可信承諾視閾下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

馬玉林

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 人文學(xué)院，上海200433)

城鎮(zhèn)化是我國(guó)當(dāng)前重大歷史變革進(jìn)程的一個(gè)重要方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革是其中一個(gè)極端復(fù)雜和最富爭(zhēng)議的問題。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的各種舉措中，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)至少?zèng)Q定著城鎮(zhèn)化建設(shè)能否取得某種階段性的成功。任何改革措施，都涉及重大利益的調(diào)整。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題顯然體現(xiàn)地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的利益博弈。與大多數(shù)改革措施相類似，正在進(jìn)行中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的探索，顯然也是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，而政府能否實(shí)現(xiàn)其合意的目標(biāo)，則很大程度上取決于政府能否面向各利益相關(guān)者建立起可信的承諾。

一、可信承諾與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革

“可信承諾”(credible commitment)是來(lái)自博弈論中的一個(gè)重要概念，它描述了動(dòng)態(tài)博弈中的“可信性”問題，該問題指動(dòng)態(tài)博弈中的在先行動(dòng)方是否該相信后行動(dòng)方會(huì)采取對(duì)自己有利或不利的行為;其中后行動(dòng)方將來(lái)會(huì)采取對(duì)先行動(dòng)方有利的行為實(shí)質(zhì)上就是一種“承諾”，顯然這樣的承諾需要某種機(jī)制的支撐使之成為可信的，博弈的另一方才會(huì)基于對(duì)這種承諾的信任而選擇他的策略，這就提出了承諾如何可信的問題。謝潑斯［1］提出任意一個(gè)可信承諾之構(gòu)成，要么是動(dòng)機(jī)可信的，要么是強(qiáng)制可信的，前者是自我實(shí)施的，后者則需要強(qiáng)制執(zhí)行。諾思和溫加斯特則首先在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中發(fā)展了可信承諾理論，開啟了可信承諾在制度變遷中的作用的研究，他們對(duì)英國(guó)光榮革命案例的研究［2］表明，一定的制度設(shè)計(jì)和制度安排是可信承諾的前提和基礎(chǔ)。也就是說，真正可信的承諾必須建立在可靠的(尤其是正式的)制度安排上;如果沒有一定的制度安排作為后盾，而僅僅依賴最高統(tǒng)治者的人格或口頭保證，這樣的承諾就是不可信的。諾思長(zhǎng)期關(guān)注制度(變遷)和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)系，可信承諾已經(jīng)納入了他提出的一個(gè)解釋有效率的制度的理想政治模型，他認(rèn)為，在這個(gè)理想政治模型中，必須包含一個(gè)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，目的是“使政府遵守一組為組織和交易關(guān)系提供保護(hù)的政治規(guī)則和實(shí)施成為可信承諾”［3］?？尚懦兄Z已經(jīng)成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)國(guó)家理論的一個(gè)核心問題，同時(shí)，當(dāng)我們把目光轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，任何一個(gè)現(xiàn)實(shí)的國(guó)家(政府)都必然面臨如何建立可信承諾這一重大、復(fù)雜而迫切的問題。

可信承諾理論著重解決國(guó)家在促成有效率的制度變遷和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面該如何行動(dòng)的問題。改革開放三十多年以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府在轉(zhuǎn)變政府職能、把握政府與市場(chǎng)的界限方面有了很大進(jìn)步，這是一個(gè)學(xué)習(xí)的過程，當(dāng)政府逐漸意識(shí)到在很多存在市場(chǎng)機(jī)制的領(lǐng)域中靠行政命令配置資源往往沒有效率時(shí)，政府就會(huì)積極利用市場(chǎng)機(jī)制、通過利益誘導(dǎo)等方式迂回地實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。具體到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，盡管目前急需通過建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制來(lái)激活土地要素市場(chǎng)，優(yōu)化資源配置，但是作為現(xiàn)有農(nóng)村土地的直接權(quán)利人的農(nóng)戶，對(duì)此卻未必具有足夠的轉(zhuǎn)讓意愿。有學(xué)者以中部6省的數(shù)據(jù)為依據(jù)通過定量指標(biāo)分析了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的供給意愿和需求意愿，研究結(jié)果顯示，“從供給角度看，當(dāng)前農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿低;從需求角度看，農(nóng)戶有土地流轉(zhuǎn)的意愿”［4］。而地方政府迫切需要通過快速推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來(lái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能確保在平行的地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。而對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說，由于他們享有歷次農(nóng)村土地政策調(diào)整得以固定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，并且其生活基礎(chǔ)與農(nóng)村土地息息相關(guān)，一旦讓渡了其土地使用權(quán)，他們就有強(qiáng)烈的關(guān)于未來(lái)福利降低、至少是不確定性增加的預(yù)期。如果沒有地方政府給予的可信承諾，單靠市場(chǎng)力量來(lái)推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，顯然這個(gè)進(jìn)程就要大大延長(zhǎng)，而且有可能產(chǎn)生政府所不預(yù)期的變遷。

