(jù)來源，致使無法對其進行追溯和考證，也影響了資金分配的科學性。

2、部門利益影響。國土部門作為新增費項目主管部門，既擔負著明確政策界限的職責，又肩負著審批項目的重任，縣級國土部門甚至直接作為項目實施單位。出于部門利益的考慮，國土部門對業(yè)主管理費的規(guī)定模糊、對業(yè)主單位的范圍和屬性也沒有明確，僅籠統(tǒng)地規(guī)定業(yè)主管理費包括項目管理人員的工資、補助工資、職工福利費、業(yè)務招待費等。這為政策執(zhí)行留下了空間，導致絕大部分國土部門下屬的土地整理（儲備）中心的各項開支完全以項目資金為經(jīng)費來源，擠占了應用于項目建設的資金。

3、國庫集中支付改革不徹底。一方面，國庫集中支付改革和財政專戶清理整頓的政策在縣級落實不到位，各種財政專戶未依照規(guī)定進行清理和歸并，項目資金仍然延續(xù)先撥付到部門再撥付到項目的模式；另一方面，市縣基于部門利益、強化對施工機構的監(jiān)控、促進地方金融機構發(fā)展等因素的考慮，默認支持將資金通過專戶甚至個人的方式進行支付。

（二）項目安排缺乏長遠規(guī)劃

1、政策出臺前調(diào)研不足。一方面，政策制定前缺乏充分的調(diào)研論證，既缺乏對省情、財力及中央政策的充分研究，也沒有廣泛征求基層政府及社會公眾的意見，導致政策出臺過于草率，缺乏群眾基礎，沒有長遠的規(guī)劃。另一方面，政策制定過程受領導主觀好惡影響較大，領導的調(diào)整或施政綱領的變化，必然導致政策的頻繁變化和不可延續(xù)。

2、項目庫與資金安排沒有掛鉤。從省級層面看，新增費項目資金額度（指標）是按照因素法計算出來的，與是否建立項目庫沒有直接關系；省財政雖然在年初安排預算時對省國土部門提出建立項目庫的明確要求，但并沒有后續(xù)的考評機制；從市縣層面看，只要有符合條件的項目，就可以通過層層申報的方式獲得省國土部門的批復，就可以為項目實施籌集資金，其同樣沒有建立項目庫的制度壓力。

3、責任主體不明確。在新增費項目安排中，省級國土部門起著決定性作用，在其內(nèi)部則涉及到耕地保護處、土地整理中心、綜合整治辦公室等多個處室，分別負責土地整治項目及綜合整治試點項目，但由于其采用備案制的形式，所以無法從項目安排層面追究責任單位和責任人的責任。在項目實施層面，所謂的“項目建設指揮部”只是一個名義上的蓋章機構，實際操作由縣國土部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，又由于項目批復及變更在省級部門，所以針對項目進度緩慢等問題也難以追究縣級部門的責任。

（三）項目實施環(huán)節(jié)監(jiān)控不到位

1、項目前期準備不足。由于未落實項目庫制度，實踐中往往是資金額度（指標）下達后，地方才開始進行項目規(guī)劃、可研論證、征地拆遷、招標評標等工作，致使項目遲遲不具備開工條件。加之項目在立項環(huán)節(jié)未充分征求群眾意見，項目實施中又不注意處理與當?shù)匕傩盏年P系，致使很難取得群眾的理解和配合，甚至有阻撓施工的情況。另外，農(nóng)忙、天氣變化等因素，也對項目建設進度有一定影響。

2、項目日常監(jiān)管不到位。在項目實施階段，監(jiān)理未切實履行責任，沒有做到全天候駐場，對項目實施中弄虛作假、偷工減料等虛報工程量的行為沒有進行制止和糾正，甚至與業(yè)主單位共同造假；國土部門作為主管部門，怠于行使監(jiān)管職責，沒有及時對項目建設進行跟蹤監(jiān)控，甚至對施工中的違規(guī)行為采取姑息縱容的態(tài)度；在價款結算環(huán)節(jié)，財政投資評審機構出于人員、經(jīng)費等條件限制，沒有對項目進行實地抽查，不能對工程量及資金撥付申請的真實性和準確性進行科學評審，導致虛報工程量的問題時有發(fā)生。

