城市土地集約利用能力內(nèi)涵與提升途徑研究

紀(jì)陳飛

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210095）

引言

2014年5月，中央領(lǐng)導(dǎo)人首次以“新常態(tài)”描述新周期中的中國經(jīng)濟(jì)。這個(gè)“新常態(tài)”簡(jiǎn)單來說就是要將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從注重高增長向注重高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。在過去高速發(fā)展階段，最顯著的特征之一就是城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，這一進(jìn)程使得土地的稀缺性進(jìn)一步凸顯，而由其引致的對(duì)建設(shè)用地的大量需求也使得耕地保護(hù)的壓力愈來愈大。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的、注重發(fā)展質(zhì)量的“新常態(tài)”，集約利用城市土地資源就成為極其重要的手段之一。由2004年10月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號(hào)），開始提出實(shí)行強(qiáng)化節(jié)約和集約用地政策，到2014年3月27日國土資源部第1次部務(wù)會(huì)議通過《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號(hào)），集約利用已經(jīng)成為城市土地利用的“新常態(tài)”。那么，一個(gè)城市所具有的土地集約利用能力及其發(fā)展?fàn)顩r怎樣?怎么去提升這種集約利用的能力?這是本文嘗試去回答的問題。

概念上的“城市土地集約利用”脫胎于農(nóng)業(yè)土地集約利用的內(nèi)涵，眾多學(xué)者從不同方面[1-5]對(duì)城市土地集約利用內(nèi)涵進(jìn)行界定，大都認(rèn)為其內(nèi)涵包括在城市土地上將非土地生產(chǎn)要素進(jìn)行集中大量地投入和利用，根本目的是挖掘現(xiàn)有土地利用潛力，增加土地產(chǎn)出效益。而從能力視角方面的研究較為鮮見，較早提及能力視角的研究是美國現(xiàn)代土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家雷利·巴洛維在他的著作《土地資源經(jīng)濟(jì)學(xué)》中，將“土地利用能力”定義為[6]“一個(gè)既定單位的土地資源在扣除利用成本之后能產(chǎn)生剩余收益或滿足的相對(duì)能力”。隨后，中國學(xué)者的研究更進(jìn)一步，向著城市土地利用能力[7]、城市土地可持續(xù)利用能力[8，9]推進(jìn)?？偟膩砜矗P(guān)于城市土地集約利用內(nèi)涵的研究，大都集中于城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的建設(shè)用地集約利用的內(nèi)涵。而城市土地的利用，是個(gè)非常寬廣的、繁雜的、整體的系統(tǒng)，相應(yīng)的城市土地集約利用能力也是一個(gè)具有多維度和綜合性的概念。要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)向注重發(fā)展質(zhì)量的新常態(tài)下提升城市土地集約利用水平，并且使之成為一項(xiàng)可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略，必須弄清楚城市土地集約利用能力的概念，分析并不斷豐富其內(nèi)涵，從而探尋其能力提升的途徑和方向。目前，從能力提升的視角對(duì)城市土地集約利用進(jìn)行的研究并不多見，因此，本文力求在此方面做出有益的嘗試。

一、城市土地集約利用能力的內(nèi)涵分析

“能力”概念最早來源于心理學(xué)，其所指的是[10]：“直接影響活動(dòng)效率的，完成一定的活動(dòng)所必需的，并使之能順利完成的個(gè)性、心理特征?！币簿褪钦f“能力”是在現(xiàn)實(shí)行動(dòng)中能夠表現(xiàn)出來的實(shí)際的技術(shù)能力和擁有本領(lǐng)的人的綜合素質(zhì)。而《辭?！?、《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋和概括同樣都是以人為出發(fā)點(diǎn)的，是將人作為“客觀事物完成某個(gè)任務(wù)或達(dá)到某個(gè)目標(biāo)的可能性”中提到的“客觀事物”的主體的。而在這里需要指出的是，與一般個(gè)人能力不同，城市土地利用能力具有特殊的多主體屬性。首先，主體包含了獲得授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，主要指政府，包括政府的管理、調(diào)控與執(zhí)行能力；其次，包含取得土地使用權(quán)的主體，主要是企業(yè)、開發(fā)商以及土地利用者等的利用土地方面的技術(shù)能力、素質(zhì)能力和管理能力。

