國家治理現(xiàn)代化背景下的信任研究述評

王 通

（中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙410083）

一 治理現(xiàn)代化：新的使命和新的機(jī)制

2013年3月，國務(wù)院《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實行民政部直接登記制度”，這成為打 破社會組織雙重管理體制，降低社會組織準(zhǔn)入門檻、激發(fā)社會組織活力的積極政策信號。同年，黨的十八屆三中全會審議并通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并且《決定》用“社會治理”的提法發(fā)展了十六屆四中全會以來所使用的“社會管理”的提法。有別于強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威的統(tǒng)治邏輯和強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的管理邏輯，治理邏輯在公共事務(wù)的管理中更加強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化，即“一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者”（斯托克，1999），“由共同的目標(biāo)支持的活動，這些活動的主體未必是政府，業(yè)務(wù)需依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)”（羅西瑙，1995），“各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”（全球治理委員會，1995），“依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動”（庫伊曼，1993），“意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”（羅茨，1996）。這種“共同目標(biāo)支持的活動”、“行為者的互動”和“新的統(tǒng)治過程”的治理邏輯，具體到社會管理的實踐就是要求政府更加注重社會力量，尤其是社會組織在公共事務(wù)的管理中的參與和合作。

通往善治的治理，其本質(zhì)是“政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系”，這種新穎關(guān)系下，“眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實施某項計劃”，“（不同）組織之間的相互依存；相互交換資源以及協(xié)商共同目的的需要導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)成員的持續(xù)互動；游戲互動以信任為基礎(chǔ)，由網(wǎng)絡(luò)參與者協(xié)商和同意的游戲規(guī)則來調(diào)節(jié)；（自組織）保持相當(dāng)程度的相對于國家的自主性”。也就是，在治理邏輯下，政府與社會組織作為不同性質(zhì)的組織形態(tài)在公共事務(wù)治理的權(quán)威來源不再僅僅是統(tǒng)治邏輯下的政府官僚指令，而是不同組織在協(xié)商和互動基礎(chǔ)上的同意和認(rèn)同，在這種治理機(jī)制之下，政府與社會組織不再是縱向的命令型關(guān)系，而是橫向的平等互動關(guān)系，而維持政府與社會組織的這種新型互動關(guān)系的核心協(xié)調(diào)機(jī)制也從控制機(jī)制轉(zhuǎn)向了信任機(jī)制。治理邏輯為政府與社會組織之間描繪的是一種新的關(guān)系模式：改變政府與社會組織縱向的控制支配關(guān)系，建立二者平等基礎(chǔ)上的橫向互動關(guān)系，在這種新的關(guān)系模型中信任將在互動中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，并且在學(xué)界信任的基礎(chǔ)性價值已取得基本的認(rèn)可和共識。但問題是這種認(rèn)可和共識均將信任視為氧氣之于呼吸一樣自然當(dāng)然，而忽視了對信任本身的研究和建構(gòu)。為此，本文將從何謂信任以及信任機(jī)制建構(gòu)等方面對信任進(jìn)行闡釋，并以信任為視角對政府與社會組織的關(guān)系模型進(jìn)行詮釋和建構(gòu)。