3、缺乏有效的糾錯機制。新增費項目實施中，主管部門及建設單位均是國土部門，其具有內(nèi)在的利益聯(lián)系，在缺乏第三方參與的前提下，隱瞞乃至操縱違規(guī)行為符合部門利益最大化的初衷。項目投入使用后，沒有明確專門的機構和人員負責設備的運營和維護，即使當?shù)匕傩赵谑褂迷O備時發(fā)現(xiàn)了問題，也缺乏反映的渠道和對象。

（四）招投標過程存在暗箱操作

1、對標段劃分缺乏政策規(guī)定。依據(jù)《招投標法》和《招投標法實施條例》，標段劃分應遵循合理性、必要性原則。然而實踐中對這一規(guī)定細化程度不夠，對哪些情況可以劃分、可以劃分到何種程度、違規(guī)拆分標段的法律責任等均缺乏明確規(guī)定，新增費項目管理辦法也沒有就此制訂操作辦法。實踐中行政官員基于利益平衡的考慮，人為將標段進行過度拆分，以滿足眾多利益集團的訴求，但制度的缺失導致無法對這種行為進行有效處理。

2、利益驅動影響。相比于其他建設項目，新增費項目具有技術要求低、投資規(guī)模大、建設責任小的特點，施工單位盈利空間較大，其具有謀取中標的沖動；且項目位于農(nóng)村地區(qū)，項目實施受地域環(huán)境影響較大，外地單位施工的隱性成本較高，加之國土部門既是主管部門，又是建設單位，權力范圍較大，權力尋租變得更加容易，客觀上促使施工單位采取串標、圍標、假借資質等方式謀取中標。

3、政府采購監(jiān)管不到位。在采購預算和采購計劃批復環(huán)節(jié)，對計劃的合理性可行性缺乏認真審核把關，沒有做到盡職盡責的監(jiān)督；在采購方式選擇階段，出于領會地方領導意圖等原因，在采購方式選擇上采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，沒有及時糾正招標文件中的傾斜性規(guī)定；在評標工作中，沒有對評委資格、人員構成、打分規(guī)則等環(huán)節(jié)開展適時監(jiān)控，導致評標不規(guī)范；在項目實施中，沒有就招投標文件、合同、支付工程款等落實備案制度，更談不上監(jiān)督。

（五）績效評價工作難度大

1、開展績效評價的動力不足。相較于建立項目庫、嚴格依照批復規(guī)劃及預算執(zhí)行等政策規(guī)定，績效評價涉及更高的政策要求，其在合規(guī)性的范疇之外，還包含有合理性及科學性的問題?？冃гu價作為改革的目標和方向，從中央到地方都處于試點探索和推廣階段，各種政策規(guī)定僅是一種指導意見，并無強制性規(guī)定，所以缺乏約束力。從制度的層面看，如果沒有建立責任追究機制，該制度就是“沒有牙齒的老虎”，其執(zhí)行力要大打折扣。

2、績效評價管理要求高。相較于規(guī)范性管理，績效管理的難度系數(shù)、技術含量都要大得多。從設立績效目標看，其包含客觀條件、投入成本、運行維護、產(chǎn)出效益等多個方面，這些對于目前的行政管理水平要求確實有點高；同時，制定考核辦法、選聘考核人員、確定考核程序、提取分析各項指標數(shù)據(jù)，均需行政部門投入大量的人力物力；此外，整個績效考核涉及項目安排、資金管理是否合理，項目實施、資金支付是否科學必要，落實這些指標并作出評價同樣需要大量的時間，這是當前的管理水平和人員素質所不具備的。

3、社會公眾參與度不高?？冃Э?/p>

核工作不僅涉及眾多的指標，而且需要公眾的配合和支持，尤其是很多基礎性工作、問卷填寫、數(shù)據(jù)提取等。與此相對，政府部門在項目實施中，為了項目加快開工、順利完工，降低與公眾的溝通成本是最直接最簡單的方法。由于沒有采取積極有效的措施引導公眾參與，公眾無法了解項目的來龍去脈，自然難以培養(yǎng)其對項目的認同感。針對項目實施中的問題，其支持、配合的積極性也相對較弱。