實(shí)際上，城市土地集約利用能力中的能力歸根結(jié)底亦是包含了人的能力。本文把這里的能力理解為一個(gè)綜合性的概念，將城市土地集約利用看做一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，認(rèn)為城市土地集約利用能力指的是，在發(fā)展可持續(xù)的前提之下，一個(gè)城市或者地區(qū)，利用其自身現(xiàn)有的資源條件和水平，達(dá)到城市土地集約利用階段性目標(biāo)，并不斷調(diào)整其集約利用方式以向著該地區(qū)某時(shí)點(diǎn)上最佳集約度不斷接近的能力，是集該地區(qū)組織、機(jī)構(gòu)、科技、人力和資源等各方面子系統(tǒng)能力（土地制度和政策、規(guī)劃、土地市場(chǎng)發(fā)育、集約利用科技、土地利用者自身素質(zhì)和行為以及城市內(nèi)部組織和環(huán)境資源等各子系統(tǒng)能力）持續(xù)、協(xié)調(diào)提升的綜合表征。本文研究所稱的城市土地，指的是廣義的城市土地，即城市市轄區(qū)范圍內(nèi)一切包括陸地、水域及其地上、地表和地下空間的總稱。

通過大量閱讀文獻(xiàn)以及對(duì)相關(guān)研究的認(rèn)識(shí)，從普遍意義上去理解城市土地集約利用能力，本文認(rèn)為城市土地集約利用能力的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括三大維度，即集約發(fā)展度、能力持續(xù)度和整體協(xié)調(diào)度?！凹s發(fā)展度”包含了一個(gè)城市或地區(qū)土地集約利用政策的制定與執(zhí)行、規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)的制定以及土地市場(chǎng)的發(fā)育程度，它主要表達(dá)了城市土地集約利用能力的“數(shù)量維”?！澳芰Τ掷m(xù)度”包含了集約利用科技發(fā)展支持因素、城市內(nèi)部資源更新支持因素和土地利用者素質(zhì)支持因素，它主要表達(dá)了城市土地集約利用能力的“時(shí)間維”?！罢w協(xié)調(diào)度”包含了城市土地集約利用能力內(nèi)部各要素即各個(gè)子系統(tǒng)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的狀況，是對(duì)各個(gè)子系統(tǒng)發(fā)展協(xié)調(diào)性的綜合評(píng)估，它主要表達(dá)了一個(gè)城市或地區(qū)土地集約利用能力的“質(zhì)量維”。

城市土地集約利用能力的本質(zhì)度量，在總體認(rèn)識(shí)集約發(fā)展度、能力持續(xù)度和整體協(xié)調(diào)度對(duì)其的共同貢獻(xiàn)中，可以做出更加形象的表達(dá)，如圖1。

圖1 城市土地集約利用能力的維度

圖1中，空間坐標(biāo)體系由數(shù)量維（集約發(fā)展度）、時(shí)間維（能力持續(xù)度）以及質(zhì)量維（整體協(xié)調(diào)度）組成，其綜合能力由此三維空間中達(dá)到的某一點(diǎn)表示，由三維坐標(biāo)系原點(diǎn)連接到這一點(diǎn)的帶有方向?qū)傩缘目臻g向量表征了城市土地集約利用能力，空間向量不斷變化的過程，則可用來代表城市土地集約利用能力下降或者提升的過程。

二、城市土地集約利用能力提升途徑

對(duì)城市土地集約利用能力的內(nèi)涵做出自己的理解和分析只是將能力研究引入土地集約利用研究的第一步，探究如何去提升這種能力才是更為重要的。由上文中的內(nèi)涵分析可以看出城市土地集約利用能力包涵了三大維度，那么其提升途徑必然也從這些維度入手。對(duì)于數(shù)量維度和時(shí)間維度的各項(xiàng)指標(biāo)的提升和對(duì)于整體上把握集約發(fā)展協(xié)調(diào)度的質(zhì)量維度的提升是缺一不可的，前者是部分上的提升途徑，而后者是整體上的提升途徑。因此，本文提出城市土地集約利用能力提升的“部分-整體”式提升途徑。