歷史地看，改革開放以來(lái)正是政府多次追加的可信承諾促成了現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)格局，并顯著地改善了農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟(jì)績(jī)效。這些承諾措施主要有:1982年以中央一號(hào)文件宣布家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合法性;1984年《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》對(duì)土地家庭承包制定了進(jìn)一步的規(guī)范，并延長(zhǎng)土地承包期至15年;1993年八屆全國(guó)人大一次會(huì)議以《憲法修正案》形式把家庭承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營(yíng)體制確認(rèn)為憲法制度，同年11月份頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》明確承諾把土地承包期再延長(zhǎng)30年;2004年以來(lái)，中央連續(xù)通過頒布“一號(hào)文件”穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，其中2009年“一號(hào)文件”明確指出現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變;2005年全國(guó)范圍農(nóng)村稅費(fèi)改革逐步推開，宣布取消農(nóng)業(yè)稅，等等。但隨著時(shí)間的推移，這套固定化了的體制和產(chǎn)權(quán)安排對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)的制度促進(jìn)效應(yīng)基本釋放殆盡，表現(xiàn)為制度僵化等方面的缺陷日漸暴露出來(lái)。因此，有學(xué)者研究我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷歷程后認(rèn)為，“農(nóng)地制度變遷的經(jīng)濟(jì)績(jī)效只在短期內(nèi)存在，要想繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，還需要通過更多的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新來(lái)完善現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度?？傊?，農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)依賴于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的不斷創(chuàng)新?！保?］前述以穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式和土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系為目的的可信承諾都是由黨中央、中央政府以高層領(lǐng)導(dǎo)人的講話、黨的正式文件、全國(guó)性法律，以及其他相關(guān)政策措施及其實(shí)施來(lái)做出的。在中央集權(quán)傳統(tǒng)文化浸染下的中國(guó)民眾，有一種極其崇拜最高權(quán)威的心理傾向，因而中央出臺(tái)的政策措施往往能夠得到高度的信任和擁護(hù)。以前中央權(quán)威的承諾是產(chǎn)權(quán)“不變”，現(xiàn)在為推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，地方政府所主導(dǎo)的恰恰是產(chǎn)權(quán)的“變”。在中央做出的承諾必然可信這個(gè)隱含的心理模式下，以地方政府相對(duì)于中央而言較低的權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的大規(guī)模流動(dòng)，顯然必須拿出足夠可信的承諾。要解答這個(gè)難題，必須首先厘清政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色定位問題。

