診斷與策略:城鄉(xiāng)義務(wù)教育的非均衡發(fā)展——基于湖北省的實證分析

李軍超

(河南財經(jīng)政法大學，河南 鄭州 450002)

診斷與策略:城鄉(xiāng)義務(wù)教育的非均衡發(fā)展
——基于湖北省的實證分析

李軍超

(河南財經(jīng)政法大學，河南 鄭州 450002)

城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是現(xiàn)階段我國義務(wù)教育改革和發(fā)展的重點，是實現(xiàn)教育公平首先要解決的問題。以湖北省為例，從現(xiàn)階段城鄉(xiāng)義務(wù)教育的現(xiàn)狀入手，對湖北省義務(wù)教育的財政投入以及城鄉(xiāng)公眾對義務(wù)教育的滿意度狀況等方面進行考察，展現(xiàn)了當前城鄉(xiāng)義務(wù)教育的非均等狀況，在此基礎(chǔ)上，探索城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展產(chǎn)生的制度性根源，并相對應(yīng)的提出了建立義務(wù)教育學校建設(shè)標準體系、義務(wù)教育教師交流制度、建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績效考核體系等對策。

城鄉(xiāng);義務(wù)教育;均衡發(fā)展

一、湖北省城鄉(xiāng)義務(wù)教育現(xiàn)狀

(一)湖北省財政對于義務(wù)教育支出規(guī)模偏低

湖北省財政用于教育經(jīng)費的投入不僅在總量上不足，而且投入比例與其他地區(qū)相比也偏低。湖北省財政用于教育經(jīng)費的不足直接導(dǎo)致湖北省普通教育支出規(guī)模偏低，間接影響了財政對義務(wù)教育的投入和城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。湖北省普教支出占全省財政支出比重的降低，意味著湖北省政府教育投入相對有所減少，財政對普通教育的投入力度有待加強。這在一定程度上說明，湖北省政府宏觀調(diào)控教育能力仍比較弱，不利于促進教育公平。財政對教育整體投入不足，容易導(dǎo)致在義務(wù)教育投入上存在“缺位”領(lǐng)域，其直接后果就是農(nóng)村存在農(nóng)民自己辦教育的狀況，義務(wù)教育的福利性和公平性難以得到保障。

(二)湖北省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費不足

從湖北省城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費總投入情況來看，農(nóng)村普通小學和初級中學的教育經(jīng)費均高于城市，主要原因在于農(nóng)村普通小學和初級中學的在校生多于城市普通小學和初級中學的在校生［1］。就湖北省義務(wù)教育經(jīng)費投入而言，無論是普通小學還是初級中學，農(nóng)村財政性教育經(jīng)費都嚴重不足。造成湖北省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費不足的原因除了義務(wù)教育財政撥款向城市傾斜之外，還由于社會團體和公民個人對城市義務(wù)教育經(jīng)費的投入絕對金額大大高于農(nóng)村;而且社會捐資和集資辦學經(jīng)費而言，無論是普通小學還是初級中學，對城市義務(wù)教育的支持水平都超過對農(nóng)村義務(wù)教育的支持水平，其中對城市初級中學的捐資和集資經(jīng)費收入將近是農(nóng)村兩倍。

(三)城鄉(xiāng)居民對義務(wù)教育滿意度不高

對樣本地區(qū)公眾義務(wù)教育滿意度的調(diào)查結(jié)果顯示:有8.27%的居民非常滿意，比較滿意的居民比例為31.30%，即僅有39.57%的城鄉(xiāng)居民對義務(wù)教育表示滿意。滿意度的衡量有兩個層面，一個是實際支出負擔，一個是心理負擔。從實際支出負擔考量，城鄉(xiāng)居民教育支出占家庭收入的比重在41%—60%區(qū)間的家庭有17.89%，比重區(qū)間在61%以上的家庭累計有17.88%，即大約有1/3的家庭教育支出占收入的比例在一半以上。從心理負擔層面考量，有43.36%的調(diào)查對象認為子女上學負擔較重，認為負擔非常重的比例也高達15.99%，兩者累計近60%，而只有累計1.36%的調(diào)查對象認為子女上學負擔不重、很輕松。反映出當前“上學難、上學貴”的問題并未很好解決，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展嚴重不均衡所導(dǎo)致的“擇校熱”、流動人口子女的免費義務(wù)教育等問題依然困擾城鄉(xiāng)公眾。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展的制度性根源