（一）“部分”式提升途徑

在國內(nèi)外城市土地集約利用發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒下，“部分”式提升途徑分為政策規(guī)劃、科技、內(nèi)涵挖潛、教育與宣傳幾個(gè)途徑。

1.政策規(guī)劃途徑

以更完善有效的稅費(fèi)政策調(diào)整加速增長方式的轉(zhuǎn)變。可將稅費(fèi)政策設(shè)置為懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)兩種不同類型，以便于使得稅費(fèi)政策能充分調(diào)動(dòng)這一地區(qū)增長方式的轉(zhuǎn)變，從而在大量工業(yè)企業(yè)以及其他企業(yè)集中的開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)土地的集約利用?？梢酝ㄟ^將土地使用密度和容積率明確并以此實(shí)現(xiàn)對(duì)土地用途的分區(qū)管制，建筑物及其布局方面應(yīng)當(dāng)是管制對(duì)象需要集中被聚焦的點(diǎn)。此外，在政策和規(guī)劃制定與執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)加大廣大人民群眾參與的力度。與此相同，土地利用總體規(guī)劃以及一些分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的修編亦應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公眾參與的面，加深公眾參與的程度，讓土地的集約利用、節(jié)約型社會(huì)的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的每一步都處在公眾的參與和監(jiān)督之下。

2.科技途徑

現(xiàn)代城市的發(fā)展，隨著立體交通體系的不斷完善，地下空間的利用成為重中之重。中國的很多城市大都在向著地上發(fā)展方面做足了功課，但是不可否認(rèn)的是地下空間的開發(fā)亦是城市土地進(jìn)一步集約利用的重要途徑，因而與地下空間相關(guān)的開發(fā)、建設(shè)以及空間建筑技術(shù)的提高亦成為其城市土地集約利用能力提升的重要途徑之一。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地下空間的相關(guān)研究，加大建筑集約技術(shù)尤其是地下空間建筑技術(shù)的投入和研發(fā)。

3.城區(qū)內(nèi)涵挖潛途徑

近年來，我國很多城市開始大規(guī)模開展危舊房、城中村改造工作，應(yīng)將上述過程中一些做法經(jīng)驗(yàn)納入到土地集約利用制度建設(shè)當(dāng)中，劃定一定比例的可以經(jīng)營用地范圍，對(duì)具體區(qū)域的更新后土地用途實(shí)施用途管制，對(duì)于更新區(qū)域進(jìn)行集約利用評(píng)價(jià)等等，從而使得整個(gè)城市在今后的發(fā)展中有據(jù)可依。同時(shí)需要注意的是，不適當(dāng)?shù)摹霸斐恰焙汀案脑臁狈炊鴷?huì)降低土地的利用效率，給城市發(fā)展帶來負(fù)外部性，發(fā)展因此變得不協(xié)調(diào)，使得城市土地集約利用能力下降。因而，在城市更新的過程中，仍然要將“資源的節(jié)約集約利用”尤其是“城市土地的節(jié)約集約利用”放在重要的戰(zhàn)略地位上，作為總體的發(fā)展目標(biāo)之一，不僅僅要改造、要更新，更要建立前期整體協(xié)調(diào)的規(guī)劃機(jī)制和后期持續(xù)的評(píng)價(jià)考核機(jī)制，并積極主動(dòng)追蹤各地塊的后續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，及時(shí)調(diào)整土地集約利用的政策、規(guī)定和措施。

4.教育與宣傳

土地管理者、土地利用者以及土地開發(fā)者的素質(zhì)和行為對(duì)城市土地集約利用能力有著持續(xù)、長久的影響?！秶临Y源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見（國土資發(fā)[2014]119號(hào)）》這份文件中明確指出：“要充分利用多種媒體渠道和‘6.25’土地日等活動(dòng)平臺(tái)，促進(jìn)節(jié)約集約用地的全民共識(shí)盡快形成，科普宣傳和人才培訓(xùn)需要不斷得到加強(qiáng)，節(jié)約集約用地知識(shí)需要持續(xù)、廣泛推廣。”不僅僅管理者需要宣傳培訓(xùn)，直接的土地開發(fā)者、利用者以及廣大百姓也都需要不斷提升集約的意識(shí)，將集約的行為落入每天的工作和生活當(dāng)中。因此，憑借一些媒體平臺(tái)以及特殊的日子比如“土地日”等進(jìn)行大量深入的宣傳、教育，定期給各開發(fā)單位和企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)也是很有必要的，特別是對(duì)于土地利用效率底下甚至違法違規(guī)用地的單位和企業(yè)要加強(qiáng)教育和追蹤考核。