二、地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色定位

毋庸置疑，影響經(jīng)濟(jì)政策效果的因素非常復(fù)雜，并且經(jīng)濟(jì)政策的制定在很大程度上取決于占據(jù)主導(dǎo)地位的政治利益集團(tuán)的意識(shí)形態(tài)偏好，對(duì)此許多經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)已經(jīng)給出了肯定的結(jié)論。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建設(shè)是經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個(gè)重大問題，很可能由此而形成我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制的成功制度創(chuàng)新，其現(xiàn)實(shí)意義怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的重要性由此也很大程度上決定了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的嚴(yán)格邊界。從政治和意識(shí)形態(tài)維度來(lái)說，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的探索不能觸及深層的土地所有制，所以不可能存在土地私有化問題，因而從西方產(chǎn)權(quán)理論角度看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的重點(diǎn)是使用權(quán)和控制權(quán)的有條件轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上是對(duì)土地要素收益的剩余索取權(quán)進(jìn)行二次分割的安排。從法律關(guān)系的維度來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制也并非簡(jiǎn)單的平等主體之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，而是受到政府的嚴(yán)格管控和指導(dǎo)的，并且土地流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人很難成為機(jī)制創(chuàng)新的主體，而只能作為接受和遵從游戲規(guī)則的“玩家”參與進(jìn)來(lái)。并且在基層農(nóng)民群體不存在嚴(yán)酷的生存危機(jī)的情況下，也難以激發(fā)出原有產(chǎn)權(quán)主體承擔(dān)巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行與政府所框定的制度相反的制度創(chuàng)造的巨大動(dòng)力。因此可以預(yù)見，像發(fā)生于1978年底的安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的包產(chǎn)到戶，從而引發(fā)全國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷，這樣具有深刻意義的歷史事件，無(wú)法在當(dāng)前歷史情境下再現(xiàn)。如果說，當(dāng)前的主客觀條件決定了并不需要底層群眾自發(fā)地在邊際上進(jìn)行著制度創(chuàng)新，那么，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的任務(wù)就天然地落在了政府身上，政府是這項(xiàng)制度變遷中當(dāng)然的“第一行動(dòng)團(tuán)體”(諾思語(yǔ))。然而，地方政府是完美的行動(dòng)團(tuán)體嗎?它們是否有能力實(shí)現(xiàn)這一有目的有意識(shí)的制度變遷?并且，其中極其重要的是，它們是否有能力提供可信承諾?而上述問題集中到一點(diǎn)，就是地方政府要找準(zhǔn)自己的角色定位。在展開分析整個(gè)問題前，必須提出需要強(qiáng)調(diào)的兩方面事實(shí):(1)地方政府不是單一層次的主體，在我國(guó)目前的行政管理體制下，地方政府是個(gè)多層次的集合體，各級(jí)政府有不同的權(quán)限和責(zé)任，這決定了其在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中所處的地位是分層次的;(2)在我國(guó)各級(jí)政府面臨強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)約束的條件下，各級(jí)政府實(shí)際上已經(jīng)成為具有一定獨(dú)立性的利益主體，有各自大體一致的利益訴求，由此也決定了同級(jí)政府之間時(shí)刻在進(jìn)行的發(fā)展競(jìng)賽。分析地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色定位不能拋開上述兩個(gè)前提。因此，地方政府的身份必然具有多重性，很難指望現(xiàn)階段的地方政府可以是單純的服務(wù)性政府。然而政府的角色定位又是如此重要，以至于對(duì)政府能否做出可信承諾具有決定意義。對(duì)政府的定位有以下幾個(gè)方面需要澄清:

(一)制度供給者

按照我國(guó)現(xiàn)行立法和行政管理體制，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域完全有合法的依據(jù)作為壟斷性的制度、政策供給者，從而對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供健全有效的法律制度、市場(chǎng)規(guī)則、配套制度等，但事實(shí)上中央并沒有完全將這些事務(wù)做出詳細(xì)規(guī)范，實(shí)際上這種空白體現(xiàn)了高層決策者的智慧，同時(shí)也意味著給各地進(jìn)行多樣化的更具適用性的制度設(shè)計(jì)留下了空間，并有希望創(chuàng)造出一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的制度市場(chǎng)。當(dāng)然，并非任何一級(jí)地方政府都有資格成為這種制度的供給者。在我國(guó)的立法體制下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的合法供給者是各省級(jí)人民政府。有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的法律制度由憲法、全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等法律，以及國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)行政法規(guī)構(gòu)成，然而各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等具體政策的實(shí)施和探索中無(wú)疑扮演著積極的試驗(yàn)者的角色;地方政府積極探索所積累的經(jīng)驗(yàn)有可能被吸收為中央的政策或立法。此外，省級(jí)人大還擁有較大的地方立法權(quán)，該立法權(quán)可用以支持本級(jí)政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的制度試驗(yàn)以及確認(rèn)制度試驗(yàn)成果。省級(jí)人民政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策制定中扮演著積極的政策制定者角色，“實(shí)際上，新農(nóng)村建設(shè)、宅基地置換與土地復(fù)墾、土地整理項(xiàng)目、小城鎮(zhèn)建設(shè)、中心村建設(shè)、‘土地掛鉤’(占補(bǔ)平衡)、農(nóng)民專業(yè)合作社等多種涉及農(nóng)業(yè)用地的新政策以及示范點(diǎn)的確定，都離不開省級(jí)政府的政策與決策”［6］。而由于縣(區(qū))政府和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府沒有法定的立法權(quán)，因此難以提供合法的制度產(chǎn)品，但是其各自有一定的決策權(quán)，在實(shí)施上級(jí)政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目方面可以發(fā)揮較大的能動(dòng)性。并且，縣(區(qū))政府往往能夠根據(jù)中央和省政府的涉農(nóng)政策制定符合本區(qū)縣特色的政策。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府雖然沒有政策制定權(quán)，但與“三農(nóng)”距離最近，能夠?qū)嵉刂笇?dǎo)、協(xié)調(diào)和促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，尤其是在協(xié)調(diào)跨村農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。

