實施預(yù)算績效前評價 推進績效預(yù)算管理

●羅劍龍 夏偉芳

隨著績效理念的深入，我國預(yù)算績效管理工作也在不斷深化。財政部《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)【2011】416 號）提出建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制。本文以我國預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀為切入點，在梳理當(dāng)前預(yù)算績效管理前評價開展模式的基礎(chǔ)上，重點闡述績效前評價與績效預(yù)算管理的關(guān)系，進而就績效預(yù)算管理的推行展開一些前瞻性思考。

一、我國預(yù)算績效管理工作開展現(xiàn)狀

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，合理編制績效目標(biāo)、科學(xué)測算財政資金需求是預(yù)算績效管理的核心和基礎(chǔ)。財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)【2011】285號）、《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)【2011】416 號）等文件明確了績效目標(biāo)編制、項目跟蹤和績效評價等預(yù)算績效管理工作的要求。2014年，新《預(yù)算法》進一步提出，“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案”。

盡管我國長期實行收入按類別、支出按功能匯總和編制的預(yù)算管理模式，預(yù)算績效管理的實踐還處于探索階段，尚不具備在全國范圍內(nèi)推行績效預(yù)算的基礎(chǔ)條件，但新《預(yù)算法》的出臺，表明以績效目標(biāo)指導(dǎo)預(yù)算編制的思想在我國已逐步樹立起來。上海、北京等地區(qū)也已經(jīng)對預(yù)算績效管理改革進行了不同程度的探索，例如項目立項階段的績效目標(biāo)管理已不再局限于績效目標(biāo)的編制、審定，部分地方委托第三方評價機構(gòu)根據(jù)項目信息和預(yù)期實現(xiàn)的效益對項目績效目標(biāo)和項目可行性進行評價，并對預(yù)算編制合理性進行分析，將績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算編制合理性判斷和項目可行性分析作為立項前評價（簡稱前評價或事前評估）的重要內(nèi)容。

另一方面，以績效指導(dǎo)預(yù)算編制的模式（簡稱績效預(yù)算）在國外已經(jīng)得到較廣泛的應(yīng)用。從美國、新西蘭、澳大利亞、英國、瑞典等發(fā)達(dá)國家推行績效預(yù)算改革的實踐看，績效預(yù)算對提高公共資金使用效率、改進政府或項目單位的績效等方面有明顯的效果，績效預(yù)算所倡導(dǎo)的“效率、績效”符合預(yù)算編制改革發(fā)展的趨勢和方向，對各國政府的預(yù)算改革都有普遍的借鑒意義。

二、預(yù)算績效管理前評價的一般做法

我國目前預(yù)算績效管理體系主要包括績效目標(biāo)管理、跟蹤監(jiān)控管理和績效評價管理，按照管理階段的不同，評價體系也包含了前評價、跟蹤評價和后評價三種類型。其中，前評價是指財政或主管部門根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目申報等內(nèi)容，通過自行開展或委托第三方的方式，運用科學(xué)、合理的評價方法，對項目實施的必要性、可行性，績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性，項目預(yù)算的合理性等進行客觀、公正的綜合評價。前評價是績效目標(biāo)管理的重要延伸。當(dāng)前比較普遍開展的績效目標(biāo)管理主要是績效目標(biāo)編審工作，而前評價的外延范圍更廣，要求在目標(biāo)的基礎(chǔ)上結(jié)合預(yù)算、項目立項進行綜合管理。前評價是政府預(yù)算決策的重要改革舉措，旨在推動預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，進一步優(yōu)化公共資源配置，提高政府理財和公共服務(wù)水平。國內(nèi)目前尚未形成統(tǒng)一的前評價模式，各地根據(jù)地方管理特色開展的前評價探索主要有以下三種路徑：