(一)城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)衍生出城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)

在資源配置的“財政中立性”缺失的條件下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的水平差異決定了城鄉(xiāng)教育資源配置的總量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模的不同。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)滲透到教育領(lǐng)域，衍生出城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)。首先，城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，一方面使得大量富余農(nóng)村人口長期滯留于農(nóng)村，農(nóng)村家庭承受的經(jīng)濟負擔加重，多數(shù)農(nóng)民家庭在承擔子女教育費用時表現(xiàn)出相當?shù)睦щy;另一方面，流入城市的農(nóng)民因沒有城市戶籍而無法獲得與城市人同樣的權(quán)利和福利，大批進城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民子女被遠遠超過他們的經(jīng)濟承受能力的入學贊助費、借讀費、建校費等花樣不斷翻新的各種費用擋在城市學校之外，無法接受到與城市兒童平等的義務(wù)教育，從而使他們的發(fā)展從一開始就與城市兒童拉開了距離;其次，現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制使國內(nèi)外工商資本和金融資本可以以交易成本較低的方式獲取廉價的農(nóng)村土地資源，轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，獲取超額利潤，而農(nóng)民利益的流失越來越嚴重，大量失地和無地農(nóng)民成為新的社會貧困階層;同時，差別巨大的城鄉(xiāng)社會保障制度使得“城市公益事業(yè)國家辦，農(nóng)村公益事業(yè)農(nóng)民辦”，更相對加重了農(nóng)民的負擔。［2］在這種格局中，不僅對城鄉(xiāng)教育資源的配備標準截然不同，就連城鄉(xiāng)教師的待遇也等級森嚴。同時城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的形成又進一步促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的擴大，形成惡性循環(huán)。

(二)地方政府促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的動力機制缺失

義務(wù)教育投入對經(jīng)濟發(fā)展的效應(yīng)不是立即見效的，使得教育財政分權(quán)體制并不能保證地方政府有足夠的激勵來增加教育支出。相反，當增加財政收入與提高教育水平、促進教育公平兩個目標爭奪財政資源時，地方政府尤其是縣級政府會降低對教育投入的努力程度。同時，義務(wù)教育的外溢性使得地方政府也不會擁有較強的意愿來提高義務(wù)教育的供給水平，推動義務(wù)教育的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。同時，監(jiān)督監(jiān)察機制不健全、監(jiān)督效力不夠使得地方政府促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等的動力缺失，使得某些政策的實施流于形式，造成了“口頭重視，行動不落實”的問題。

(三)缺乏統(tǒng)一的義務(wù)教育均等化標準

至今，湖北省未能出臺義務(wù)教育的均等化標準，甚至亦沒有義務(wù)教育標準化學校的建設(shè)標準?；臼强h、市(區(qū))政府各自為政，根據(jù)各自的財力和投入多寡以及當?shù)孛癖姾袈暎瑏泶_定各自的標準。我們僅從鄂州、洪湖和崇陽三地在義務(wù)教育階段的差距就可看出，越是經(jīng)濟條件好的城區(qū)，義務(wù)教育階段的標準就越高，反之，越是經(jīng)濟條件較弱的地區(qū)，義務(wù)教育的標準越低。湖北省沒有給義務(wù)教育劃定一個最低的標準，而是由各縣、市(區(qū))政府根據(jù)自身能夠承受的財力狀況不間斷的提高自身的水平，也不斷的加大了義務(wù)教育的不均等狀況。