(二)公共服務(wù)提供者

公共服務(wù)提供者的定位可以很好地詮釋地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。也就是說，地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過程中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的最恰當(dāng)職能，不是強(qiáng)行代替交易者作出市場(chǎng)決策，而是面向各土地需求方、基層農(nóng)村自治組織、土地供給方即農(nóng)民(農(nóng)戶)提供全方位的公共服務(wù)。這些公共服務(wù)至少包括:(1)培育和完善農(nóng)村土地要素市場(chǎng)、農(nóng)村土地金融市場(chǎng)，以及其他與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的服務(wù)市場(chǎng)，立足于給土地交易者提供安全合法的交易場(chǎng)所和交易規(guī)則，并依法確認(rèn)和保護(hù)交易結(jié)果，探索并指導(dǎo)建立農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)，滿足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易參與者的資金需求。(2)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息公開等服務(wù)，以降低交易各方獲取農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)信息的成本，建立區(qū)域性農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)，及時(shí)、完整地收集、整理和發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，以使農(nóng)村土地取得更大范圍的資源配置效率。上述信息服務(wù)的內(nèi)容主要包括土地供應(yīng)計(jì)劃及供應(yīng)信息、土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣信息、基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)、土地使用權(quán)登記信息、土地使用權(quán)交易價(jià)格信息等。(3)積極投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的科研與推廣，向農(nóng)業(yè)企業(yè)提供幫助和支持?？梢韵胍?，大規(guī)模、大范圍的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一旦展開，必然要采用集約化的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式將會(huì)有根本的變化，那么對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的需求必然呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性的變化和顯著的增長(zhǎng)，如果沒有各級(jí)地方政府發(fā)揮規(guī)劃、融資、協(xié)調(diào)等方面的基本優(yōu)勢(shì)，這些需求是難以滿足的，故而從長(zhǎng)期來(lái)看必然抑制農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。(4)為農(nóng)民提供各種政策法規(guī)咨詢服務(wù)，加強(qiáng)勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)，積極籌劃和做好通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)而脫離土地的這部分農(nóng)民的就業(yè)促進(jìn)工作，建立健全脫離土地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，并健全農(nóng)村居民社會(huì)保障體系。

