河南轉(zhuǎn)變城市土地利用方式的戰(zhàn)略選擇研究

摘要：轉(zhuǎn)變城市土地利用方式、推動實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地，是確保糧食安全、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、化解土地資源“瓶頸”約束、實(shí)現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。河南城市土地利用方式粗放浪費(fèi)，難以為繼。導(dǎo)致城市土地利用方式粗放浪費(fèi)的原因是多方面的，轉(zhuǎn)變城市土地利用方式，須多管齊下，方可收到事半功倍的效果。

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673－1751（2015）03－0110－07

收稿日期：2015－06－28

基金項(xiàng)目：2014年河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2014BJJ082）

作者簡介：付欽太（1958－），男，河南南陽人，副編審，主要研究方向：城鎮(zhèn)化。

近年來，河南在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市土地利用方式總體上呈現(xiàn)出粗放浪費(fèi)的特征。河南是一個人口大省，人均土地?cái)?shù)量不及全國平均水平，城市化和工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化爭地的矛盾以及土地資源緊缺對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的約束加劇的矛盾日益凸顯，這就要求河南必須深化土地利用方式改革，推動土地利用方式由粗放浪費(fèi)型向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變，闖出一條節(jié)約集約合理高效利用土地資源的新型城市化道路。

1 河南推動轉(zhuǎn)變城市土地利用方式的客觀必然性

1．1 是確保國家糧食安全的戰(zhàn)略需要

俗話說，民以食為天，糧食是維系人類生存最基本的生活必需品，為了確保國家糧食安全，我國政府把保有18億畝耕地作為一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。我國作為一個發(fā)展中的有著13億人口的大國，糧食供應(yīng)不可能依賴進(jìn)口，必須建立在自力更生的基礎(chǔ)上。為此，我們就必須守住18億畝耕地紅線。然而，由于多年來對土地資源的高強(qiáng)度開發(fā)利用，我國后備耕地資源已十分有限，除了生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域外，可用于開發(fā)的后備耕地資源已經(jīng)由2000年的約1億畝銳減到目前的7000多萬畝，且分布極不均衡，其中大約60%分布于西北部。 ［1］土地開墾在相當(dāng)大的程度上受到生態(tài)環(huán)境的瓶頸約束，依賴大規(guī)模開墾后備資源用以補(bǔ)充建設(shè)占用耕地的模式已難以為繼。河南作為一個產(chǎn)糧大省，在堅(jiān)守18億畝耕地紅線、確保國家糧食安全方面，承擔(dān)著特別重要的責(zé)任。近年來，河南省糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十一連增”，是在實(shí)際保有的耕地基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。河南省以占全國605%的耕地生產(chǎn)出全國10．15%的糧食，不僅養(yǎng)活了1億河南人，每年還向全國調(diào)出約200億公斤原糧及糧食加工制品，為保障國家糧食安全做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是，如果我們延續(xù)粗放浪費(fèi)的土地利用方式，過多過快地消耗土地資源，我們就會喪失糧食輸出大省的地位，威脅到國家糧食安全。因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在土地開發(fā)利用問題上，河南必須堅(jiān)持實(shí)行開源與節(jié)流并舉的方針，最大限度地節(jié)約集約合理高效利用土地。