二 信任研究綜述：內(nèi)涵、類型及機(jī)制

（一）何謂信任？

齊美爾有言，“離開了人們之間的一般信任，社會自身將變成一盤散沙”，那么“何謂信任”呢？這個話題在信任研究中存在不同的視角和路徑解讀，正如我國有學(xué)者在歸納西方信任（誠信）觀念的歷史中，發(fā)現(xiàn)信任在古希臘城邦生活中作為德性因子而存在，在古羅馬的法律體系中作為契約精神而存在，在中世紀(jì)作為救贖道德而存在，而在西方資本主義經(jīng)濟(jì)體系中作為信用觀念而存在。在對中外信任研究進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為信任的概念內(nèi)涵主要包括以下幾種觀點：（1）社會資本觀。將信任內(nèi)涵界定為一種社會資本的論點將信任作為一種文化性約束機(jī)制而存在，其功能在于降低監(jiān)督成本、促進(jìn)良好的社會互動、減少社會交易成本，并最終形成良好的秩序促進(jìn)社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。持此觀點的學(xué)者，如福山，他將信任視為一種文化特征，作為群體共享的規(guī)范和價值觀，如果嵌入于社會制度的運行中，共同體的順暢運行將會成為一種必然結(jié)果；如帕特南，在比較具有不同特征的區(qū)域文化對民主制度運行的影響后，認(rèn)為信任可以生產(chǎn)社會資本，進(jìn)而提高制度績效。（2）秩序觀。該論點將信任的功能定位為某種秩序的狀態(tài)特征或者實現(xiàn)某種規(guī)范的秩序手段。如國內(nèi)某學(xué)者引述了勒米斯“常識民主”和杜威“民主信心”的觀點，即民主是建立在普通人自由的承諾和信任上的生活秩序，也就是將（對普通人的）信任視為實現(xiàn)民主秩序的基本工具；也如國外某學(xué)者所言，“法律規(guī)范和信任是協(xié)商調(diào)解公民社會內(nèi)在緊張關(guān)系的兩種手段。法律表示強(qiáng)制,而信任體現(xiàn)著對他人作為自主個體的自由的承認(rèn)”，也就是將信任作為解決社會沖突的秩序工具之一；張康之教授以合作為視角，認(rèn)為“信任與合作是同構(gòu)的,信任是合作的前提和基礎(chǔ),而合作又反過來促進(jìn)信任”并認(rèn)為信任構(gòu)成了合作制組織內(nèi)部的整合要素，在這里信任構(gòu)成了合作秩序的同構(gòu)和整合工具。（3）認(rèn)知觀。該論點一般將信任建構(gòu)為一個認(rèn)知框架，即施信者在某種信任情境（環(huán)境）下對受信者的一種信任表達(dá)，或者將信任解讀為在知識基礎(chǔ)上的信賴。如哈丁，他認(rèn)為“哈丁認(rèn)為,信任是一個認(rèn)知概念,信任(或不信任)他者都包含了這樣一個假設(shè),即我們擁有關(guān)于他者的相關(guān)知識”；如吉登斯，他認(rèn)為“包含在現(xiàn)代制度中的信任模式，就其性質(zhì)而言，實際上是建立在對”知識基礎(chǔ)“的模糊不清和片面理解之上”。（4）簡化機(jī)制觀。該論點建立在未來不確定性和外部復(fù)雜性等認(rèn)知的基礎(chǔ)上，認(rèn)為信任是對復(fù)雜性的操作化概念，即為滿足確定性的需求而追求“最優(yōu)”向“滿意”原則轉(zhuǎn)變的簡化機(jī)制。如盧曼在《信任與權(quán)力》中提出“信任是簡化復(fù)雜性的機(jī)制之一，信任是一個將包圍著我們的復(fù)雜性和不確定性變?yōu)橐粋€二元的：可以相信還是不可以相信”。（5）心理狀態(tài)觀。該論點將信任描述為個人的某種心理認(rèn)同或者某種心理預(yù)期，既包含有感性的信任傾向，也包含理性的防范性心理或者趨利性心理。如羅素，他認(rèn)為“信任是建立在對另一方意圖和行為的正向估計基礎(chǔ)之上的不設(shè)防的心理狀態(tài)。這里的規(guī)范可能是深層的‘價值觀’,也可能包含世俗的規(guī)范”；鄭也夫則認(rèn)為“信任是一種態(tài)度，相信某人的行為或者周圍的秩序符合自己的愿望……他處于全知和無知之間，是不顧確定性去相信”。

