解讀跨年預(yù)算平衡新機制

●王金秀

西方預(yù)算平衡理論經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段，分別形成了年度預(yù)算平衡觀、功能預(yù)算平衡觀，我國長期采取傳統(tǒng)的年度預(yù)算平衡機制，2015年起施行的新預(yù)算法確定了收支平衡的原則，并創(chuàng)新地提出各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制。對此，有必要解析各種預(yù)算平衡機制的聯(lián)系和區(qū)別，促進跨年預(yù)算平衡機制的實施。

一、預(yù)算平衡機制的內(nèi)在機理

（一）預(yù)算平衡與否的三種狀態(tài)

預(yù)算平衡機制用來描述特定期間的預(yù)算收入和支出之間的數(shù)量關(guān)系及其政策意圖和效果。從數(shù)量關(guān)系看，預(yù)算收入和支出之間可以出現(xiàn)二者相等、收大于支、支出大于收入三種情況，分別形成預(yù)算平衡、預(yù)算結(jié)余以及預(yù)算赤字。這三種情況可以是在預(yù)算編制時根據(jù)時局需要所做的主動安排，體現(xiàn)事先的政策意圖；也可能是預(yù)算執(zhí)行后的既成事實，即預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。事后的結(jié)果與事先的政策意圖可能會一致，達到預(yù)期目標(biāo)；也可能有出入，事與愿違。在經(jīng)濟學(xué)界，人們對預(yù)算編審確定的收支關(guān)系往往賦予“政策”二字，如赤字政策、結(jié)余政策，體現(xiàn)決策者事先主動設(shè)計的政策意圖，一般而言，預(yù)算赤字政策具有擴張經(jīng)濟的作用，預(yù)算結(jié)余政策對經(jīng)濟具有降溫或緊縮作用。

（二）年度預(yù)算存在平衡與非平衡二種方式

一般情況下，人們理解的預(yù)算平衡應(yīng)該是要求政府預(yù)算收入與支出相等，收支差額為零。傳統(tǒng)的預(yù)算平衡方式采取年度預(yù)算平衡，即：按預(yù)算年度為時限進行預(yù)算收支安排，并要求當(dāng)年預(yù)算收入和預(yù)算支出大體相當(dāng)、實現(xiàn)預(yù)算收支平衡的機制。通常，人們口語所說的預(yù)算平衡往往指的就是年度預(yù)算平衡。

與年度預(yù)算平衡相對照的是年度預(yù)算不平衡，這種不平衡會表現(xiàn)為年度預(yù)算結(jié)余或者年度預(yù)算赤字二種情況，這兩種不平衡預(yù)算無論是事先主動的預(yù)算政策安排、還是事后的結(jié)果都會在客觀上分別對經(jīng)濟發(fā)生緊縮或擴張的作用。從宏觀經(jīng)濟學(xué)角度看，預(yù)算政策應(yīng)該熨平經(jīng)濟的周期性波動，即：當(dāng)經(jīng)濟過熱時，年度預(yù)算應(yīng)該選擇結(jié)余政策，通過增加稅費負(fù)擔(dān)、減少預(yù)算支出，政府通過預(yù)算收入大于支出形成結(jié)余，減少社會投資和消費需求，給經(jīng)濟適度降溫；反之，當(dāng)經(jīng)濟低迷時，則應(yīng)該采取預(yù)算赤字政策刺激社會需求，提振經(jīng)濟。

二、西方預(yù)算平衡觀的演進

從預(yù)算理論發(fā)展的脈絡(luò)考察，西方主流預(yù)算理論經(jīng)歷了古典預(yù)算平衡理論、赤字預(yù)算論兩個不同的階段。

（一）傳統(tǒng)的年度預(yù)算平衡機制推崇就預(yù)算論預(yù)算

在自由資本主義時期，傳統(tǒng)的古典經(jīng)濟學(xué)推崇自由放任的市場機制，主張廉價政府，奉行每年保持預(yù)算收支平衡。年度預(yù)算平衡是按年度進行預(yù)算平衡，強調(diào)“就預(yù)算論預(yù)算”，適用于經(jīng)濟穩(wěn)定、健康協(xié)調(diào)，市場出清、供求均衡的理想狀態(tài)。當(dāng)經(jīng)濟處于非均衡的理想狀態(tài)時期，如果采取年度預(yù)算平衡政策可能會對經(jīng)濟產(chǎn)生“擾動的作用”，因此，需要政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟景氣情況，在年度預(yù)算安排上選擇不平衡預(yù)算政策對經(jīng)濟“逆風(fēng)向行事”，但任何一種不平衡政策如果長年使用都會難以為繼，需要相機抉擇，即實行跨年預(yù)算平衡。

（二）功能預(yù)算平衡觀主張以宏觀經(jīng)濟為目標(biāo)實行赤字預(yù)算

上個世紀(jì)30年代西方國家爆發(fā)了世界性的經(jīng)濟大危機，凱恩斯運用邊際消費傾向遞減、資本的邊際效率遞減、流動偏好三大心理規(guī)律說明市場有效需求不足的原理，強調(diào)國家預(yù)算干預(yù)經(jīng)濟的功能，通過增加需求促進經(jīng)濟增長，反對傳統(tǒng)預(yù)算平衡觀，認(rèn)為赤字預(yù)算有益，主張擴張性政策，由此形成了功能財政論。功能財政論，又稱為“功能財政平衡論”，強調(diào)財政預(yù)算應(yīng)從其對經(jīng)濟的功能著眼，而不應(yīng)僅僅注重其收支是否平衡，認(rèn)為不能機械地用財政預(yù)算收支平衡的觀點來對待預(yù)算赤字和預(yù)算盈余，而應(yīng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟情況的需要來衡量赤字和預(yù)算盈余，不能為了實現(xiàn)財政收支平衡來妨礙政府財政政策的正確制定和實行。功能財政論亦即補償性財政政策，與功能財政論對應(yīng)的預(yù)算平衡觀1為表述方便起見，本文特將與功能財政對應(yīng)的預(yù)算平衡思想稱之為“功能預(yù)算平衡觀”。包括周期平衡預(yù)算和充分就業(yè)平衡預(yù)算兩種：