1．2 是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、走向生態(tài)文明的必然選擇

改革開放以來，河南乃至全國的經(jīng)濟(jì)社會獲得了長足的發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，但無論是河南還是全國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展成果，都是在過度消耗大量資源尤其是土地資源的前提下取得的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式呈現(xiàn)出明顯的粗放式特征。重速度、輕質(zhì)量、輕效益、輕效率，導(dǎo)致資源消耗過多過快，資源利用效率很低，與此同時也造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。實(shí)踐證明，這種粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有顯著的不可持續(xù)性。河南人多地少，尤其是耕地資源比較匱乏，人均耕地面積還不到世界人均水平的40%。與此同時，河南建設(shè)用地從總體上看依然表現(xiàn)為粗放浪費(fèi)，許多城市的新城區(qū)快速擴(kuò)張，城市外延化擴(kuò)張態(tài)勢明顯。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化突飛猛進(jìn)地向前發(fā)展，建設(shè)用地需求有增無減，土地資源瓶頸約束進(jìn)一步顯現(xiàn)。河南的基本省情及其承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的特定發(fā)展階段，決定河南未來的建設(shè)用地形勢將日趨嚴(yán)峻，土地供求矛盾將日漸突出，資源投入、投資拉動、規(guī)模擴(kuò)張以及過多、過快消耗土地資源的粗放型發(fā)展模式難以為繼。唯有切實(shí)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及土地利用方式轉(zhuǎn)變，全面實(shí)施資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，努力促進(jìn)城市建設(shè)用地的節(jié)約集約合理高效利用，逐步減少耕地消耗，促進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的良性互動，才能從根本上化解土地瓶頸約束，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，節(jié)約集約利用城市建設(shè)用地，不但是河南乃至全國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，而且也是河南乃至全國建設(shè)生態(tài)文明的必然選擇和重要內(nèi)容。追溯人類文明史，人類相繼經(jīng)歷了以農(nóng)業(yè)文明為主導(dǎo)到工業(yè)文明為主導(dǎo)的發(fā)展階段。然而，工業(yè)文明雖然極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，帶來了物質(zhì)財(cái)富的快速增長和物質(zhì)生活的豐裕，但是，工業(yè)文明對人類社會的生存與發(fā)展也帶來了一系列的挑戰(zhàn)和嚴(yán)重的負(fù)面影響，其中最為重要的影響是資源的過度消耗和生態(tài)環(huán)境的污染與惡化。人口、資源、環(huán)境之間的矛盾加劇，這是人類社會不想看到和難以容忍的，人類亟須通過一定的手段來緩解和克服工業(yè)文明帶來的負(fù)面影響，于是，生態(tài)文明建設(shè)便應(yīng)運(yùn)而生了。黨的十八大報(bào)告把大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為重大問題之一加以闡述，把生態(tài)文明建設(shè)作為五大戰(zhàn)略布局之一，明確要求：“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。” ［2］而生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一便是節(jié)約集約合理高效利用資源（包括土地資源）。昔日那種粗放浪費(fèi)型土地利用方式，與生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求在根本上是相悖的，必須從根本上轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變土地利用方式尤其是城市土地利用方式、節(jié)約集約合理高效利用土地，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，同時，通過對節(jié)約集約用地的一系列制度措施的設(shè)計(jì)與實(shí)施，還可以有效帶動其他方面資源的節(jié)約利用，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

1．3 是化解土地資源“瓶頸”約束、實(shí)現(xiàn)河南“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展乃至可持續(xù)發(fā)展的必然選擇

經(jīng)過改革開放以來30多年的高強(qiáng)度開發(fā)，我們面臨的土地問題愈來愈嚴(yán)重，再加上依賴低價出讓土地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的模式，大大刺激了對新增建設(shè)用地的需求，進(jìn)一步加劇了土地供需矛盾。目前河南已有相當(dāng)一部分地區(qū)陷入了發(fā)展缺空間、用地缺指標(biāo)、補(bǔ)充缺后備資源的困境。目前，河南已進(jìn)入工業(yè)化和城市化加速發(fā)展階段，無論是工業(yè)化還是城鎮(zhèn)化，都需要消耗大量土地，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化更是離不開土地這一基本載體，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化爭地的矛盾日益凸顯。積極探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的路子，是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)。河南作為一個產(chǎn)糧大省，如何走出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化道路，是河南必須面對和必須解決的重要課題。而化解土地資源約束、走出一條“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展之路的關(guān)鍵是，必須走出一條節(jié)約集約合理高效利用土地資源的新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化道路。唯有如此，才能為農(nóng)業(yè)的發(fā)展保留足夠的土地，為新型工業(yè)化和城市化的發(fā)展提供必要的土地供給，有力促進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。節(jié)約集約利用土地是“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的最重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)。

2 河南城市土地利用方式存在的問題

2．1 城市的外延式、粗放式擴(kuò)張，過多、過快地耗費(fèi)了寶貴的土地資源

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，河南的城鎮(zhèn)化也隨著進(jìn)入“快車道”，城市規(guī)模成倍擴(kuò)大。但應(yīng)該看到，河南乃至全國的城市發(fā)展總體上呈現(xiàn)出外延式、粗放式擴(kuò)張的特征，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不相匹配，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化速度。隨著城市的擴(kuò)張，一些城市政府將發(fā)展城市的著眼點(diǎn)主要放在新城區(qū)的發(fā)展上，卻忽視了老城區(qū)的改造和城中村的改造，導(dǎo)致老城區(qū)和城中村的改造長期滯后。在一些城市的老城區(qū)依然存在著大量計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代建造和遺留下來的2－4層的低矮建筑，有的地方還存在大量的棚戶區(qū)，而這些老城區(qū)的低矮建筑、棚戶區(qū)、城中村的土地利用率普遍不高。近年來，我們可以看到，鄭州市加大城中村改造力度，城中村拆遷基本完成，但老城區(qū)仍然存在大量低矮建筑需要改造。目前在河南的城市中，土地的立體化利用程度不高，尚有極大的開發(fā)利用空間和潛力。