（一）模式一：僅開展績效目標(biāo)管理及項目可行性判定

這一做法主要要求預(yù)算單位對預(yù)算項目編報績效目標(biāo)，并建立前評價基本問題評分表，明確評分標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，根據(jù)績效目標(biāo)設(shè)定情況、項目內(nèi)容、預(yù)期效益等內(nèi)容對所有項目進行可行性評價和排名，對于可行性評價結(jié)果未達(dá)要求的項目直接取消立項資格，達(dá)到設(shè)定要求的項目進行立項。但這一做法不涉及預(yù)算調(diào)整，績效目標(biāo)和項目可行性判定也不對預(yù)算編制產(chǎn)生影響。

（二）模式二：同時開展績效目標(biāo)管理、預(yù)算管理與項目可行性判定

與模式一的不同之處在于，模式二將預(yù)算情況納入前評價。模式二首先對項目進行可行性判定，根據(jù)判斷結(jié)果確定立項項目，對于立項項目進一步從政策依據(jù)充分性、資源價格合理性等角度進行預(yù)算調(diào)整，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)SMART 原則、預(yù)算匹配原則對績效目標(biāo)進行修訂和完善，形成最終前評價結(jié)果。

（三）模式三：在確定預(yù)算的基礎(chǔ)上開展績效目標(biāo)管理

這一做法不涉及項目可行性判定和預(yù)算調(diào)整，僅在項目和預(yù)算確定的前提下，將目標(biāo)與預(yù)算做匹配性進行分析，調(diào)整績效目標(biāo)，強化財政資金績效理念，并指導(dǎo)跟蹤及后評價的開展。

經(jīng)過多年的實踐探索，我國一些地區(qū)的預(yù)算績效管理前評價工作取得了一定成效，政府各部門對預(yù)算績效有了比較深入全面的了解，能夠以結(jié)果為導(dǎo)向設(shè)計比較完善的指標(biāo)體系，為科學(xué)編制預(yù)算提供基礎(chǔ)。但需要指出的是，當(dāng)前一些較為深入的前評價模式雖然已涉及績效目標(biāo)和預(yù)算調(diào)整，但兩者之間的關(guān)聯(lián)性仍不強，依據(jù)績效目標(biāo)指導(dǎo)預(yù)算編制的做法還未真正得到有效的實踐。

三、績效前評價是從傳統(tǒng)預(yù)算管理向績效預(yù)算轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)

預(yù)算績效管理模式下的前評價與績效預(yù)算存在一些本質(zhì)區(qū)別，主要體現(xiàn)在：前評價是預(yù)算績效管理的一個環(huán)節(jié)，盡管預(yù)算績效管理提出預(yù)算編制要有目標(biāo)作為依據(jù)，但我國的預(yù)算管理仍采用以收支核算為基礎(chǔ)、存量加增量的做法，并沒有真正實現(xiàn)以績效目標(biāo)指導(dǎo)預(yù)算編制。而績效預(yù)算是以預(yù)期績效為目標(biāo)，在預(yù)算中融入成本核算的理念，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實施方案所需費用來編制預(yù)算的一種預(yù)算管理體制和方法。它把市場經(jīng)濟的一些基本理念融入公共管理之中，以一種全新的角度，把政府作為一個提供公共品的經(jīng)濟部門，通過對公共品的提供成本進行核算，進而開展預(yù)算編制。

雖然前評價與績效預(yù)算在體制設(shè)計和方式方法上存在一定區(qū)別，但在指導(dǎo)思想上具有諸多內(nèi)在一致性。首先，績效預(yù)算和前評價都強調(diào)預(yù)算編制以目標(biāo)為導(dǎo)向，在預(yù)算管理中強調(diào)績效目標(biāo)的作用；其次，二者都從制度上強化了對政府預(yù)算的約束機制，要求公共產(chǎn)品和服務(wù)能夠按價值規(guī)律的要求進行核算；最后，前評價與績效預(yù)算的目的是相同的，都是為提高財政資金使用效益，以合理的預(yù)算投入實現(xiàn)財政資金效益最大化。因此，在不改變當(dāng)前財政資金預(yù)算管理體制的情況下，通過前評價工作能起到加強財政資金預(yù)算編制外在約束力的作用，并引導(dǎo)預(yù)算編制主體在傳統(tǒng)的收支核算的預(yù)算管理體制下，強化績效管理的思想，逐步形成以預(yù)算部門（單位）為責(zé)任主體的內(nèi)在約束力，為預(yù)算管理向績效預(yù)算管理體制轉(zhuǎn)變起到重要作用。