(四)公共財政制度不完善

當前我國政府依舊是經(jīng)濟建設(shè)型政府，經(jīng)濟建設(shè)投資在整個社會投資中依舊占據(jù)主導(dǎo)地位，公共服務(wù)支出依舊處于政策目標選擇的第二位。歷年來義務(wù)教育階段的經(jīng)費投入比重在各級財政支出的比重并不是很大。這歸結(jié)于我國當前沒有建立起科學的公共財政制度和制度化的轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國非對稱性財政結(jié)構(gòu)不利于實現(xiàn)義務(wù)教育均等化，中央財政收入和支出占整個國家財政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排。各級政府在義務(wù)教育領(lǐng)域的事權(quán)和責任劃分不清，中央政府有關(guān)政策文件在涉及政府間關(guān)系問題上過于模糊，不利于政策實施。此外，業(yè)已形成的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，具有財政能力均等化意義的“一般性轉(zhuǎn)移支付”規(guī)模不合理，作用不明顯;建立在中央與地方事權(quán)劃分不清義務(wù)上的專項轉(zhuǎn)移支付缺乏科學分配依據(jù)，申報方式隨意，分配方式不規(guī)范，省級以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)落后等。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度創(chuàng)新

(一)建立一個標準體系:義務(wù)教育學校建設(shè)標準體系

教育公平的核心理念表現(xiàn)為入學機會的平等、受教育條件的平等以及教育結(jié)果的平等。由于義務(wù)教育階段學校的巨大差別違背了教育應(yīng)該平等面向所有受教育者的基本要求，并且在事實上影響了受教育者在入學機會、受教育條件以及最后教育結(jié)果等方面的平等權(quán)利，因此，義務(wù)教育學校建設(shè)按照一個相對統(tǒng)一和一致的標準符合義務(wù)教育本質(zhì)特征的要求。我們以現(xiàn)代教育理念為指導(dǎo)，以推進教育公平和均衡發(fā)展為目標，以“均衡發(fā)展、適度超前、實用便利、環(huán)境文明”為原則，制定義務(wù)教育學校標準化體系，以實施義務(wù)教育標準化學校建設(shè)為抓手，推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學條件均等。

(二)完善一種制度:義務(wù)教育教師交流制度

相對于縮小辦學條件差距而言，縮小校際間教師水平差距更為不易。教師不僅是政策配置中的客體更是自身選擇的主體。因此建立合理的交流模式，為教師交流制度的實施提供平臺就顯得尤為重要，可供選擇的模式有。

第一，劃分“學區(qū)”式交流模式。該模式依托現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)學校，按照就近原則，劃分出若干個由優(yōu)質(zhì)學校和薄弱學校組成的“學區(qū)”。教師、校長任職在“學區(qū)”的范圍內(nèi)進行。同一個“學區(qū)”內(nèi)統(tǒng)一安排教學人員，統(tǒng)一組織備課，統(tǒng)一組織教學，統(tǒng)一開展質(zhì)量監(jiān)測，統(tǒng)一組織校本培訓;學區(qū)內(nèi)所有學生共享學區(qū)內(nèi)學校的圖書館、體育館、實驗室等各類教育教學設(shè)施設(shè)備。該模式下，教師不再固定地屬于某個學校，而是在學區(qū)內(nèi)“走教”，實現(xiàn)教師資源共享。

第二，對口“捆綁”式交流模式。該模式將城市優(yōu)質(zhì)學校與農(nóng)村薄弱學校進行“捆綁”，建立合作關(guān)系。捆綁學?？梢酝ㄟ^建立教研網(wǎng)絡(luò)，定期開展專題講座、小組研討、校長論壇、專題調(diào)研等形式開展交流活動，使農(nóng)村薄弱學校教師、校長可以吸取相對先進的教育理念、提升自身的教育教學技能;也可以采取互派方式開展交流活動。定期從優(yōu)質(zhì)學校中選派骨干教師到對口薄弱學校進行不少于一定時期的任教，同時農(nóng)村薄弱學校安排教師到對口優(yōu)質(zhì)學校進行聽課、觀摩、參加教研等學習活動。對口學校間也可以開展雙方的校長、副校長間的交叉任職來實現(xiàn)相互交流學習。

