集權(quán)為了改革，改革需要分權(quán)

□鄭永年

集權(quán)為了改革，改革需要分權(quán)

□鄭永年

中國需要繼續(xù)出發(fā)，而如何找到全面深化改革的不竭動力，如何激發(fā)社會活力，成為一個巨大挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)，也和政治、經(jīng)濟(jì)和社會是否能確立“新常態(tài)”聯(lián)系在一起。

分權(quán)給社會

現(xiàn)在面臨的問題是，新一輪改革，是從以往的分權(quán)式改革轉(zhuǎn)向集權(quán)式改革，這表現(xiàn)在深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等新權(quán)力機(jī)構(gòu)的成立。集權(quán)是為了克服既得利益對改革的阻力和反對，就像習(xí)近平所說的，好肉都吃了，剩下的都是硬骨頭。改革者需要權(quán)力，沒有權(quán)力什么事情都做不成。啃骨頭就要有權(quán)力，但集權(quán)本身不是目的，要發(fā)揮社會的活力還是要還權(quán)于社會。把權(quán)力從既得利益手中拿過來，但不能拿過來以后老是握在自己的手里，而是要下放到改革者手中。

集權(quán)式的改革和反腐敗運(yùn)動，使得一些地方都不做事情，一些地方成為“空轉(zhuǎn)”政府。道理很簡單，法律規(guī)定的權(quán)力還是在政府手中，但這些政府已經(jīng)不作為。下一步中央政府要做的是，通過集權(quán)的方式，有足夠的權(quán)力從官僚手中下放到社會中去。所有的官僚集團(tuán)、地方政府不會主動放權(quán)，需要中央政府的權(quán)力去推動，要利用上層的權(quán)力使得各級政府、各級官僚去分權(quán)。

衡量改革進(jìn)展得如何，不在于有多么宏大的改革設(shè)計，而在于如何讓三中全會出臺的336項改革方案、四中全會出臺的180多項改革方案實施下去。筆者認(rèn)為四中全會之后要走向放權(quán)，前一個階段是整治“亂作為”的政府，反腐敗運(yùn)動一定程度上遏止了官員的“亂作為”，下一步的目標(biāo)則是要把政府從“不作為”轉(zhuǎn)向“作為”，否則三中全會、四中全會的改革設(shè)計只會停留在紙面上。權(quán)力如果牢牢掌握在官僚系統(tǒng)手里，不向地方、企業(yè)和社會放權(quán)，改革還是不會發(fā)生。

依法進(jìn)行“政社分開”

中共擁有8000多萬黨員，是群眾性政黨，但脫離社會的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這種情況下，執(zhí)政本身也面臨挑戰(zhàn)甚至危機(jī)。很多國家要處理的是國家與社會、政府與人民的關(guān)系，但中國有一個特殊性，就是要處理黨與社會的關(guān)系。改革要訴諸社會的活力，但問題是用什么方式，毛澤東發(fā)動“文化大革命”也是想訴諸社會的活力，以社會運(yùn)動的方式激發(fā)活力很危險。現(xiàn)在四中全會提出了依法治國，通過法的形式訴諸社會活力，就會有效得多。但是不管怎么樣，首先要給社會權(quán)力。一方面必須向社會分權(quán)，另一方面需要規(guī)制社會的行為。不過，規(guī)制不等于社會控制，而是建立在法律基礎(chǔ)上的治理。為什么社會活力釋放不夠，首先是社會空間不足，轉(zhuǎn)型先要向社會分權(quán)，另一方面，還要把黨對社會的關(guān)系轉(zhuǎn)化成為基于法律之上的領(lǐng)導(dǎo)。這兩點(diǎn)都很重要，光有分權(quán)，沒有秩序，社會也會亂。但是，分權(quán)和秩序也要有優(yōu)先次序，向社會分權(quán)應(yīng)該成為主體。秩序當(dāng)然是需要的，但現(xiàn)在的秩序不是法治秩序，更多是維穩(wěn)秩序。維穩(wěn)秩序不僅不能釋放社會活力，還讓執(zhí)政黨與社會出現(xiàn)了一種緊張關(guān)系。

中國以前一直講“政企分開”，沒有講“政社分開”，也不是完全沒有道理，因為社會力量也是近年才成長起來的，早期社會力量不是很強(qiáng)大，這個概念也不太相關(guān)。處理政府與社會的關(guān)系，可以從政企關(guān)系中學(xué)到很多教訓(xùn)。“政企分開”的早期就是政府把權(quán)力還給企業(yè)，讓它們成為真正的企業(yè)，但是分權(quán)的時候忽略了對企業(yè)的行為進(jìn)行法律基礎(chǔ)上的規(guī)范，因此出現(xiàn)了生產(chǎn)安全、大規(guī)模的食品安全和破壞環(huán)境等問題。所以，在分權(quán)的同時，必須進(jìn)行規(guī)制。社會也是一樣，首先是分權(quán)，分權(quán)肯定會出現(xiàn)問題。但是如果不分權(quán)，擔(dān)心出問題，社會永遠(yuǎn)成長不起來。政府需要做的是在分權(quán)的同時考慮如何規(guī)制社會。

培養(yǎng)“新利益”

這一輪改革要進(jìn)行新的分權(quán)，要把權(quán)力下放給社會，與20世紀(jì)80年代的改革邏輯是一樣的，就是要通過培養(yǎng)新利益克服老利益。僅靠中央集權(quán)克服不了既得利益的阻礙。

80年代改革并不是沒有既得利益的阻礙。例如在經(jīng)濟(jì)改革方面，鄧小平的思路是先不進(jìn)行國有企業(yè)改革，而是讓國有企業(yè)外部長出一個非國有部門，內(nèi)資改不動就引入外資。現(xiàn)在，道理是一樣的。比如想把金融做好，那就要在金融領(lǐng)域培養(yǎng)新的利益。現(xiàn)在的問題，還是不相信新的利益。向既得利益做一點(diǎn)妥協(xié)是可以理解的，但問題是如何更有效培養(yǎng)新的利益，要相信新的利益。90年代中期朱镕基進(jìn)行大規(guī)模的國有企業(yè)改制，產(chǎn)生了3000多萬下崗工人，為什么國家還是穩(wěn)定了？就是因為新的利益，即非國有部門已經(jīng)長出來了，大部分下崗工人被它們吸收消化掉了。所以，正是新的利益幫助了執(zhí)政黨，幫助了改革者。

（摘自《思想理論動態(tài)參閱》）