2．2 城市一些新建項(xiàng)目建筑密度及容積率水平較低，沒有做到節(jié)約集約合理高效利用土地資源

在河南的一些城市中尤其是城市的郊區(qū)，我們可以看到開發(fā)商們開發(fā)建設(shè)的大片別墅區(qū)。別墅土地利用率極低，是一種嚴(yán)重浪費(fèi)土地的住宅模式。有的工業(yè)項(xiàng)目尤其是大型工業(yè)項(xiàng)目，過度追求建設(shè)綠化率高的花園式工廠，結(jié)果導(dǎo)致綠化率太高，容積率過低。目前全國工業(yè)用地容積率普遍較低，僅有0．3－0．6，河南以往的工業(yè)用地平均容積率大體上在0．5左右。近幾年雖然河南新建工業(yè)項(xiàng)目容積率有所提高，但就總體而言，大部分新建工業(yè)項(xiàng)目用地容積率在1以下。

2．3 城市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)粗放式擴(kuò)張，浪費(fèi)大量土地資源

設(shè)立產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，引導(dǎo)適宜集聚發(fā)展的企業(yè)集聚發(fā)展，有利于克服企業(yè)分散化發(fā)展的弊病，是一種成功有效的發(fā)展模式。目前，河南每個市縣都設(shè)立了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或工業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，有的市縣還不止一處。但有的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和工業(yè)園區(qū)脫離實(shí)際需要盲目設(shè)立，并沒有投入正常的建設(shè)運(yùn)營，有的地方在項(xiàng)目不到位的情況下就盲目規(guī)劃大量土地用于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，有的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地閑置比例超過一半，未能開發(fā)的土地荒草萋萋，造成閑置性浪費(fèi)。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)數(shù)量多，但由于入駐項(xiàng)目少和入駐企業(yè)實(shí)力不強(qiáng)，單位土地面積投資強(qiáng)度低，土地利用率低下。一些產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和開發(fā)區(qū)土地利用方式粗放，還表現(xiàn)在用地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或工業(yè)園區(qū)的土地主要應(yīng)以工業(yè)用地、倉儲用地和交通用地為主，加上部分公用基礎(chǔ)設(shè)施用地以及少部分居住生活用地。然而，目前河南有不少產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地比例僅占全區(qū)土地面積的20%－40%，非生產(chǎn)性用地所占的比例過大，投資向非生產(chǎn)性項(xiàng)目傾斜。與此相比較，我國臺灣地區(qū)設(shè)立的出口加工區(qū)的工業(yè)用地比例高達(dá)70%以上。有的輕工制造企業(yè)本來適宜建設(shè)多層廠房，但這些企業(yè)出于多占地的目的，卻將廠房建成一層，造成嚴(yán)重的土地浪費(fèi)。

2．4 城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理

合理的土地利用結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的重要手段和衡量標(biāo)準(zhǔn)。由于資源稟賦尤其是長期政策的原因，城鄉(xiāng)面臨著不同的發(fā)展機(jī)遇，從而導(dǎo)致土地利用格局迥異的局面。小城鎮(zhèn)由于缺乏資源流入和資金扶持，缺乏規(guī)劃，建設(shè)布局不合理，企業(yè)隨意亂建，侵占良田，政府規(guī)劃落后于實(shí)踐，土地利用空間顯得雜亂無章。河南的一些城市存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后且不平衡的狀況，工業(yè)用地占比偏大，居住用地比例偏低。根據(jù)國家頒布的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137－90）的規(guī)定，合理的城市用地結(jié)構(gòu)應(yīng)該是：生活居住用地占45%－50%，工業(yè)用地占10%－15%，道路廣場用地占8%－15%。很顯然，當(dāng)前河南乃至全國工業(yè)用地比例偏高，生活用地比例偏低。根據(jù)世界上比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，在城市用地的比例結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地應(yīng)控制在15%以內(nèi)，而我國高達(dá)25%；居住用地應(yīng)該占比45%，而我國平均占比僅為31．8%。由于河南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，因而城市用地結(jié)構(gòu)便顯得更加不合理。

2．5 城市垃圾胡亂堆放，浪費(fèi)土地

在河南的一些城市，存在著一定程度的垃圾圍城現(xiàn)象，垃圾的資源化利用程度較低，大部分垃圾是作填埋處理，有的地方垃圾則是露天堆放，不但污染環(huán)境，而且占用和浪費(fèi)寶貴的土地資源。目前河南的一些城市在城市改造中產(chǎn)生了大量的建筑垃圾，這些建筑垃圾的資源化利用程度也非常低，有的拉到溝壑卸掉，有的則干脆拉到空地卸掉。另外，由于我省的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度低，工礦礦渣、尾礦、煤矸石、電廠煤渣等廢棄物的資源化利用處理程度不高，也不同程度地占用和浪費(fèi)土地。