1、周期平衡預(yù)算注重維護經(jīng)濟穩(wěn)定。周期平衡預(yù)算指政府財政以穩(wěn)定為目標(biāo)，根據(jù)反經(jīng)濟周期的需要而在一個經(jīng)濟周期中保持政府預(yù)算收支平衡，在經(jīng)濟繁榮時期采取預(yù)算盈余措施實行緊縮政策，在蕭條時期有意安排預(yù)算赤字，實行擴張政策，用繁榮時的盈余彌補衰退時的赤字，使整個經(jīng)濟周期的盈余和赤字相抵而實現(xiàn)預(yù)算收支平衡。

2、充分就業(yè)預(yù)算旨在促進經(jīng)濟增長。充分就業(yè)預(yù)算也是按凱恩斯主義思想設(shè)計的一種預(yù)算政策，主張政府支出應(yīng)保持在充分就業(yè)條件下所能達到的預(yù)算收入水平，當(dāng)通貨緊縮、國民收入低于充分就業(yè)的收入水平時，政府有義務(wù)實行擴張性財政政策，增加支出或減少稅收，以實現(xiàn)充分就業(yè)；反之則反是。美國政府20世紀(jì)60年代實行充分就業(yè)預(yù)算政策，這種政策以實現(xiàn)充分就業(yè)、刺激經(jīng)濟增長為目的，預(yù)算在短期內(nèi)可能有赤字，但隨著經(jīng)濟的擴張可以實現(xiàn)平衡。

上述各種不同的預(yù)算平衡觀的共同之處是都追求收支平衡。不同之處在于：年度預(yù)算平衡強調(diào)預(yù)算平衡的年度時效性，要求當(dāng)年的預(yù)算收入剛好抵補當(dāng)年預(yù)算支出，以預(yù)算自身的收支平衡為目標(biāo)，“就預(yù)算論預(yù)算”，不大考慮社會經(jīng)濟形勢的客觀需要，是一種狹隘的、絕對的、靜態(tài)的預(yù)算平衡觀。功能預(yù)算平衡觀則以一定的經(jīng)濟目標(biāo)為前提，不強調(diào)年度預(yù)算收支平衡，認(rèn)為預(yù)算平衡與否都只是手段，預(yù)算政策目標(biāo)是追求經(jīng)濟穩(wěn)定、充分就業(yè)以及經(jīng)濟增長，預(yù)算平衡視野更加開闊，是一種動態(tài)的預(yù)算平衡觀。

三、跨年預(yù)算平衡機制及其實施方略

（一）跨年預(yù)算平衡機制是預(yù)算平衡觀進化的最新成果

跨年預(yù)算平衡機制不僅是對年度預(yù)算平衡機制的一種改進，也是對凱恩斯功能預(yù)算平衡觀原義的提煉與升華。按凱恩斯原教旨的觀點，無論是周期平衡預(yù)算，還是充分就業(yè)預(yù)算都強調(diào)赤字預(yù)算，而跨年度預(yù)算平衡機制更具有現(xiàn)代性、周全性，意味著針對不同的宏觀經(jīng)濟態(tài)勢安排預(yù)算，在某年度或一定周期內(nèi)等特定時期的預(yù)算既可以平衡、也可以有一定的盈余或赤字。

跨年預(yù)算平衡機制是集以往預(yù)算平衡機制之大成、并進一步優(yōu)化的結(jié)果，跨年度預(yù)算平衡機制延長了時間跨度，突破了年度預(yù)算平衡在時限上的僵化性以及由此導(dǎo)致的反經(jīng)濟性，另一方面應(yīng)該認(rèn)識到，跨年度預(yù)算平衡機制并不是完全排除年度預(yù)算平衡情況的出現(xiàn)?？缒觐A(yù)算平衡機制還拓展了預(yù)算平衡的范圍，預(yù)算平衡不僅僅考慮收支流量，還將作為存量資金的結(jié)余也納入平衡范圍，并在此基礎(chǔ)上進一步將預(yù)算平衡視角從資金擴展到資產(chǎn)及其負(fù)債，突破了長期以來將預(yù)算僅僅囿于預(yù)算收支及其差額狀況的描述。

（二）我國推行跨年度預(yù)算平衡機制需要多措并舉

預(yù)算編審時重點確定支出政策，預(yù)算執(zhí)行中強化支出預(yù)算約束力，規(guī)范預(yù)算調(diào)整，超短收管理，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，促進財稅部門依法征管、合法征收，減少“順周期”問題，更好地發(fā)揮財政宏觀調(diào)控作用。設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，切斷超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性，增強年度預(yù)算的剛性，盤活存量資金，年度間實行以余補缺、以豐補歉，建立跨年度彌補赤字的機制，實行中期規(guī)劃，將預(yù)算平衡從收支拓展到資產(chǎn)負(fù)債，確保財政的可持續(xù)，提高預(yù)算資金運行的績效，制止年終突擊亂花錢現(xiàn)象。