（二）“整體”式提升途徑

由城市土地集約利用能力內(nèi)涵的整體性可以看出，能力整體協(xié)調(diào)度的發(fā)展是城市土地集約利用中重要一環(huán)，也是制約其能力發(fā)展的關(guān)鍵因素，要想保證集約利用能力的持續(xù)提升就必須在發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性建設(shè)上進(jìn)行大量投入。本文嘗試著提出：在各地市級(jí)機(jī)構(gòu)下設(shè)立國土資源局節(jié)約集約用地處，并加掛該市人民政府節(jié)約集約用地辦公室牌子。加掛政府節(jié)約集約用地辦公室的牌子是為了下放更多的權(quán)力，賦予此新機(jī)構(gòu)更多的管理權(quán)限和職能，以便于更好地從總體上協(xié)調(diào)涉及到土地集約利用的其他各個(gè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)事務(wù)。

作為負(fù)責(zé)全市節(jié)約集約用地管理工作的節(jié)約集約用地處，其應(yīng)當(dāng)具備以下基本職能：（1）負(fù)責(zé)擬寫和制定該市全市以及各區(qū)節(jié)約集約用地實(shí)施的政策、規(guī)定和條例，加速推動(dòng)本地區(qū)節(jié)約集約用地制度的建設(shè)，健全節(jié)約集約長期效果機(jī)制。（2）按照從中央到地方的各級(jí)國土資源節(jié)約集約法律、法規(guī)、政策的相關(guān)規(guī)定和要求，對(duì)本區(qū)域各個(gè)項(xiàng)目節(jié)約集約用地規(guī)劃、設(shè)計(jì)等進(jìn)行審查。（3）負(fù)責(zé)節(jié)約集約用地管理中該市以及各區(qū)地方政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行情況的自我考核和監(jiān)管。（4）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)該市政府節(jié)約集約用地相關(guān)部門，保持和規(guī)劃、國土、土地儲(chǔ)備、環(huán)保、交通等部門有關(guān)節(jié)約集約用地的工作部分的接洽，保障該市城市土地集約利用能力的協(xié)調(diào)發(fā)展及其工作的順利開展。（5）進(jìn)行全市范圍內(nèi)以及各區(qū)域的土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作，及時(shí)公布評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)和結(jié)果，接受公眾、媒體和社會(huì)的監(jiān)督。

設(shè)立節(jié)約集約用地處作為城市土地集約利用能力提升“整體”式途徑，其工作框架圖如圖2所示。

圖2 集約用地新機(jī)構(gòu)工作框架

三、結(jié)論與討論

本文創(chuàng)新性地從能力的視角研究城市土地集約利用，對(duì)城市土地集約利用能力的概念和內(nèi)涵做出了解釋和分析，認(rèn)為能力是集該地區(qū)組織、機(jī)構(gòu)、科技、人力和資源等各方面子系統(tǒng)能力所構(gòu)成，將內(nèi)涵分為集約發(fā)展度、能力持續(xù)度和整體協(xié)調(diào)度三個(gè)維度。并在此基礎(chǔ)之上提出了“部分-整體”式能力提升途徑。

由于作者的水平、時(shí)間以及可獲取的數(shù)據(jù)有限，本文還存在一些不足和以后的研究中需要進(jìn)一步分析的地方。比如，在本文提出了城市土地集約利用能力的概念和內(nèi)涵，并分析了提升的途徑，但是對(duì)于如何評(píng)價(jià)城市土地集約利用能力并沒有做出深入的研究；評(píng)價(jià)過程中對(duì)于一個(gè)地區(qū)的組織、機(jī)構(gòu)、科技、人力和資源等各方面子系統(tǒng)各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)如何量化和處理也是今后需要進(jìn)一步探索的地方。

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