五、進一步加強新增費管理的意見建議

（一）提高財政管理水平，規(guī)范資金管理

1、完善資金分配辦法。要將新增費與農(nóng)業(yè)開發(fā)項目資金等用途相近的專項資金進行整合，避免重復安排資金，注重形成政策合力。要深入研究新增費項目特點及社會效益，并根據(jù)相關要素的影響大小和覆蓋程度來確定備選因素及所占比重；在資金分配方案確定過程中，要向市縣及農(nóng)業(yè)、水利、建設等部門及社會公眾廣泛征求意見，并就意見的采納情況進行說明；在方案進行調(diào)整及數(shù)據(jù)來源選取環(huán)節(jié)，要確保政策的延續(xù)性及數(shù)據(jù)的真實性，并通過政府網(wǎng)站向社會公布，提升資金分配過程與結果的公開透明。

2、明確新增費的開支范圍。確保項目審批與實施環(huán)節(jié)做到“管辦分離”，嚴格限定國土部門下屬單位作為項目建設單位參與項目管理，或者對其經(jīng)費開支作出嚴格限制。對于有經(jīng)費來源、未直接參與項目建設的下屬單位及人員，禁止以“業(yè)主管理費”支付人員工資等行為，要避免“以項目養(yǎng)單位”；在細化工程施工費、前期工作費等基礎上，嚴格限定業(yè)務招待費的比重和開支范圍。

3、深化國庫集中支付改革。要對財政專戶進行清理和歸并，對資金管理辦法沒有特殊規(guī)定的，嚴禁向財政專戶撥付資金。要加大督導檢查力度，確保新增費以直接支付的方式撥付到項目單位，對于違規(guī)將新增費經(jīng)由單位賬戶或個人賬戶支付的，建立并落實問責機制，切實簡化資金流程，提高財政資金的經(jīng)濟及社會效益。

（二）科學安排項目，完善責任機制

1、規(guī)范政策制定過程。在確定項目內(nèi)容及資金支持力度時，要對河南省的省情及區(qū)域發(fā)展進行深入研究，在此基礎上廣泛聽證論證，征集發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、水利、規(guī)劃等部門意見，確保政策的科學性；要確保政策的穩(wěn)定性，避免一年一變的情況發(fā)生，確因客觀條件變化需進行調(diào)整的，要做好政策銜接工作，避免朝令夕改。

2、推進項目庫建設。要將是否實施項目庫管理作為省國土部門的考核指標，并作為專項資金的扣減因素，確保項目庫建成時間早于資金下達時間，將是否建立項目庫作為安排資金預算的先決條件。針對具體項目，要將是否切實可行、前期準備工作是否充分作為入庫的前提；將項目是否入庫、是否有明確的支出計劃作為下達資金的前提條件，切實提高財政支出進度。

3、健全上下級責任體系。要遵循“誰安排項目誰承擔責任”的原則，無論采取審核制還是備案制，只要以其通過為前提方可安排下達資金的，均需對項目無法實施或進度緩慢等問題承擔責任。在具體職責劃分上，省級部門要側重于政策研究制定及項目總體布局；省轄市要側重審核把關并建立項目庫，同時按比例對項目開展督導檢查；縣區(qū)要側重于項目申報、實施及建成后的維護管理。

（三）規(guī)范項目實施，強化質量控制

1、做好前期準備工作。項目入庫后，要將項目實施范圍、建設內(nèi)容等事項在當?shù)剡M行公告，聽取并尊重群眾意見；資金額度下達后，要及時開展招投標工作，并妥善解決補償標準、農(nóng)忙及施工引起的村組內(nèi)部爭論等問題；要在項目地聘請項目施工輔助人員，全面了解施工區(qū)域的地理環(huán)境，充分調(diào)動群眾的熱情和積極性，推動項目加快實施。

2、嚴格工程質量管理。要落實監(jiān)理責任，確保有資質的監(jiān)理人員全天候駐場；在項目開工、材料進場、工程結束、支付工程款等關鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)理要履行簽字手續(xù)；國土部門要對項目進行跟蹤監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并糾正施工中的問題，相關單位和個人要承擔監(jiān)管責任；財政部門要強化財政投資評審職能作用，在項目招投標、借款結算等環(huán)節(jié)審核把關，組織技術人員，在審核工程預算、圖紙、竣工結算的基礎上，進行實地抽查，切實杜絕虛報工程量的問題。