第三，“教育集團式”交流模式。該模式依托優(yōu)質(zhì)學校、名校，以實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置為目標，以名校輸出品牌、師資、辦學理念、管理方式等為手段，依靠名校和新建學校、薄弱學校、民辦學校、農(nóng)村學校等組成教育集團，帶動其共同發(fā)展，迅速提高整體辦學水平和教育質(zhì)量，滿足人民平等地享受優(yōu)質(zhì)教育需求的一種交流方式。該模式下，集團內(nèi)學校的教師、校長自由流動，優(yōu)質(zhì)師資資源集團內(nèi)共享，有效的縮小了校際間資源配置不平衡。

(三)解決一個難題:流動人口子女平等接受教育

依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，目前對流動人口子女平等接受教育采取的是“以流入地政府管理為主，以全日制公辦學校為主”的“兩為主”政策。流入地政府要按照實際在校人數(shù)撥付學校公用經(jīng)費;城市公辦學校對農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育，要與當?shù)貙W生在收費、管理等方面“同等對待”，不得向農(nóng)民工子女加收借讀費及其他任何費用。如此以來，就產(chǎn)生了對流入地政府來說財權(quán)和事權(quán)不相匹配的問題。對流動人口義務(wù)教育的投入存在著收益和成本的外部性問題，因此不能僅僅依靠流入地政府來解決。由此我們建議探索實行義務(wù)教育的“教育券”制度。教育券由人口流出地政府負責簽發(fā)，由流動人口交給就近入學的學校，學校匯總到縣級政府，再由縣政府負責向省財政申請調(diào)整在校生基數(shù)，實現(xiàn)教育經(jīng)費隨人口的流動而轉(zhuǎn)移。這樣一來，既保證了流動人口子女平等受教育機會和權(quán)利的實現(xiàn)，又使得流入地學校有了充足的財力保證，從而有助于真正實現(xiàn)義務(wù)教育的均等發(fā)展。明確規(guī)范流入地政府、流出地政府在流動人口子女義務(wù)教育中的財政責任，把流動人口子女義務(wù)教育的經(jīng)費保障納入規(guī)范化、制度化和法制化的軌道，是解決流動人口子女平等接受教育的根本。

(四)加大一種力度:財政對貧困地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度

中央的義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付是一種一次性的或短期的“補血”性財政支持，要切實提高湖北省貧困地區(qū)的義務(wù)教育辦學質(zhì)量，實現(xiàn)教師工資能夠足額發(fā)放，辦學條件能夠達到基本標準，貧困學生能得到必要的資助，教育差距能夠逐步縮小，必須完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)對貧困地區(qū)義務(wù)教育的“造血”性支持。省以下義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度要以縣為單位進行義務(wù)教育經(jīng)費供求測算。

為了提高義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，對其進行科學、合理的管理必不可少。對欠發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理可以有以下模式:第一，?？顚Ｓ媚Ｊ健Ｔ撃Ｊ奖仨氈付▽ｉT用途，如用于危房改造，用于義務(wù)設(shè)施達標，用于現(xiàn)代信息技術(shù)設(shè)備購買，用于師資培訓等具體項目。第二，零基預(yù)算模式。該模式前提是多個出資主體共同出資用于某個項目，項目完成，資金結(jié)束。第三，績效管理模式。該模式依據(jù)資金使用績效的指標，在政府撥款的同時，考核指標的完成情況，對于達不到指標要求的，作相應(yīng)的扣減處理。我們應(yīng)根據(jù)資金使用的實際情況采用不同的管理模式，達到轉(zhuǎn)移支付資金的有效運轉(zhuǎn)，切實提高貧困地區(qū)義務(wù)教育辦學條件。