（二）信任類型分析

信任的內(nèi)涵界定為信任的概念認(rèn)知和功能屬性的探討奠定了基調(diào)，然而國內(nèi)外學(xué)者對信任的類型學(xué)分析則為信任的屬性認(rèn)知提供更為清晰的解釋視角。例如，有學(xué)者根據(jù)信任向度為視角，將信任劃分為縱向信任和橫向信任，認(rèn)為“第一種關(guān)系包含某種等級區(qū)別，第二種關(guān)系則強(qiáng)調(diào)人與人的平等關(guān)系”，從信任內(nèi)涵講，該類型分析更多視信任為秩序觀，但從布迪厄的場域理論看，不同向度的信任關(guān)系為場域內(nèi)不同的關(guān)系構(gòu)型的解讀提供了實用的視角。張康之教授則從歷史發(fā)展的維度將不同社會的制度秩序和文化特征歸納為不同的信任類型：農(nóng)業(yè)文明的習(xí)俗型信任、工業(yè)文明的契約型信任以及后工業(yè)文明（后現(xiàn)代文明）的合作型信任，這里的信任類型既是對作為文化特征的社會資本觀的功能描述，也是對表達(dá)了對信任秩序功能的訴求，更從歷史的向度詮釋了信任屬性的時代性變遷。也有學(xué)者從信任本身的發(fā)展向度將信任的類型總結(jié)為基于利益考量、以懲戒為基礎(chǔ)的遏制型信任；基于知識和認(rèn)知基礎(chǔ)、以了解為考量的知識型信任；基于認(rèn)同關(guān)系、以一體性聯(lián)系為基礎(chǔ)的認(rèn)同型信任，該類型劃分為信任的層次和程度屬性提供的解釋模型。以信任動機(jī)為視角，信任可分為思考性信任和習(xí)慣性信任，前者為一種理性行為而后者為一種社會性特征；當(dāng)然也有學(xué)者將其概括為“策略性信任”和“道德性信任”，將信任分屬于理性和感性的不同屬域。當(dāng)然，更多的學(xué)者以信任源為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將信任的制度屬性和非制度屬性劃分為制度信任和人格信任（盧曼，1979）、人格信任和系統(tǒng)信任（鄭也夫，2001）、普遍主義信任和特殊主義信任（韋伯，1915），其中特殊主義的非制度屬性主要包括親情、友情、地緣等特殊主義情感以及道德、意識形態(tài)等非制度存在；而普遍主義的制度屬性則包含信用契約和法律準(zhǔn)則等制度存在。這種類型劃分以現(xiàn)代性為前提預(yù)設(shè)，將信任類型作為傳統(tǒng)與現(xiàn)代的分野界限，具體到中國情境則是鄉(xiāng)土社會與現(xiàn)代社會的分野，為信任研究提供了宏觀的歷史視野和時代視角。

（三）信任機(jī)制研究

關(guān)于信任的機(jī)制研究，國內(nèi)外學(xué)者主要從信任的生成機(jī)制和作用機(jī)制兩方面進(jìn)行了研究。首先，就信任的生成機(jī)制而言，部分研究將信任源等同于信任的生成，如祖克爾（1986）提出的信任生成（建立）的三種機(jī)制：個性模式（傾向性信任模式）、過程模式（基于過去經(jīng)驗）；制度模式（清晰、預(yù)先設(shè)立的期望）；也有學(xué)者將信任的生成機(jī)制歸納為“基于人格的信任、基于制度的信任、基于計算的信任、基于認(rèn)知的信任、基于知識的信任、基于情感的信任”。吉登斯、鄭也夫（2001）從人的成長歷程出發(fā)，認(rèn)為信任從嬰兒時代對“基本性安全”或“本體性安全”的需求的滿足程度開始生成，為我們提供了信任生成的人性視角。彭泗清則認(rèn)為信任生成于關(guān)系運作和法制，并將關(guān)系運作分為情感性關(guān)系運作和工具性關(guān)系運作，為信任生成機(jī)制研究提供了具有中國本土特色的人際-法制模型。李艷霞在政治信任的研究中，將西方的政治信任生成研究歸納為文化論者（如帕特南、福山等）和制度論者（如科爾曼等），前者認(rèn)為政治信任是文化規(guī)范的內(nèi)化，由社會信任投射到政治信任；后者則認(rèn)為政治信任來自于政治本身的制度績效因素。自由憲章論者則為信任的生成提供了自由主義的視角，即信任產(chǎn)生于制度化的不信任，這種觀點被稱為信任的“制度化悖論”，當(dāng)然，這種不信任與機(jī)會主義和懷疑主義等負(fù)面信任形態(tài)不同，這種“不信任”構(gòu)成信任的“功能等價物”，二者構(gòu)成二元閥限的兩端。其次，就信任的作用機(jī)制而言，有學(xué)者從功能角度出發(fā)，將信任的作用（功能）機(jī)制歸納為簡化機(jī)制、約束機(jī)制、決策機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，并認(rèn)為信任對組織績效、組織文化和社會資本都產(chǎn)生極為重要的影響。也有學(xué)者將信任的社會資本屬性等同于信任的作用機(jī)制，如福山認(rèn)為“社會內(nèi)部的信任水平……鼓勵社會交往與社會結(jié)社；鼓勵對陌生人的接受與寬容以及對文化或政治多樣性的認(rèn)同；提升個體認(rèn)同感和集體凝聚力和降低社會交易成本并促進(jìn)合作”；阿羅則直言信任是經(jīng)濟(jì)交換的潤滑劑和控制契約的最有效機(jī)制。