(三)市場(chǎng)交易協(xié)調(diào)者和市場(chǎng)秩序監(jiān)管者

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和流通必然要依賴市場(chǎng)，利用價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)作為一種要素市場(chǎng)，其交易標(biāo)的的特殊性決定了市場(chǎng)機(jī)制與政府監(jiān)管的共容性。鑒于目前健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系尚付闕如，某些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是通過隱性市場(chǎng)甚至地下市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的，因此農(nóng)村土地尚難以完全按照市場(chǎng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)健康有序流轉(zhuǎn)。毫無(wú)疑問，在政府主導(dǎo)下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建構(gòu)過程中，地方政府必須依法行政，以公開、公正的程序承擔(dān)起維護(hù)市場(chǎng)主體間公平競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任，對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以規(guī)制，懲處違法行為，以維護(hù)市場(chǎng)秩序，并采取措施確保中介組織發(fā)揮作用。同時(shí)，地方政府作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的組織和監(jiān)管者，在權(quán)力、資源和信息方面都具有明顯的優(yōu)勢(shì)，所以非常適于擔(dān)任農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的協(xié)調(diào)者的角色。但另一方面，在當(dāng)前地方政府廣泛存在強(qiáng)大的逐利動(dòng)機(jī)的現(xiàn)實(shí)條件下，卻極易發(fā)生協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者的角色錯(cuò)位現(xiàn)象。尤其是長(zhǎng)期以來(lái)形成的農(nóng)村土地所有權(quán)主體長(zhǎng)期虛置狀況，以及各種法律、政策使得農(nóng)村集體土地的占有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)被肢解，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)重稀釋，土地產(chǎn)權(quán)的某些真空導(dǎo)致政府作為超經(jīng)濟(jì)主體對(duì)農(nóng)村集體土地享有廣泛的自由裁量權(quán)和處置權(quán)。這種地方政府的角色錯(cuò)位現(xiàn)象要得到根治，目前需要中央政府通過縱向的權(quán)力制約予以介入。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府承諾可信機(jī)制的建構(gòu)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)顯然不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，而是一個(gè)滲透了地方政府強(qiáng)烈傾向性意志的市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)因而是不完全的。還要注意，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)必然也分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，由于真正關(guān)系農(nóng)民切身利益的轉(zhuǎn)讓主要發(fā)生在一級(jí)市場(chǎng)，所以本文討論的主要是一級(jí)市場(chǎng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在關(guān)鍵利益的主體主要有三種:地方政府、土地供給方、土地需求方。土地需求方的構(gòu)成比較復(fù)雜，包括農(nóng)業(yè)專業(yè)戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)村個(gè)體私營(yíng)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，甚至是地方政府(以及準(zhǔn)政府組織)。土地供給方主要是享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶。因而這里關(guān)注的就是政府對(duì)其他各方主體的承諾問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制在現(xiàn)階段仍然是局部性的和試驗(yàn)性的，大部分地區(qū)尚不具備建立一個(gè)完善的要素市場(chǎng)的條件，但是要素的流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，激活農(nóng)村土地要素是解決三農(nóng)問題，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。今天在局部地區(qū)試驗(yàn)性運(yùn)行的制度，有些可能就構(gòu)成將來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)制度框架的雛形或基礎(chǔ)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的形成是一個(gè)漸進(jìn)的過程，在這個(gè)過程中，無(wú)數(shù)的地方政府和企業(yè)家、農(nóng)戶做出的無(wú)數(shù)個(gè)別決策積累起來(lái)就逐漸地塑造和改變著制度的框架。因此，上述主體有意無(wú)意地參與了制度演化的過程。而就各方的利益而言，他們都期望通過各方之間的博弈產(chǎn)生一個(gè)有效率的制度結(jié)構(gòu)?？梢灶A(yù)見，這一制度結(jié)構(gòu)的演變速度，很大程度上取決于地方政府在其中能否提供可信承諾，從而為其他主體的參與提供激勵(lì)。

承諾問題之所以必然存在，主要有兩個(gè)原因:首先，地方政府與其他各方主體之間大多并不是利益相容的關(guān)系。甚至其中存在的相容利益，恰恰是要予以糾正的部分。大體來(lái)說，地方政府推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益體現(xiàn)在土地增值收益的分割、稅收和地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)以及政府主要官員增加的潛在升遷機(jī)會(huì)，顯然這些都無(wú)法具體化為其他各方尤其是農(nóng)民的收益，甚至某些收益是通過與原土地權(quán)利人激勵(lì)的討價(jià)還價(jià)而獲得的，某種程度上政府所得恰好是農(nóng)民所失;其次，存在時(shí)間不一致問題。土地流轉(zhuǎn)政策對(duì)相關(guān)各方的影響顯然不是短期的，所以對(duì)這個(gè)問題的分析必須引入時(shí)間因素。在基德蘭德和普魯斯科特對(duì)承諾問題的研究中，承諾問題又被稱為時(shí)間不一致性問題［7］，為處理政策制定者與選民之間的利益沖突問題，承諾構(gòu)成政策有效性的核心。也就是說，如果政策制定者不能信守自己的承諾，而且參與人也不相信這種承諾，那么政策就不能達(dá)到合意的效果。顯然，由于地方政府政治格局存在非穩(wěn)定性、地方官員行政積極性受其任期的影響、政府換屆容易使前任推行的項(xiàng)目擱置，而農(nóng)戶轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的收益流是在未來(lái)一定期限內(nèi)均勻?qū)崿F(xiàn)的，這樣時(shí)間上的不一致就不容易穩(wěn)定農(nóng)戶的預(yù)期。