3 河南城市土地利用方式粗放浪費(fèi)的根源

3．1 粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式尚未根本改變

由于受到政府任期換屆的影響，有的地方政府在追求任期內(nèi)政績的驅(qū)動下，引發(fā)土地利用方面的短期行為。一些市縣政府在片面政績觀驅(qū)動下，為了追求短期經(jīng)濟(jì)利益和短期內(nèi)的顯性政績，不惜以低價地甚至以零地價招商引資。有的地方政府缺乏長遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光，在土地利用上竭澤而漁。有的地方政府在招商引資方面饑不擇食，凡是能在本地落地建設(shè)的項(xiàng)目，就一概批準(zhǔn)立項(xiàng)并供應(yīng)土地，從而導(dǎo)致一些行業(yè)產(chǎn)能過剩，造成產(chǎn)業(yè)過剩性土地浪費(fèi)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式喊了這么多年，但依然是喊得多、做得少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)質(zhì)上并沒有發(fā)生多大改變，經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)效益依然比較低下，這是河南乃至全國土地利用方式粗放、集約度不高的主要原因。

3．2 土地價格結(jié)構(gòu)不合理

由于河南乃至全國市場機(jī)制發(fā)育程度較低，一些土地的價格形成機(jī)制依然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代。目前公益性事業(yè)用地和經(jīng)營性用地價格差距懸殊；工業(yè)用地價格在地方政府招商引資的競爭下普遍過低，不少工業(yè)項(xiàng)目用地不是通過采用招拍掛的形式出讓，而是由政府低價劃撥予以提供，土地價格未能反映土地資源的稀缺性。一般而言，在土地價格比較高的情況下，企業(yè)會考慮到占用過多的土地必然大幅增加運(yùn)營成本，降低企業(yè)的利潤水平，因而企業(yè)經(jīng)營者必然精打細(xì)算，制定適應(yīng)企業(yè)實(shí)際需要的用地計(jì)劃，從而起到促使企業(yè)節(jié)約集約用地的作用；與此相反，在土地價格低廉的情況下，企業(yè)即使多占用一些土地，也對其運(yùn)營成本和利潤水平影響不大，這樣，企業(yè)用地就比較粗放，容易造成土地資源的浪費(fèi)。公益性事業(yè)用地和工業(yè)用地價格偏低，因而相關(guān)單位就對土地的高效利用不怎么重視，從而導(dǎo)致土地利用率不高。

3．3 土地稅收制度不健全，未能真正起到促進(jìn)土地高效利用的作用

土地稅收制度不完善，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。其一，立法層次比較低，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。稅收立法貴在提高立法層次，統(tǒng)一規(guī)范。然而，現(xiàn)行關(guān)涉土地稅收的法規(guī)均是由國務(wù)院頒布的行政性法規(guī)，其具體實(shí)施辦法由省級人民政府根據(jù)地方實(shí)際制定，不但立法層次低，而且在法規(guī)內(nèi)容上有很多空白，需要地方政府予以填補(bǔ)。雖然這樣做給地方政府結(jié)合本地實(shí)際提供了方便和空間，但空白過多造成了各地法規(guī)適用上的不統(tǒng)一，致使其權(quán)威性欠缺，缺乏規(guī)范性；同時，一些法規(guī)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，已不適應(yīng)發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的要求。其二，費(fèi)稅混雜，重費(fèi)而輕稅。目前，河南乃至全國都存在稅費(fèi)關(guān)系混雜的問題，重費(fèi)輕稅現(xiàn)象非常嚴(yán)重。關(guān)涉土地的收費(fèi)項(xiàng)目名目繁多，多達(dá)幾十種甚至上百種，另外，還存在搭車收費(fèi)現(xiàn)象，收費(fèi)項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于收稅項(xiàng)目。其三，稅制設(shè)計(jì)不合理，稅收規(guī)模過小，調(diào)節(jié)力度不足。一是中央稅與地方稅權(quán)限劃分不明晰，有的稅種地方僅有征收權(quán)而無支配權(quán)，不利于調(diào)動地方征收的積極性。二是有的稅種稅目設(shè)置比較復(fù)雜，難以實(shí)際征收。比如土地增值稅實(shí)行四級累進(jìn)稅率，由于缺乏專業(yè)評估人員，對增值額難以計(jì)算，因而在實(shí)踐中征收困難重重。三是交易環(huán)節(jié)征稅比較多，開發(fā)保有環(huán)節(jié)征稅比較少。在現(xiàn)行關(guān)涉土地的稅收制度中，交易環(huán)節(jié)的稅種遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于開發(fā)保有環(huán)節(jié)的稅種，交易環(huán)節(jié)征收的稅收規(guī)模也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于開發(fā)保有環(huán)節(jié)的征稅規(guī)模。城鎮(zhèn)土地使用稅設(shè)為4檔，其中最高的稅額僅為每平方米10元，雖然對超額部分加成征收，但實(shí)施效果并不理想，土地保有成本太低，易造成閑置性浪費(fèi)。

