產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理淺析
——以河北省為例

●曹 航 王冬青 曹春芳

產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理淺析
——以河北省為例

●曹 航 王冬青 曹春芳

2013年河北省省級(jí)預(yù)算共安排8類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，涉及資金28.12億元，項(xiàng)目1807個(gè)。其中：工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造專項(xiàng)資金432個(gè)項(xiàng)目，涉及資金8.37億元；旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金352個(gè)項(xiàng)目，涉及資金2.4億元；搶救性資源保護(hù)專項(xiàng)資金181個(gè)項(xiàng)目，涉及資金1.59億元；文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金177個(gè)項(xiàng)目，涉及資金3億元；商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金212個(gè)項(xiàng)目，涉及資金1億元；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金182個(gè)項(xiàng)目，涉及資金2.5億元；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金271個(gè)項(xiàng)目，涉及資金9.26億元。按層級(jí)分類，省直項(xiàng)目116個(gè)、市縣項(xiàng)目1691個(gè)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的投入，在促進(jìn)該省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、刺激稅收增長(zhǎng)等方面起到了積極作用，但也存在諸多問(wèn)題，需引起相關(guān)部門(mén)高度重視。

一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題

（一）資金分配較為零散，突出重點(diǎn)和發(fā)揮產(chǎn)業(yè)資金引導(dǎo)作用沒(méi)有充分體現(xiàn)

8類產(chǎn)業(yè)資金安排的1807個(gè)項(xiàng)目中500萬(wàn)以上的項(xiàng)目105個(gè)，僅占項(xiàng)目總數(shù)的6%；100萬(wàn)以下的項(xiàng)目984個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的54%，最低單體項(xiàng)目資金僅有0.5萬(wàn)元。其中商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金和搶救性資源保護(hù)專項(xiàng)資金500萬(wàn)元以上的項(xiàng)目才3個(gè)，所占比例不到1%。安排的項(xiàng)目偏多偏小，補(bǔ)助數(shù)額差別懸殊，項(xiàng)目申報(bào)成本高，資金分散難監(jiān)管，這些導(dǎo)致專項(xiàng)資金引導(dǎo)作用發(fā)揮不充分、使用績(jī)效難以考核、重點(diǎn)支持原則難以體現(xiàn)。

（二）項(xiàng)目申報(bào)、審批程序不規(guī)范，資金分配下達(dá)較晚

1807個(gè)產(chǎn)業(yè)資金項(xiàng)目中，有189個(gè)項(xiàng)目存在論證不夠充分、申報(bào)資料不完整、申報(bào)程序不規(guī)范的問(wèn)題；271個(gè)項(xiàng)目的征集、申報(bào)和審批程序不規(guī)范，有的項(xiàng)目存在市縣超級(jí)申報(bào)、省級(jí)項(xiàng)目由市級(jí)單位申報(bào)以及外省項(xiàng)目申報(bào)的問(wèn)題。由于各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金在年初預(yù)算安排時(shí)均為“打捆”項(xiàng)目，年度執(zhí)行中根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)說(shuō)明逐級(jí)申報(bào)，再由相關(guān)部門(mén)與財(cái)政共同審核后分配下達(dá)，導(dǎo)致資金支出進(jìn)度偏慢，當(dāng)年難以實(shí)現(xiàn)使用效益。如2013年第四季度分配下達(dá)的資金為24.5億元，占資金總量的87%，截至2014年4月底，仍有近2億元財(cái)政資金滯留在部門(mén)尚未撥付。

（三）項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

部分項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢，尚未完工或開(kāi)工的項(xiàng)目有372個(gè)，占全部項(xiàng)目的20%；立項(xiàng)申請(qǐng)中約定的自籌配套資金不到位，涉嫌套取財(cái)政資金；個(gè)別項(xiàng)目違規(guī)使用財(cái)政資金，涉嫌改變或挪用財(cái)政資金。