(五)建立一個體系:以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績效考核體系

完善政府績效考核機制，逐步建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績效考核體系，為地方政府促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化提供持續(xù)的動力。新制度經(jīng)濟學的理論表明，制度而非技術(shù)，是經(jīng)濟增長的核心要素，技術(shù)進步是制度作用的外化結(jié)果或表象，受制度制約和導(dǎo)向，制度的核心作用在于提供確定性預(yù)期、激勵生產(chǎn)性努力和節(jié)約交易成本。因此，完善的政府績效考核體系能夠有效提升政府公共服務(wù)的供給能力。［3］我國的政績考核激勵體制從20世紀80年代中期實行的官員目標責任制以后開始逐步走向制度化。地方政府提供公共服務(wù)的激勵主要來自中央政府以GDP為主的考核，而對公共服務(wù)的問責和考核機制不健全，缺少必要的監(jiān)督，致使地方政府有激勵集中供給那些能帶來任期內(nèi)經(jīng)濟增長的義務(wù)設(shè)施，而忽視本地民眾對公共服務(wù)的需求。因此，建立對縣、市(區(qū))政府提供公共服務(wù)的績效考核機制，將義務(wù)教育均衡發(fā)展指標納入縣、市(區(qū))政府的政績考核范圍，在考核GDP指標的同時，逐步把各地的義務(wù)教育均衡水平指標列入考核范圍，并委托第三方機構(gòu)對公共服務(wù)的公眾滿意度進行測評，從制度上激勵各級政府從唯GDP論中解放出來，不斷提高湖北省城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展水平。

(六)探索一種模式:義務(wù)教育PPP管理模式

義務(wù)教育公私合作伙伴關(guān)系(Public－Private－Partnerships，簡稱PPP)是公共教育部門與私營部門建立合作伙伴關(guān)系以促進義務(wù)教育發(fā)展的一種新型管理模式。該模式依據(jù)公共產(chǎn)品理論和代理理論，依托私人部門的資金、技術(shù)和管理等優(yōu)勢，緩解了公共部門支出不足，提高了公共支出的效率。在國際上，義務(wù)教育PPP管理模式有以下類型:(1)私營部門慈善行動計劃(Private Sector Philanthropic Initiatives)，即私人慈善機構(gòu)及各種慈善性和營利性的革新型合資企業(yè)捐款資助教育，旨在提高公立學校的辦學質(zhì)量，同時也為低收入家庭兒童提供救助;(2)公立學校私營計劃(Private Management of Public Schools)，即教育當局將整個公立學校的運行或公立學校某些方面的運行直接承包給私人經(jīng)營者，但這些學校仍屬于公有和公助學校;(3)政府購買行動計劃(Government Purchase of Education Services from Private Schools)，即政府與私立學校立約以公共經(jīng)費提供教育服務(wù);(4)代用券與仿代用券行動計劃(Voucher and Likevoucher Programs)，即政府資助學生到私立學校就讀;(5)學校收容計劃(Adopta－School Programmes)，即私人合作伙伴收留一些難以為繼的政府學校，其目的在于改進這些公立學校的教學質(zhì)量、入學機會、義務(wù)設(shè)施和社區(qū)參與;(6)強校行動計劃(Capacity Building Initiatives)，即政府為公立學校和私立學校提供教師培訓、課程發(fā)展等支持以提高教育質(zhì)量的計劃;(7)學校義務(wù)設(shè)施行動計劃(School Infrastructure Partnerships)，即私人合作伙伴依據(jù)與政府簽訂的長期性契約對公立學校的義務(wù)設(shè)施進行設(shè)計、投資、建設(shè)和經(jīng)營。［4］湖北省應(yīng)根據(jù)省情，選擇合適的模式鼓勵私營部門參與到義務(wù)教育中來，以不斷促進提高義務(wù)教育質(zhì)量。

［1］湖北省教育廳.湖北省教育年鑒2013［M］.武漢:湖北人民出版社，2014.

［2］鮑傳友.中國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的政策審視［J］.北京師范大學學報(社會科學版)，2005，(3).

［3］張開云，張興杰，李倩.地方政府公共服務(wù)供給能力:影響因素與實現(xiàn)路徑［J］.中國行政管理，2010，(1).

［4］LaRocque.N.Contracting for t he Delivery of Education Services:A Typology and International Examples［R］.Education Forum ，Wellington ，Patrinos，2006.

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