3．4 土地管理體制不完善、法規(guī)不健全且執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致違法用地、浪費(fèi)土地現(xiàn)象屢禁不止

有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，1999－2005年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬件，涉及土地面積500多萬畝，一些城市的違法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。從河南的情況看，違法用地現(xiàn)象也屢見不鮮。目前，從現(xiàn)實(shí)來看，土地管理法規(guī)不健全，土地違法事件多發(fā)，嚴(yán)重制約著河南城市土地的節(jié)約集約利用。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰，與國有土地存在著不平等的權(quán)屬范疇。目前土地管理制度存在漏洞，使得一些用地主體可以通過鉆國家政策的空子，將本不合法的用地行為合法化。土地管理體制不完善，土地執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中往往受到行政干預(yù)，礙于地方政府壓力，土地執(zhí)法部門面對土地違法案件要么視而不見，要么懲治力度不足。對土地違法行為的懲處大多是行政性處罰，法律威嚴(yán)難以彰顯?？傊?，現(xiàn)存法律不健全、執(zhí)法不力、執(zhí)法不嚴(yán)等，導(dǎo)致了各種土地違法案件不斷出現(xiàn)。

4 推進(jìn)河南城市土地利用方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略對策

4．1 加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變帶動土地利用方式轉(zhuǎn)變

目前河南乃至全國土地利用方式粗放，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放有著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式勢在必行。其一，在發(fā)展思路上由數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。各級領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)從片面追求經(jīng)濟(jì)增長、追求GDP的誤區(qū)中或錯誤做法中擺脫出來，牢固樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀，摒棄急功近利思維與行為，多做善做打基礎(chǔ)利長遠(yuǎn)的事情。要由依賴人力、資源、投資向依賴制度、科技、產(chǎn)品、管理創(chuàng)新和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的方向轉(zhuǎn)變，努力提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效率效益和內(nèi)在整體素質(zhì)。其二，要由片面關(guān)切經(jīng)濟(jì)發(fā)展向推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會政治生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，更加注重社會的全面發(fā)展，更加注重解決民生和生態(tài)環(huán)境問題。其三，要大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由浪費(fèi)土地型向節(jié)約集約利用土地型轉(zhuǎn)變。目前我省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，第二產(chǎn)業(yè)所占比重過大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國平均水平，而第二產(chǎn)業(yè)是屬于占用土地量較大的產(chǎn)業(yè)，同時，第二產(chǎn)業(yè)中有相當(dāng)一部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，占用了大量本不該占用的土地。因此，河南必須按照國家的統(tǒng)一部署，大力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，壓縮過剩行業(yè)的低效產(chǎn)能，騰出土地用于其他方面的建設(shè)需要。實(shí)踐證明，第三產(chǎn)業(yè)的土地利用率普遍較高，因此，河南應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重。其四，要下大力氣推進(jìn)科技創(chuàng)新?？萍紕?chuàng)新可以有效提升生產(chǎn)效率和資源利用效率，是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式包括土地資源利用方式轉(zhuǎn)變的利器。政府和企業(yè)都要加大科技創(chuàng)新投入力度；要通過深化科技管理體制改革，形成有利于推動科技創(chuàng)新的體制機(jī)制；著力培養(yǎng)創(chuàng)新型人才隊(duì)伍；推動產(chǎn)學(xué)研的有機(jī)結(jié)合，形成創(chuàng)新合力；營造鼓勵創(chuàng)新、創(chuàng)新光榮、創(chuàng)新致富、寬容失敗的社會環(huán)境。其五，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部土地管理責(zé)任制和考評機(jī)制，把土地節(jié)約集約利用狀況納入干部考核評價體系。對嚴(yán)重透支浪費(fèi)土地資源的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行“一票否決”，營造促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用，領(lǐng)導(dǎo)干部首當(dāng)其責(zé)的濃厚氛圍，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部重視土地的節(jié)約集約利用，在促進(jìn)城市土地節(jié)約集約利用進(jìn)程中切實(shí)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

