基層行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制存在的問題及應(yīng)對(duì)策略

摘要:2012年11月29日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該規(guī)范自2014年1月1日起施行。《內(nèi)控規(guī)范》的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制建設(shè)水平，又有了新的提高。在新形勢(shì)下，該《內(nèi)控規(guī)范》必將進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，并在此文件的指導(dǎo)下，形成單位規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)、有序執(zhí)行的工作態(tài)勢(shì)，這不僅能有效防范權(quán)力腐敗和利益勾結(jié)，也能極大地提高行政事業(yè)單位提供公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。本文主要在分析基層行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中存在的問題基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討了解決這些問題的策略，以供參考。

行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度,強(qiáng)化措施和執(zhí)行程序,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的管理辦法。對(duì)于行政事業(yè)單位來說，建立有效的內(nèi)控會(huì)計(jì)制度，非常重要，因?yàn)槠洳粌H能夠規(guī)范單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理及資金使用，也能有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金利用水平，防止各種“吃空餉”、貪污、挪用等腐敗行為發(fā)生。

一、當(dāng)前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制思想意識(shí)不強(qiáng)

由于受到傳統(tǒng)政治體制的影響，不少基層事業(yè)單位的管理理念還未完全轉(zhuǎn)變，在財(cái)務(wù)管理與控制方面，其突出表現(xiàn)就是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)不強(qiáng)，缺少對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的基本了解，忽視會(huì)計(jì)工作，認(rèn)為行政事業(yè)單位核算是一項(xiàng)簡(jiǎn)單工作，就像做家庭開支的流水帳一樣，只要記好每筆收入支出多少，做好會(huì)計(jì)憑證和帳冊(cè)就行，而忽視了財(cái)務(wù)工作者的監(jiān)督管理職能。由于單位管理人員的內(nèi)控意識(shí)長(zhǎng)期缺失，導(dǎo)致日常監(jiān)督與控制工作做的不好，存在管理安全隱患。

(二)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度不健全，崗位設(shè)置不科學(xué)

由于受到多種因素的影響，基層行政事業(yè)單位的財(cái)政支持往往力度不夠，導(dǎo)致人員編制不足，在制定內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的時(shí)候，不夠科學(xué)與合理，沒有覆蓋到單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。還有一些單位雖然制定了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度和辦法，但在執(zhí)行方面不嚴(yán)格，對(duì)制度的執(zhí)行結(jié)果也缺少有效的監(jiān)督，使內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度流于形式，形同虛設(shè)。單位內(nèi)部權(quán)力得不到有效控制，崗位安排缺少科學(xué)性，存在一人多崗或者跨崗兼職等現(xiàn)象，比如，會(huì)計(jì)、出納、資產(chǎn)管理等職務(wù)由一人擔(dān)任，而且，記帳員、保管員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策者及經(jīng)辦人員也沒有實(shí)行實(shí)行獨(dú)立，無(wú)法形成相互制約、彼此制衡，容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生?，F(xiàn)實(shí)工作中，一些行政事業(yè)單位人員貪污、挪用公款案件都與內(nèi)部控制制度不健全，控制措施不到位有關(guān)。

(三)單位內(nèi)部控制執(zhí)行力度不夠

根據(jù)調(diào)查了解，在基層行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)工作大多由單位主要負(fù)責(zé)人親自來抓。這種財(cái)務(wù)管理模式，雖然加強(qiáng)了單位財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度執(zhí)行效率，但是，這也容易導(dǎo)致單位內(nèi)部控制缺少約束機(jī)制，弱化了外部監(jiān)督力度。

(四)預(yù)算控制薄弱，資金使用混亂

預(yù)算是一種管理手段，通過預(yù)算可對(duì)單位實(shí)施科學(xué)、規(guī)范管理，是制約行政事業(yè)單位行為的方式。近年來，財(cái)政部門加大了預(yù)算編制的改革力度。預(yù)算編制堅(jiān)持積極穩(wěn)妥，依法理財(cái)，有保有壓，注重實(shí)效的原則，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)和透明，切實(shí)提高了財(cái)政資金分配和使用的規(guī)范性、安全性和有效性，預(yù)算控制取得了一定的成效，但是仍然較為薄弱。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：首先，單位內(nèi)部的預(yù)算控制手段，沒有對(duì)責(zé)任科室人員形成有效的約束，也缺少科學(xué)、系統(tǒng)的支出與審批金額權(quán)限控制制度。如果出現(xiàn)問題，往往無(wú)法確定責(zé)任人。其次，預(yù)算編制不夠科學(xué)，沒有基于實(shí)際情況進(jìn)行編制，也沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算缺乏科學(xué)合理的預(yù)算編制評(píng)價(jià)體系和問責(zé)制度。三是預(yù)算執(zhí)行的剛性偏弱。單位在年初編制預(yù)算時(shí)缺乏預(yù)見性、科學(xué)性，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中，預(yù)算追加頻繁，大大降低了預(yù)算的意義和控制力。

(五)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)部控制執(zhí)行難以到位

財(cái)務(wù)人員的職業(yè)素質(zhì)與能力直接影響著基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作水平，只有專業(yè)素質(zhì)較高的財(cái)務(wù)人員，才能有效地執(zhí)行和貫徹內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。但在實(shí)踐中，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)核算一般比較簡(jiǎn)單，單位領(lǐng)導(dǎo)也不夠重視，所以財(cái)務(wù)管理的地位未能得到充分體現(xiàn)。財(cái)務(wù)部門的工作限于記賬、算賬、報(bào)賬，并不參與單位重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施和結(jié)果評(píng)估，導(dǎo)致財(cái)務(wù)控制監(jiān)督與單位業(yè)務(wù)實(shí)際相脫節(jié)。