承諾既然是一個(gè)極其現(xiàn)實(shí)的問題，就需要通過各種制度化的措施來(lái)建立地方政府的可信承諾，以使其他參與人積極地參與到土地流轉(zhuǎn)中來(lái)。從歷史的視角看，各種成功的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度普遍要求對(duì)政治當(dāng)事人進(jìn)行制度約束，因?yàn)闊o(wú)論是選民與政治代理人之間的委托代理關(guān)系，還是各種利益集團(tuán)之間的政治交易，都要面臨市場(chǎng)的不確定性、規(guī)則制定者的有限理性、法律實(shí)施的不完全性以及參與人的機(jī)會(huì)主義行為，決定了需要借助政治制度使得承諾可信。然而對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這樣一個(gè)影響范圍大，然而又不過是一個(gè)較為具體的政治經(jīng)濟(jì)問題來(lái)說，不必求助于基本政治制度的專門調(diào)整，而應(yīng)該通過著力建構(gòu)和完善具體化的帶有直接相關(guān)性的制度來(lái)促進(jìn)政策制定者向參與人做出可信承諾。如前所述，這方面的變革傾向是一個(gè)漸進(jìn)的過程，值得各方參與人為之努力，通過群體的行為去強(qiáng)化制度的進(jìn)程，并承擔(dān)其成本和取得其收益，正如諾思所言:“制度與隨之產(chǎn)生的組織之間的共生關(guān)系決定著政治經(jīng)濟(jì)變革的方向，結(jié)果是一套強(qiáng)化機(jī)制，例如網(wǎng)絡(luò)外部性，它偏好那些與制度框架大致相符的漸進(jìn)成本和收益?！保?］具體而言，應(yīng)從以下幾方面入手強(qiáng)化可信承諾的制度機(jī)制:

(一)政策及其執(zhí)行的統(tǒng)一性

這方面有三個(gè)層次的問題需要處理。第一個(gè)層次是中央政策和地方政策的協(xié)調(diào)問題。如前所述，中央權(quán)威制定的政策具有較強(qiáng)的承諾可信性，如果地方政府制定的政策在具體細(xì)節(jié)上與中央的政策或原則相違背，則必定會(huì)嚴(yán)重?fù)p害該政策承諾的可信性。第二個(gè)層次是各省市之間政策的不統(tǒng)一和協(xié)調(diào)問題。目前實(shí)行在一個(gè)省范圍內(nèi)的土地占補(bǔ)平衡，這在農(nóng)地管理矛盾的同時(shí)，賦予了省級(jí)人民政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面較大的自主權(quán)，這必然帶來(lái)各省之間政策的較大差異。因此，需要協(xié)調(diào)各省政策措施的制定和實(shí)施，及時(shí)化解糾紛，促進(jìn)全國(guó)的農(nóng)村土地秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣才能釋放出政府在土地流轉(zhuǎn)政策方面的積極信號(hào)，增加政府承諾的可信性。第三個(gè)層次是在同一個(gè)地方政府內(nèi)黨政職能不分導(dǎo)致農(nóng)村土地管理政出多門以及與土地有關(guān)的多部門多頭執(zhí)法問題的破解。有些問題的根源屬于政府綜合管理體制的問題，但是這些現(xiàn)象的存在顯然降低了政府承諾的可信性。