3、注重項目保養(yǎng)維護。要探索成立國土、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民共同參與的協(xié)調(diào)小組，選擇項目審批、實施以外的人員或內(nèi)設機構參與，并就小組的聯(lián)系方式向社會公布，及時發(fā)現(xiàn)或受理項目實施中合規(guī)合法但不合理的問題，要就問題解決情況進行公布；項目投入使用后要對運行情況進行跟蹤調(diào)查，注意聽取村民意見，對影響使用的問題進行分析研究，并采取有效措施予以解決。

（四）規(guī)范項目采購行為,確保招投標工作有序透明

1、嚴格標段劃分。國土部門要加強調(diào)研，從資金規(guī)模、技術參數(shù)、項目銜接等方面對標段劃分提出指導意見，細化操作辦法；要設定標段劃分的最低投資規(guī)模，對于項目技術要求不高、項目內(nèi)容相似、項目地點毗鄰，但地方基于“利益均沾”進行過度拆分的，要建立責任追究機制。

2、規(guī)范招投標過程。要構建陽光交易平臺，給潛在的投標人創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境；要建立招投標程序的可追溯機制，確保招標文件發(fā)布、投標書遞交、評標專家抽取、評標打分、中標通知書發(fā)出等環(huán)節(jié)均有據(jù)可查，提高當事人的責任意識；要對投標人的資質、標書、施工計劃、派出人員進行審查，通過公司經(jīng)營業(yè)績、社保繳納記錄等資料核實投標人的資質，對報價雷同和相似度較高的要認真查找原因，避免假借資質、圍標、串標等行為。

3、加強政府采購監(jiān)督管理。項目實施前，要審查項目是否有采購預算，采購方式是否符合法律法規(guī)和實際情況；項目招投標環(huán)節(jié)，要審查招標文件是否內(nèi)容全面、客觀公正，購買標書、開展投標的時間節(jié)點是否充裕；項目實施中，要對施工合同、工程進度、項目款支付申請等進行嚴格審核，并落實項目資料的備案制度，確保項目采購過程的規(guī)范透明。

（五）建立健全績效評價機制，提高項目綜合效益

1、完善制度辦法，逐步推進績效評價。在制訂項目管理辦法環(huán)節(jié)，要將績效評價作為重要內(nèi)容，明確項目實施的考評內(nèi)容及結果運用；在資金分配環(huán)節(jié)，要將項目是否設有績效目標作為參考因素，鼓勵推動項目實施中開展績效評價。要探索制訂績效考核的單行辦法，明確績效考核的范圍、方式、程序、結果運用、責任追究等內(nèi)容，逐步推動項目管理由合規(guī)性向科學性合理性過渡。

2、拓寬思路，改進管理水平。國土部門及相關單位要以績效考評為導向，積極開展對員工的績效培訓，逐步實現(xiàn)從觀念到行動的良性轉變，切實提高行政部門的管理水平。要探索與社會專業(yè)機構合作，結合項目定位和政策目標，研究分析影響項目實施的主客觀因素，科學評估項目實施帶動的社會經(jīng)濟效益；要堅持項目設計與評審相分離，項目實施與審批相分離，項目績效考評與監(jiān)督管理相分離，通過崗位分離保證績效評價的客觀公正。

3、完善公眾參與機制。要探索建立群眾參與的良性機制，提高公眾的參與熱情，培養(yǎng)群眾的參與能力，拓寬群眾的反饋渠道。在項目立項及方案制定環(huán)節(jié)，廣泛征求公眾意見，尤其是項目所在地基層群眾的意見，就項目是否可行，是否支持項目實施，影響制約項目實施的主客觀因素進行問計，并以此為基礎開展論證，認真謀劃預案，實現(xiàn)“預則立，不預則廢”。項目投入運行后，就運行效果進行實地調(diào)查，通過數(shù)據(jù)比對、直觀感受、問卷取樣等方式，認真聽取群眾意見，并采取有效措施對有關問題予以改正?！?/p>