4．2 走內(nèi)涵式城市化道路，加快對舊城區(qū)、城中村、廢棄廠區(qū)、棚戶區(qū)的改造，高效利用舊城區(qū)土地資源

走內(nèi)涵式城市化道路還是走外延式城市化道路，是區(qū)別兩種截然不同的土地利用方式的分水嶺。轉(zhuǎn)變城市土地利用方式，必然要求走內(nèi)涵式城市化道路。其一，要充分挖掘老舊城區(qū)存量土地的利用潛力，盤活城市現(xiàn)有利用率較低的存量土地。城市新建項(xiàng)目的啟動，應(yīng)首先規(guī)劃利用好城市的現(xiàn)有存量土地，盡量做到不增加或者少增加建設(shè)用地規(guī)模。新建項(xiàng)目凡是能利用存量土地解決建設(shè)用地問題的，就不應(yīng)新批增量建設(shè)用地。要加快推進(jìn)老舊城區(qū)的改造，科學(xué)調(diào)整老舊城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與用地結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。其二，大力推動老城區(qū)尤其是城中村拆遷改造。在老城區(qū)尤其是城中村的拆遷改造方面，應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵各種性質(zhì)的投資主體參與其中。由于老城區(qū)尤其是城中村的拆遷改造成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新城區(qū)的開發(fā)建設(shè)，而且老城區(qū)尤其是城中村的拆遷改造面臨許許多多的矛盾需要化解，因此，在利潤目標(biāo)的驅(qū)使動下，同時也是為了減少麻煩，開發(fā)商往往偏重于開發(fā)新城區(qū)的土地，對老城區(qū)尤其是城中村的拆遷改造缺乏動力。今后在城市土地的規(guī)劃利用上，政府應(yīng)該采取具有針對性的傾斜政策，將老城區(qū)和城中村的拆遷改造列入工作日程，作為推動新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，鼓勵和引導(dǎo)開發(fā)商積極參與老城區(qū)和城中村的拆遷改造。其三，要大力推廣能夠有效促進(jìn)土地節(jié)約集約合理高效利用的新材料和新技術(shù)，拓展城市土地利用的空間范圍。河南城市的地下空間開發(fā)利用起步較晚、潛力較大，要科學(xué)合理地規(guī)劃和挖掘利用城市地下空間。要及時提煉總結(jié)各種行之有效的節(jié)約集約用地的建筑技術(shù)和土地利用模式，切實(shí)加大先進(jìn)建造技術(shù)的推廣應(yīng)用力度，拓展應(yīng)用范圍。要重點(diǎn)推廣城市中公交車站、會展中心、大型批發(fā)市場及文體中心尤其是新城區(qū)建設(shè)中的地下地上空間的綜合利用和立體式開發(fā)等節(jié)地技術(shù)與模式。目前河南工業(yè)用地的集約化利用程度仍然較低，應(yīng)下大力氣推廣標(biāo)準(zhǔn)廠房和多層廠房等節(jié)約用地模式，盡力縮減工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模；引導(dǎo)水利、公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體采取得力措施，盡力減少工程用地。要大力推動工礦廢棄地和污染地的治理與生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，綜合采取先進(jìn)技術(shù)手段和政策工具，促進(jìn)土地的循環(huán)式再利用。此外，應(yīng)適當(dāng)放寬建筑高度限制，盡可能規(guī)劃建設(shè)高層建筑。嚴(yán)格控制建設(shè)別墅區(qū)和高爾夫球場。