(二)確保地方政府競(jìng)爭(zhēng)中制定的政策的合法性

基于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)各地方政府都將發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù)，在追求地方經(jīng)濟(jì)利益這個(gè)目標(biāo)上形成了強(qiáng)大的內(nèi)驅(qū)力。于是，各個(gè)等級(jí)平行的政府(尤其是省級(jí)政府)之間為爭(zhēng)奪有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源而展開了各種形式的競(jìng)爭(zhēng)，這其中顯然包括與農(nóng)村土地有關(guān)的政策競(jìng)爭(zhēng)。由于各地實(shí)施的政策措施不一，其中很多有意規(guī)避了地方立法機(jī)構(gòu)立法的形式，而采用政府規(guī)章方式出現(xiàn)，因此各地政策之間的沖突對(duì)全國(guó)范圍的土地流轉(zhuǎn)秩序必將造成嚴(yán)重的擾亂。更有甚者，由于農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)更能為地方政府帶來(lái)即時(shí)和短期的收益，于是很多地方的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策公然繞過或違背土地管理法等國(guó)家基本法律，導(dǎo)致在地方土地開發(fā)政策與國(guó)家統(tǒng)一的土地法律之間產(chǎn)生嚴(yán)重沖突，給國(guó)家司法機(jī)關(guān)在有關(guān)法律適用上增加了很大困難，有關(guān)土地權(quán)屬及其利用方面的法律糾紛往往難以解決。這樣一來(lái)，一旦發(fā)生涉及土地權(quán)屬及其流轉(zhuǎn)方面的糾紛，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民的合法權(quán)益往往難以通過法律途徑妥善解決，這反過來(lái)增加了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用。這里面存在一個(gè)明顯的授權(quán)問題，地方土地流轉(zhuǎn)政策的制定權(quán)取決于法律上的授權(quán)，只有在法律授權(quán)范圍內(nèi)依法制定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策才具有程序和實(shí)質(zhì)上的合法性，才能為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供一個(gè)滿足各方利益需求的制度框架。然而這種授權(quán)卻不夠明確，具有一定的模糊性。所以地方政府制定政策的時(shí)候應(yīng)當(dāng)明確宣示土地政策的授權(quán)和依據(jù)，以此來(lái)確保政策在每個(gè)層面上的合法性，這實(shí)際上就是在做出一種可信承諾。

(三)重視與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的外圍制度創(chuàng)新

出于政策以及文化的慣性，目前農(nóng)村土地上面仍然承載了許多身份性的因素，尤其是在農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不變條件下，名義所有權(quán)主體雖然缺乏有力的代表，卻總能夠給屬于這個(gè)社區(qū)一員的農(nóng)民個(gè)人的權(quán)利以巨大的約束。有學(xué)者通過實(shí)地調(diào)查研究了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利現(xiàn)狀以及對(duì)土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的態(tài)度，結(jié)果顯示:農(nóng)民享有的土地權(quán)利受到很大限制，并且農(nóng)民對(duì)自身權(quán)利的認(rèn)知度也比較低，盡管期望獲得更為充分的土地權(quán)利，但對(duì)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的認(rèn)可程度不一，比較認(rèn)可繼承權(quán)和轉(zhuǎn)包權(quán)，但對(duì)轉(zhuǎn)讓承包權(quán)給他人態(tài)度淡漠［9］。顯然，這說明如果不能在與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的制度方面做出顯著創(chuàng)新，解除農(nóng)民的后顧之憂，推行全面的土地流轉(zhuǎn)就有障礙。地方政府可以通過創(chuàng)新土地的經(jīng)營(yíng)模式，以地方規(guī)章或行政規(guī)則的形式充分賦予持有土地的農(nóng)民各種明確的處分土地的權(quán)利，增強(qiáng)他們對(duì)土地權(quán)利和政府承諾的認(rèn)知，同時(shí)也擴(kuò)大他們的行動(dòng)選擇集，這顯然可以提高政府承諾的可信性?，F(xiàn)在一些試點(diǎn)地區(qū)政府就做出了很好的示范。例如重慶市工商局于2007年出臺(tái)了公司設(shè)立登記的有關(guān)細(xì)則規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)率先允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股設(shè)立公司制企業(yè)，并且已經(jīng)根據(jù)該規(guī)范批準(zhǔn)了許多農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的公司。這就是一個(gè)很合理的創(chuàng)新，我國(guó)《公司法》雖然規(guī)定了很寬泛的可用作出資的資產(chǎn)種類，但是很多具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)形式能否利用卻沒有明確解釋，以至于公司登記機(jī)關(guān)一般不敢突破傳統(tǒng)的類型范圍。這樣的制度創(chuàng)新雖然程度有限，但是其意義重大，它表明了政府對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給予了堅(jiān)定支持的態(tài)度，群眾可以視為是一個(gè)可信的承諾。