（四）各類資金分頭管理，政策內(nèi)容趨同

8類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金分屬不同的管理部門(mén)，支持內(nèi)容和項(xiàng)目存在交集，如省級(jí)搶救性資源保護(hù)資金（省住建廳管理）與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金（省旅游局管理）項(xiàng)目政策內(nèi)容趨同，商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金（省商務(wù)廳管理）與現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展資金 （省發(fā)改委管理）政策內(nèi)容趨同，企業(yè)技改貼片資金與中小微企業(yè)扶持資金 （均由省工信廳管理）項(xiàng)目政策內(nèi)容趨同，導(dǎo)致有的企業(yè)多頭申請(qǐng)，省級(jí)資金多頭投入，缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二、改進(jìn)意見(jiàn)和建議

（一）績(jī)效導(dǎo)向，建立健全資金管理制度

為提高省級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理水平，建議財(cái)政部門(mén)聯(lián)合相關(guān)職能部門(mén)，按照簡(jiǎn)化操作、提高效率、公開(kāi)公正的原則，制定嚴(yán)格的資金管理規(guī)范，進(jìn)一步明確支持范圍、內(nèi)容、管理責(zé)任、審批程序、時(shí)限要求、項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理等方面的內(nèi)容，同時(shí)按照全省財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理改革的要求，著手從制度上加強(qiáng)績(jī)效管理，從部門(mén)職責(zé)、工作活動(dòng)和預(yù)算項(xiàng)目三個(gè)層面制定明確的績(jī)效考核目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算日常監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，從制度上保證財(cái)政資金的安全性和效益性。

（二）市場(chǎng)引領(lǐng)，優(yōu)化財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式

整體上看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有競(jìng)爭(zhēng)性，財(cái)政資金直接投入過(guò)多，會(huì)影響市場(chǎng)資源配置決定性作用的發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)主體的不公平競(jìng)爭(zhēng)，影響各個(gè)市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性，同時(shí)也增加了政府的行政管理成本。因此建議：一是適當(dāng)減少產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金支持項(xiàng)目數(shù)量，集中資金支持對(duì)河北省產(chǎn)業(yè)發(fā)展有突出貢獻(xiàn)的大項(xiàng)目，將企業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和社會(huì)貢獻(xiàn)率作為項(xiàng)目評(píng)審的重要因素，提高財(cái)政支持項(xiàng)目在文化產(chǎn)業(yè)方面的領(lǐng)先性、存續(xù)性和成長(zhǎng)性。二是建議適當(dāng)增加貼息項(xiàng)目的支持?jǐn)?shù)量，擴(kuò)大貼息規(guī)模。通過(guò)大力支持貼息項(xiàng)目，達(dá)到引導(dǎo)銀行貸款及其他社會(huì)資金投入的目的，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用和乘數(shù)效應(yīng)。三是優(yōu)化財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，減少財(cái)政直接性無(wú)償投入，更多地采用市場(chǎng)化的股權(quán)投資、基金投資、先評(píng)估后補(bǔ)助等方式，既體現(xiàn)了國(guó)家政策支持方向，發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，又符合市場(chǎng)規(guī)則，利用經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)對(duì)資金使用全過(guò)程的監(jiān)管，提高資金使用效益，政府也可把更多的行政管理精力，放到提供信息服務(wù)、改善市場(chǎng)環(huán)境上來(lái)，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)更好發(fā)展。四是劃出部分財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資引導(dǎo)基金，吸引社會(huì)資金參與，并將其交給專業(yè)基金管理公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。這樣不僅能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，幫助企業(yè)增加資本金，還能大大提高財(cái)政資金的使用效率，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，防范和減少腐敗。此外，還要進(jìn)一步明確資金管理和項(xiàng)目管理的責(zé)任主體，規(guī)范操作流程。

（三）整合產(chǎn)業(yè)資金，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金重點(diǎn)引導(dǎo)作用