（四）政府與社會組織信任關(guān)系視角的研究評述

上述信任更多屬于一般意義上的信任，即一般信任，與政治信任、社會信任與組織信任等特殊領(lǐng)域的信任相比顯現(xiàn)出視角散、路徑雜的特點，本文通過對一般信任的內(nèi)涵研究、類型研究和機(jī)制研究的梳理，一方面為政府與社會組織的信任研究提供宏觀而清晰的研究視野，另一方面則為政府與社會組織信任屬性的定域奠定理論基礎(chǔ)（將在下文的研究展望中進(jìn)行敘述）。首先，就信任的內(nèi)涵研究而言，本文通過對既有研究的梳理，將信任內(nèi)涵歸納為社會資本觀、秩序觀、認(rèn)知觀、簡化機(jī)制觀和心理狀態(tài)觀等五個屬性定位，這其中既有對信任屬性的定性訴求和功能訴求，對信任屬性既有理性定位和感性定位，但從本質(zhì)上看，這五類內(nèi)涵都屬于主體論意義的信任，即從施信者或者信任態(tài)的角度出發(fā)研究信任的施予決策或者信任的狀態(tài)情形。這種研究路徑更多的將信任定位于一種單向度的認(rèn)知、簡化或認(rèn)同決策或者將信任狀態(tài)的形成機(jī)械地定性為嵌入或者認(rèn)同。當(dāng)然，部分學(xué)者將信任進(jìn)行的框架建構(gòu)將施信者的信任傾向、受信者的信任特征與信任情境綜合為信任表達(dá)的研究突破了這一思維定勢，但是我們應(yīng)該認(rèn)識到信任存在于一種互動的場域中，是一個動態(tài)的過程。在這一場域下，互動的雙方互為施信者和受信者，而信任的動態(tài)過程既有來自于場域既定要素（如文化特征、制度特征等）的影響，也來自于互動場景和反饋結(jié)果等動態(tài)因素的影響。在政府與社會組織的信任關(guān)系中，信任并非僅僅政府單向度的施予，而是政府與社會組織的雙向互動，既受到二者信任傾向、信任特征以及場域既定要素的影響，也受到二者互動過程中關(guān)系模型等互動場景的建構(gòu)和彼此反饋等動態(tài)過程的影響。其次，就信任的類型研究而言，既有的研究成果為信任提供了關(guān)系構(gòu)型、時代情境、發(fā)展向度、動機(jī)源和現(xiàn)代性預(yù)設(shè)等全景式的詮釋視角，但是信任的屬性構(gòu)型首先受到其功能定位的規(guī)定。具體到政府與社會組織的信任類型就是首先應(yīng)該分清政府與社會組織的信任功能定位于二者良好互動狀態(tài)還是定位于對良好共同體秩序的追求，這一功能定位對于二者的信任的關(guān)系構(gòu)型、發(fā)展向度、動機(jī)源等均有規(guī)定性的方向指引。最后，就信任的機(jī)制研究而言，不論是信任的生成機(jī)制還是信任的作用機(jī)制，既有的研究成果均為政府與社會組織的信任關(guān)系建構(gòu)提供全方位的啟示。區(qū)分信任的生成機(jī)制和作用機(jī)制，首要的就是分清信任的屬性屬于自變量還是因變量，這一屬性定位對于政府與社會組織信任模型的建構(gòu)研究將產(chǎn)生脈絡(luò)性的實質(zhì)影響。

三 政府與社會組織信任研究展望：路徑探討與體系建構(gòu)

我國的政治經(jīng)濟(jì)改革為社會組織釋放了發(fā)展空間，社會轉(zhuǎn)型的背景為其主體地位提供了合法性基礎(chǔ)。從“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局到“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，執(zhí)政黨理念的轉(zhuǎn)變表明黨和政府對社會組織信任態(tài)度的向度轉(zhuǎn)變：由防范遏制到逐步認(rèn)同。但受制于我國行政國家的強(qiáng)大以及歷史傳統(tǒng)和政治體制的道路依賴，我國政府與社會組織的信任關(guān)系研究更多集中于對社會組織角色合法性和能力合法性的爭論，比如政府主導(dǎo)型社會（民間）組織的官民二重性特征以及社會（民間）組織的行政色彩及行政依賴等，而擺在社會組織準(zhǔn)入管理面前的“雙重管理體制”所表明的政府對社會組織防范性管理則成為質(zhì)疑社會組織獨立性的焦點。這些研究對信任的內(nèi)涵更多定位于心理狀態(tài)觀（認(rèn)同與預(yù)期），從類型看呈現(xiàn)明顯的政府對社會組織的縱向信任，因此，難以突破政府與社會組織信任關(guān)系的主體論爭論。積極的政策信號既是對以往論爭的回應(yīng)，也為政府與社會組織信任關(guān)系的未來研究提供了新的愿景。在對中西一般信任研究進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，本文從路徑探討和機(jī)制建構(gòu)兩個維度對政府與社會組織的信任研究提出展望。