(四)完善勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中的社會(huì)保障體系

實(shí)際上，要想消除農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的顧慮，就需要在改變農(nóng)民預(yù)期收益水平上做出努力。但是，這是個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程。地方政府能做的工作比較有限，而且其結(jié)果未必能夠在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)地方政府的預(yù)期。比如地方政府可以增加對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的人力資本投資力度，以提高農(nóng)民的人力資本水平，創(chuàng)造出勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到其他部門的能力，但這是一個(gè)要耗費(fèi)很多資源，而且政府并不擅長(zhǎng)的工作，也就是說，可能得到的是一個(gè)低效率的結(jié)果。然而深度城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都必然導(dǎo)致多余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到其他經(jīng)濟(jì)部門的壓力，地方政府必須在這些方面提供服務(wù)上有所作為。顯然，建構(gòu)一個(gè)完整、全面覆蓋和多層次的社會(huì)保障體系，就成了地方政府現(xiàn)實(shí)的且不可轉(zhuǎn)移的責(zé)任。提高社會(huì)保障水平，應(yīng)該是政府給農(nóng)民的一個(gè)可信承諾，因?yàn)檫@是一個(gè)需要政府增加投入、而且對(duì)政府來(lái)說沒有顯著利益的事業(yè)，受益人是全體社區(qū)居民。社會(huì)保障體系有個(gè)重大的特點(diǎn)，就是一旦建立起來(lái)就必須維持下去，它是不可逆轉(zhuǎn)的，需要政府的持續(xù)投入。根據(jù)可信承諾理論，一個(gè)承諾要可信，必須滿足兩個(gè)條件:第一，事前十分清晰并可觀測(cè);第二，事后不可逆轉(zhuǎn)。很明顯，地方政府在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下建立和維持不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)保障制度安排就滿足了以上兩個(gè)條件，于是，這種制度安排將提高政府背離承諾的成本，構(gòu)成一項(xiàng)有力的可信承諾，從而必定有利于我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)。

四、結(jié) 語(yǔ)

本文以可信承諾理論為背景，分析了地方政府如何立足現(xiàn)有資源，建立可信承諾來(lái)推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)地方政府的目標(biāo)。這個(gè)分析也如同農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)一樣是不完全的，但根據(jù)前文的探討，仍然可以提出幾個(gè)有意義的啟示性結(jié)論:(1)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有其嚴(yán)格的政治、法律和經(jīng)濟(jì)意義，地方政府在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中實(shí)際上是以多重身份參與的，多重身份對(duì)應(yīng)多重利益，這決定了其立場(chǎng)和行動(dòng)具有某種程度的矛盾沖突特征，因而地方政府自身的協(xié)調(diào)是個(gè)關(guān)鍵問題，這一點(diǎn)對(duì)于向其他市場(chǎng)參與人提供可信承諾極為重要。(2)地方政府控制著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度規(guī)則的壟斷性供給，其提供的規(guī)則將很大程度上塑造市場(chǎng)的特征，而中央權(quán)威關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的承諾對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生持續(xù)的確信力，這一定程度上會(huì)造成農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)知的偏差，因此，地方政府需要通過政策規(guī)則的創(chuàng)新來(lái)提供可信承諾，以溝通和融合中央權(quán)威做出的承諾的影響。(3)除了中央政府通過法律制度對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)參與人構(gòu)成承諾外，還存在中央政府對(duì)地方政府的承諾問題。在中央政府和地方政府的博弈過程中，中央的承諾越是可信，地方政府也就越有激勵(lì)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，從而越能保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。而中央和地方之間可信承諾的達(dá)成，無(wú)疑必須依賴于縱向的權(quán)力制約［10］。(4)無(wú)論地方政府以何種方式向其他參與方提供可信承諾，都必須立足于穩(wěn)定參與方對(duì)其未來(lái)福利的預(yù)期，改善參與方預(yù)期的收益水平。而對(duì)地方政府自身來(lái)說，在參與和主導(dǎo)這樣的具有深刻歷史意義的事件時(shí)，也應(yīng)該逐步擺脫狹隘的利益觀，將自己鎖定在這一制度變革進(jìn)程中，以實(shí)際舉措宣示自己若背離承諾將會(huì)承擔(dān)高昂的成本，以此來(lái)提高自行履行承諾的激勵(lì)。

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