(六)內(nèi)外監(jiān)督力度不夠，內(nèi)部控制效能弱化

一是許多行政事業(yè)單位沒有內(nèi)審機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的監(jiān)督部門，整體上沒有建立起對(duì)單位會(huì)計(jì)工作和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)大額支出和專項(xiàng)資金沒有跟蹤問效和績(jī)效評(píng)價(jià)，很難對(duì)此類資金是否發(fā)揮作用起到應(yīng)有的監(jiān)督，從而影響內(nèi)部控制機(jī)制在行政事業(yè)單位發(fā)揮作用。二是在外部監(jiān)督環(huán)節(jié)上，由政府主導(dǎo)的財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各自為政，沒有形成監(jiān)督合力，導(dǎo)致對(duì)基層行政事業(yè)單位的財(cái)政資金使用情況缺少監(jiān)督。同時(shí)，外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)大多只偏重對(duì)單位財(cái)政資金使用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)于被審計(jì)單位是否有效執(zhí)行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度則沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督檢查。

二、建議和對(duì)策

(一)加大教育培訓(xùn)力度，強(qiáng)化內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)

首先，要提高基層行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)，加大政策宣傳力度，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。其次，要強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)，這是單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制得以有效實(shí)行的保障，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)工作人員的職業(yè)道德和反腐倡廉教育，使其充分認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)管理工作的重要性及會(huì)計(jì)信息失真帶來的重大危害，自覺制定各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度，支出業(yè)務(wù)報(bào)銷制度等，維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。

(二)健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，規(guī)范和優(yōu)化財(cái)務(wù)管理

只有建立和完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，加強(qiáng)對(duì)重要崗位的監(jiān)督控制，才能形成一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)、完整的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系。把內(nèi)部控制制度鑲嵌在各種規(guī)章制度中，貫穿在單位的各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)中，從而創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，自覺執(zhí)行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，防止?fàn)I私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生。

(三)強(qiáng)化預(yù)算控制，規(guī)范資金配置利用

全面預(yù)算是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要組成部分。強(qiáng)化預(yù)算控制，就需要提高全面預(yù)算的水平，使之切合實(shí)際情況，避免在執(zhí)行過程中發(fā)生變更或追加預(yù)算的情況，以提高資金利用水平。在制定預(yù)算的時(shí)候，一定要結(jié)合基層行政事業(yè)單位的年度目標(biāo)和日常業(yè)務(wù)開展實(shí)際情況，提高預(yù)算的科學(xué)性和合理性。在執(zhí)行預(yù)算的過程中，基層行政事業(yè)單位也要嚴(yán)格控制資金支持，確保單位內(nèi)部全部業(yè)務(wù)活動(dòng)按預(yù)算進(jìn)行。

(四)規(guī)范內(nèi)控業(yè)務(wù)流程，實(shí)行監(jiān)管全覆蓋

作為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的核心環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)流程控制方法是否規(guī)范、合

理，對(duì)控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重大的影響。財(cái)務(wù)部門要對(duì)已處理的會(huì)計(jì)信息或財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行復(fù)核審查，找出支出票據(jù)報(bào)銷過程中的審核漏洞、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化支出事項(xiàng)的事前、事中控制，堅(jiān)決杜絕單位的不合理、不合規(guī)的開支，使每一筆財(cái)政資金“支的明白，花的放心”，防止違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)生。

(五)構(gòu)建內(nèi)外多重監(jiān)督機(jī)制，提高設(shè)計(jì)監(jiān)督水平

首先，要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的重要組成部分。對(duì)于基層行政事業(yè)單位來說，必須要加強(qiáng)單位內(nèi)部的自我審計(jì)。對(duì)預(yù)算單位的重點(diǎn)項(xiàng)目，可由財(cái)政部門定期和非定期檢查各項(xiàng)目預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行情況，對(duì)于違規(guī)事項(xiàng)實(shí)行問責(zé)或給予必要處罰，只有這樣，才能逐步推進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理。其次，要強(qiáng)化外部監(jiān)督。要充分發(fā)揮財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，以杜絕基層行政事業(yè)單位管理人員因?yàn)E用職權(quán)而影響內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的執(zhí)行。這樣，不僅能提高基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息透明度，促進(jìn)政務(wù)公開透明，而且也有助于提升單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制效果。

三、結(jié)束語(yǔ)

基層行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的建設(shè)與有效實(shí)施，不是一蹴而就、朝夕可成的，它是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的工作。需要各級(jí)政府、各級(jí)行政事業(yè)單位來共同努力。只有這樣，才能建立起健全、科學(xué)、合理、高效、適用的內(nèi)部控制制度。同時(shí)，還要增強(qiáng)單位內(nèi)部責(zé)任人的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)，提高其對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的重視程度，將責(zé)任明確到人，才能促進(jìn)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制工作實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展，切實(shí)履行推進(jìn)內(nèi)控工作規(guī)范、高效、有序進(jìn)行。單位財(cái)務(wù)管理人員也要與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提升自身職業(yè)素質(zhì)，創(chuàng)新采用先進(jìn)的財(cái)務(wù)管理與控制理念，力求內(nèi)部會(huì)計(jì)控制與單位發(fā)展、時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)。