就研究路徑而言，政府與社會組織的信任研究將沿著國家－社會關(guān)系和組織間信任兩個路徑維度進(jìn)行。以往研究中國家－社會關(guān)系為政府與社會組織關(guān)系研究的貢獻(xiàn)集中于二者關(guān)系模型的場域建構(gòu)，如市民社會模型建構(gòu)、法團(tuán)主義建構(gòu)、合作主義建構(gòu)等等，而在信任研究中，國家-社會關(guān)系路徑則更多聚焦于對共同體秩序的理論建構(gòu)和現(xiàn)實關(guān)懷。國家-社會關(guān)系這一政治社會學(xué)的核心問題為國家與社會的關(guān)系建構(gòu)提供了一種支配模型或者形塑模型的路徑思維，如米格代爾將國家定義為一個以使用暴力和威脅使用暴力的權(quán)力場域來研究國家與社會的相互改變與相互構(gòu)成，甘陽則對民間社會等詞匯在中國情境下的概念聯(lián)想激發(fā)“對抗官府”的歷史記憶和文學(xué)形象表示憂慮，但同時提出國家與社會相互形塑的必要性，即缺乏這種雙向過程必然引發(fā)“全面專政的國家”或“全民干政的社會”。這些支配模型的研究路徑為政府與社會組織的信任研究提供反向視角，但是這種對共同體秩序的關(guān)懷卻恰恰符合信任的“制度悖論”,為信任研究提供二元閥限的兩端視角。組織間信任的研究是對政府與社會組織良好互動秩序的探討，更多從組織視角出發(fā)，以組織間的權(quán)力依賴和協(xié)同增效為基礎(chǔ)進(jìn)行信任模型的建構(gòu)，如薩拉蒙所提出的政府與社會組織間的“優(yōu)勢互補(bǔ)”。在治理機(jī)制下，政府與社會組織更多構(gòu)成法律地位平等不同組織形態(tài)，因此，組織間信任的研究路徑更能為二者良好信任秩序的形成提供過程模型和互動模型的視角支持。

就體系建構(gòu)而言，本文對一般信任理論的研究梳理為政府與社會組織的信任體系建構(gòu)提供了內(nèi)涵、類型和機(jī)制的宏觀圖景。具體到政府與社會組織未來的信任研究，就是在信任內(nèi)涵上突破將信任局限于認(rèn)同和預(yù)期的心理狀態(tài)觀的定位，以社會資本觀、秩序觀、認(rèn)知觀、簡化機(jī)制觀等內(nèi)涵定位為解釋模式和研究視角，將信任研究的知識建構(gòu)和現(xiàn)實關(guān)懷向互動模型和過程模型轉(zhuǎn)變；在信任類型上，透過信任類型的表象研究信任關(guān)系背后組織間的關(guān)系模型和治理形態(tài)等本質(zhì)性基礎(chǔ)，如張康之教授將人類社會治理模式總結(jié)為參與治理、社會自治和合作治理等三種既有邏輯聯(lián)系又有所不同的社會治理模式，這三種不同的治理模型對于政府與社會組織的關(guān)系構(gòu)型有不同的規(guī)定，對于二者的信任類型也將產(chǎn)出實質(zhì)影響。

總體而言，信任研究是一個亙古的話題，但是政府與社會組織的信任研究在國內(nèi)還屬于一個新視角，一般信任研究和政治信任、社會信任及組織間信任等特殊領(lǐng)域的信任研究為這一新興的信任域提供支持，但是如何在政府與社會組織信任關(guān)系的情景下進(jìn)行信任研究的知識建構(gòu)和實踐關(guān)懷則需要研究者給予更多關(guān)注。

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