4．3 對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)用地進(jìn)行清理整頓

近年來，隨著工業(yè)企業(yè)的集聚發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、各類開發(fā)區(qū)大量涌現(xiàn)，成為城市占用土地比例較大的領(lǐng)域，也是節(jié)約集約用地潛力較大的領(lǐng)域。因此，河南要將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和各類開發(fā)區(qū)的土地合理高效利用，作為推動城市土地利用方式轉(zhuǎn)變的重要抓手和途徑。一是本著節(jié)約集約利用土地的原則，確定合理的用地規(guī)模。對符合政策規(guī)定要求成立的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)，要進(jìn)一步強(qiáng)化和完善規(guī)劃管理，嚴(yán)格控制產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模與范圍。各類開發(fā)區(qū)的規(guī)劃制定權(quán)必須由所在市縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門集中行使，絕不能下放。申請?jiān)O(shè)立各類開發(fā)區(qū)或擴(kuò)區(qū)的，須報(bào)省級主管部門審查核準(zhǔn)，由省級主管部門核定用地規(guī)模并出具審核意見。二是進(jìn)一步清理整頓產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)。那些未經(jīng)批準(zhǔn)自行設(shè)立的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，要堅(jiān)決予以撤銷。對那些經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)建立的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)，應(yīng)經(jīng)過清理整頓，收回多占用的土地和閑置土地并恢復(fù)耕種，促進(jìn)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地的節(jié)約集約利用。三是充分挖掘現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)的土地利用潛力，提高土地利用率。通過科學(xué)規(guī)劃、合理配置和優(yōu)化布局，充分挖掘土地利用潛力。對適宜使用標(biāo)準(zhǔn)廠房或多層廠房的企業(yè)，要一律規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房或多層廠房。陜西省規(guī)定，縣級以上工業(yè)園區(qū)新建多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房面積不能低于園區(qū)新建建筑總面積的30%。這對我省來說具有借鑒價值。要對多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房項(xiàng)目用地實(shí)行應(yīng)保盡保，并優(yōu)先審批、供應(yīng)。對未開發(fā)多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房或多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房面積低于園區(qū)建筑總面積規(guī)定比例的，暫停用地審批，限制土地供應(yīng)。在符合安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)要求的前提下，多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房不能低于三層。各級政府要結(jié)合實(shí)際，出臺扶持多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)的政策，引導(dǎo)社會投資者參與多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房的建設(shè)和經(jīng)營。要適當(dāng)提高工業(yè)用地容積率。根據(jù)外省城市的經(jīng)驗(yàn)，一些工業(yè)用地容積率可以調(diào)高至1．5左右，浙江省杭州市要求工業(yè)用地容積率必須達(dá)到1．8以上。四是減少工業(yè)用地租用年限。上海、臨沂將新增工業(yè)用地年限壓縮至20年。廣州、北京推行產(chǎn)業(yè)用地彈性出讓制和租賃制，合肥市實(shí)施工業(yè)用地先租后讓、租讓結(jié)合的供應(yīng)制度，這些經(jīng)驗(yàn)都很值得我們借鑒。四是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)要從本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際出發(fā)，適當(dāng)提高企業(yè)進(jìn)駐門檻，其中的關(guān)鍵是要按照集約用地的要求，規(guī)定合理的投資強(qiáng)度和單位土地面積產(chǎn)出率標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行，以提高區(qū)內(nèi)土地集約化利用程度。

4．4 深化土地稅收制度改革，完善土地稅收政策

其一，要統(tǒng)一土地稅收立法，提升其立法層次。國家應(yīng)對《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》和《土地增值稅暫行條例》等土地稅收法規(guī)進(jìn)行修訂，調(diào)整稅種和稅制要素，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求?？稍谶m當(dāng)時機(jī)由全國人大制定并頒布相應(yīng)稅種的法律，以提升土地稅收法制的權(quán)威性。其二，要擴(kuò)大土地稅種及征稅規(guī)模，減少土地收費(fèi)項(xiàng)目。應(yīng)遵循有利于促進(jìn)節(jié)約集約用地的原則，確立稅收在土地稅費(fèi)中的主導(dǎo)地位，調(diào)整和增加稅種，健全土地稅制并且強(qiáng)化征管，將部分具有稅收性質(zhì)的土地收費(fèi)轉(zhuǎn)化為稅收，減少以至消除以費(fèi)代稅和以費(fèi)擠稅現(xiàn)象。同時，要盡量取消不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。要充分發(fā)揮稅收對土地資源的調(diào)控作用，適當(dāng)提高耕地占用稅，對林地和草地也應(yīng)征收土地占用稅，以緩解耕地后備資源的耗減。優(yōu)化稅賦結(jié)構(gòu)，減少土地交易流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種，增加開發(fā)和保有環(huán)節(jié)稅種，增加房產(chǎn)稅稅種，盡快開征土地閑置稅，適時開征住宅房產(chǎn)稅，改變目前低保有、高流轉(zhuǎn)的稅賦結(jié)構(gòu)。其三，建立健全土地稅收調(diào)控管理機(jī)制。在稅收法律法規(guī)框架權(quán)限之內(nèi)，省政府要適時調(diào)節(jié)涉及土地稅收的相關(guān)政策，通過差別化的稅率有效提升土地節(jié)約集約化利用程度。國土資源部門要將本地最新的土地調(diào)查信息（包括土地權(quán)利人、土地坐落、四至、用途、面積、正射影像圖等）和土地登記信息提供給地稅部門。省政府要盡快調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和契稅的具體適用稅率標(biāo)準(zhǔn)，依法全額征收城鎮(zhèn)土地使用稅，提高土地保有環(huán)節(jié)的成本。同時，地稅部門要將稅收征管和稽查中發(fā)現(xiàn)的納稅人未批先占、私改用途等違法用地信息以及其他土地管理所需的涉稅信息，提供給國土資源管理部門。