在優(yōu)化支持方式的同時(shí)，按照集中財(cái)力辦大事的原則，進(jìn)一步整合資金，突出重點(diǎn)，選擇關(guān)系全省產(chǎn)業(yè)發(fā)展、具有明顯帶動(dòng)作用的項(xiàng)目給予大力支持，形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，真正體現(xiàn)財(cái)政資金通過(guò)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的導(dǎo)向性作用。一是進(jìn)一步明確支持范圍。省級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金應(yīng)重點(diǎn)支持對(duì)全省或地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較大影響力或帶動(dòng)作用的企業(yè)、項(xiàng)目，支持關(guān)系全省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級(jí)發(fā)展全局的重點(diǎn)項(xiàng)目和服務(wù)體系，對(duì)一些具有外溢性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目給予補(bǔ)助，并適當(dāng)加大資金扶持力度，規(guī)范補(bǔ)助范圍、補(bǔ)助額度及績(jī)效目標(biāo)。二是注重資金使用效益。原則上對(duì)組織項(xiàng)目申報(bào)時(shí)已建成的項(xiàng)目不再支持，不搞錦上添花。對(duì)于項(xiàng)目投資規(guī)模過(guò)大，財(cái)政投入杯水車(chē)薪的項(xiàng)目，原則上政府也不再直接投入，但可從其他方面給予政策支持。三是合理劃分各級(jí)政府事權(quán)，處理好政府層級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。按照受益范圍和便于管理的原則，合理劃分省以下各級(jí)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持的事權(quán)，鼓勵(lì)地方政府積極創(chuàng)新方式，對(duì)受益面窄、項(xiàng)目分散、信息復(fù)雜、發(fā)展前景較好的小型項(xiàng)目予以扶持。

（四）狠抓落實(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目和財(cái)務(wù)管理

一是加強(qiáng)項(xiàng)目管理。對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)審批、施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收、資金撥付各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)專家評(píng)審項(xiàng)目的全覆蓋，未經(jīng)專家評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的項(xiàng)目不予支持；對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程綜合監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)政府采購(gòu)、招投標(biāo)和施工監(jiān)理相關(guān)規(guī)定，規(guī)范項(xiàng)目調(diào)整審批程序，加強(qiáng)項(xiàng)目驗(yàn)收工作，落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任制，確保項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)完成。二是實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理。建議相關(guān)部門(mén)提前做好項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，提早啟動(dòng)申報(bào)程序，減少審批中間環(huán)節(jié)，迅速下達(dá)資金，變“資金找項(xiàng)目”為“項(xiàng)目等資金”，努力形成每年謀劃一批、論證一批、儲(chǔ)備一批、投入一批扶持項(xiàng)目的良性循環(huán)。改變一年一申報(bào)評(píng)審方式，年度項(xiàng)目應(yīng)直接從項(xiàng)目庫(kù)中篩選，使項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審、篩選、確定形成一套規(guī)范的機(jī)制，既減少基層負(fù)擔(dān)，節(jié)約行政成本，又能加快年度項(xiàng)目確定和資金下達(dá)速度。對(duì)于省級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，省級(jí)不再審批項(xiàng)目，在分配環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取競(jìng)爭(zhēng)性分配方法從項(xiàng)目庫(kù)中選定項(xiàng)目，在明確使用范圍及預(yù)期績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過(guò)招投標(biāo)或?qū)＜以u(píng)審等方法，在眾多備選項(xiàng)目中選擇最能實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)、使用效益最高或?qū)嵤┏杀咀畹偷捻?xiàng)目，確保專項(xiàng)資金分配使用的公平性和效益性。三是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。進(jìn)一步規(guī)范資金使用范圍，清理盤(pán)活結(jié)余資金，整合或取消政策內(nèi)容趨同的專項(xiàng)資金。項(xiàng)目單位應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)和專項(xiàng)資金管理相關(guān)制度辦法，規(guī)范項(xiàng)目資金的使用范圍，完善財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，規(guī)范會(huì)計(jì)核算行為，確保財(cái)政資金安全。四是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的落腳點(diǎn)，建議按照相關(guān)機(jī)制制度，實(shí)行評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善政策制度、分配專項(xiàng)資金、安排年度預(yù)算的重要依據(jù)。同時(shí)，建立績(jī)效問(wèn)責(zé)與激勵(lì)懲戒機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)單位履行崗位職責(zé)及部門(mén)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，對(duì)于手續(xù)不健全、論證不充分、管理不規(guī)范、使用不合理、資金績(jī)效差的項(xiàng)目單位，原則上以后年度財(cái)政補(bǔ)助資金不予支持或減少支持。

（作者單位：蘭州大學(xué)法學(xué)院、燕山大學(xué)研究生院、河北省財(cái)政廳）