四、推進績效預(yù)算改革的建議

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，財政預(yù)算管理的改革工作也納入到政府頂層設(shè)計的改革進程當(dāng)中，績效管理在財政預(yù)算管理中的作用將日益突顯，前評價將在以績效為核心的預(yù)算管理中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。然而，要進一步深化績效預(yù)算的思想，還需從預(yù)算管理體制上進行改革和創(chuàng)新。

（一）推進績效預(yù)算管理體制創(chuàng)新

在新《預(yù)算法》出臺的背景下，充分運用績效預(yù)算管理思想，對現(xiàn)有的財政預(yù)算管理體制進行漸近式改革，通過制度設(shè)計要求預(yù)算主體按照績效管理的思想指導(dǎo)預(yù)算管理工作，將績效前評價工作作為預(yù)算管理的必須環(huán)節(jié)。為更好地推進績效預(yù)算管理制度創(chuàng)新，建議對部分部門和項目開展“項目績效預(yù)算”試點改革，允許采用創(chuàng)新的方式從范圍、模式、路徑上對預(yù)算編制進行理論研究和實踐探索，不斷完善預(yù)算管理制度。

（二）建立以科學(xué)分類為基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)相對統(tǒng)一的前評價指標(biāo)體系框架

根據(jù)各部門的特點，按照一定的分類標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算部門經(jīng)費支出和評價對象進行科學(xué)合理、層次清晰的分類，形成完整的指標(biāo)體系框架，以評價預(yù)算項目的經(jīng)濟性、效率性和有效性，揭示各部門在編制預(yù)算時是否存在問題。建立全國基本統(tǒng)一的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系框架，使地區(qū)間同類項目目標(biāo)績效具有可比性?？刹扇》止へ?fù)責(zé)、先易后難的辦法，選擇績效管理比較成熟的省市進行試點，就各類支出建立基本統(tǒng)一的框架性指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，由財政部門依據(jù)該框架、標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一梳理審定，并開展評價試點，不斷充實完善，形成全國基本統(tǒng)一的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）深化績效問責(zé)制度，逐步建立健全約束機制

進一步明確政府各職能部門的職責(zé)范圍，把單位財政資金使用績效納入機關(guān)建設(shè)和效能建設(shè)的考核范圍，進一步落實責(zé)任制，將預(yù)算績效與部門預(yù)算資金安排、部門責(zé)任人的年度考核等掛鉤，發(fā)揮其主體作用，提高單位對預(yù)算資金使用績效的重視程度和開展預(yù)算績效管理工作的自覺性，通過外在約束逐步推動預(yù)算編制主體形成以自發(fā)的內(nèi)在約束為主、內(nèi)外相結(jié)合的全約束機制。

（四）加強信息系統(tǒng)建設(shè)，通過數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和應(yīng)用推動預(yù)算編制工作

為促進政府預(yù)算向科學(xué)化、合理化和精細(xì)化改進，達(dá)到提升預(yù)算資金使用效果和效率的目的，還要充分利用信息化手段。通過預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用，建立績效標(biāo)準(zhǔn)庫、制度庫、行業(yè)數(shù)據(jù)庫等預(yù)算管理數(shù)據(jù)平臺，開展橫向和縱向?qū)Ρ龋⑼ㄟ^數(shù)據(jù)挖掘、計量模型分析等方法進行成本——效益分析及決策，進而科學(xué)地編制財政預(yù)算?！?/p>

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