4．5 大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

實(shí)踐證明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，可以有效減少城市垃圾以及工礦企業(yè)廢棄物對土地的占用，促進(jìn)節(jié)約集約利用土地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，河南應(yīng)該大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。其一，要大力推動垃圾分類處理與資源化利用。在對垃圾進(jìn)行分類收集的基礎(chǔ)上，有針對性地采取分類利用措施，對垃圾進(jìn)行資源化利用，盡力做到垃圾的資源化、減量化、無害化處理。河南人口較多的大中城市都應(yīng)盡可能規(guī)劃建設(shè)垃圾發(fā)電廠。熱電廠粉煤灰的大量產(chǎn)生不僅污染環(huán)境，而且需要占用一定數(shù)量的土地。對粉煤灰進(jìn)行再利用，既可以變廢為寶，又可以有效節(jié)約土地。粉煤灰利用已有成熟的技術(shù)，政府應(yīng)采取一系列激勵措施，大力推動粉煤灰的再利用，爭取將所有粉煤灰都進(jìn)行資源化利用。另外，隨著河南城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市老舊建筑拆除產(chǎn)生巨量的建筑垃圾，這些建筑垃圾絕大部分未經(jīng)資源化處理，而是采取運(yùn)往郊外露天堆放的方式進(jìn)行處理，既污染環(huán)境又占用土地。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，河南乃至全國建筑垃圾的資源化率不到5%，日本、韓國及歐盟國家的建筑垃圾資源化率高達(dá)90%以上?？梢?，建筑垃圾資源化具有巨大的發(fā)展空間，河南應(yīng)責(zé)成有關(guān)科研院所開展建筑垃圾資源化研究，探索建筑垃圾資源化的有效途徑，逐步提高建筑垃圾資源化利用率。其二，政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取得力舉措，大力扶持垃圾再利用項(xiàng)目建設(shè)，對垃圾進(jìn)行資源化利用的企業(yè)給予稅費(fèi)減免、信貸優(yōu)先、財(cái)政貼息等多方面的優(yōu)惠支持。其三，實(shí)施垃圾處理場再利用工程。待垃圾處理場的使命終結(jié)后，可在其上面覆土，將其改造為耕地或者綠化休閑用地。同時，要嚴(yán)格禁止在城市周邊區(qū)域露天堆放垃圾。

4．6 完善土地管理制度和相關(guān)法律法規(guī)，并切實(shí)加大執(zhí)法力度

完善的土地管理制度、與土地相關(guān)的法律法規(guī)和嚴(yán)格執(zhí)法，是城市建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約高效利用的重要保障。各地在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》精神，將城市土地管理納入法制軌道。一是完善土地管理制度和法律法規(guī)。對現(xiàn)行土地管理制度和法律法規(guī)進(jìn)行綜合梳理，廢止過時的不合時宜的制度和法律法規(guī)，堵塞政策漏洞，使各項(xiàng)土地管理制度和法律法規(guī)臻于完善。二是建立共同責(zé)任機(jī)制。建立多部門會審制度，堅(jiān)持對建設(shè)用地逐宗會審，構(gòu)建上下聯(lián)動、部門協(xié)同關(guān)注和促進(jìn)節(jié)約集約用地的新格局。三是建立健全監(jiān)督約束機(jī)制把好“四關(guān)”：①嚴(yán)把預(yù)審關(guān)，從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)開始，就要嚴(yán)格審核用地規(guī)模；②嚴(yán)把供地關(guān)，按照節(jié)約集約用地的原則，建構(gòu)適應(yīng)不同類型單位的用地規(guī)模評估控制指標(biāo)體系，相關(guān)部門要嚴(yán)格依照評估控制指標(biāo)體系確定的控制標(biāo)準(zhǔn)，對新增建設(shè)用地項(xiàng)目的用途、用地規(guī)模、投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率以及擬供地方式等進(jìn)行嚴(yán)格審查；③嚴(yán)把批后監(jiān)管關(guān)，對建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行跟蹤檢查，對于沒有按約定的土地使用條件開發(fā)建設(shè)的，要嚴(yán)格履行違約條款，并責(zé)令其限期改正；④嚴(yán)把土地登記關(guān)，在登記發(fā)證時，發(fā)現(xiàn)變更用地要素的不予登記，促進(jìn)已批土地的節(jié)約集約合理高效利用；⑤建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。構(gòu)建土地管理部門與法院、檢察院、公安、監(jiān)察等部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，建立健全土地協(xié)管員制度。構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，對違法占地、違規(guī)建設(shè)做到及時發(fā)現(xiàn)、及時報(bào)告、及時制止、及時處理，提高土地違法案件的發(fā)現(xiàn)率、制止率；⑥建立健全土地用途全程監(jiān)管機(jī)制。構(gòu)建建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目合同履約管理，嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目巡查制度、復(fù)核驗(yàn)收制度以及土地開發(fā)利用情況通報(bào)制度，對建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)行審批、供地、建設(shè)、竣工全程跟蹤服務(wù)和綜合監(jiān)管，確保依法合理用地。