“中央一號(hào)文件”與土地流轉(zhuǎn)

邵海鵬

上世紀(jì)八十年代初，農(nóng)村問(wèn)題突出，中央一號(hào)文件涉農(nóng)，成績(jī)顯著；后來(lái)，農(nóng)村問(wèn)題有所好轉(zhuǎn)，中央開(kāi)始重點(diǎn)發(fā)展城市（工業(yè)），城市得到快速發(fā)展；現(xiàn)在，農(nóng)村問(wèn)題又嚴(yán)峻了，中央一號(hào)文件再度涉農(nóng)。

時(shí)間回溯至1982年元旦，中共中央“一號(hào)文件”發(fā)布，明確包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制，自此，農(nóng)地“由統(tǒng)到分”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得以在全國(guó)推行。

再至2004年，中央“一號(hào)文件”再度涉農(nóng)，此后一直持續(xù)至今。2014年11月份，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》印發(fā)，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，比之1982年農(nóng)地“由統(tǒng)到分”，30多年后，中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)開(kāi)始“由分到統(tǒng)”轉(zhuǎn)向。

如此時(shí)刻，身為最早相關(guān)涉農(nóng)“一號(hào)文件”起草者如何看這些年的變化？上世紀(jì)80年代涉農(nóng)“一號(hào)文件”與2004年后的有何不同？筆者采訪了包括段應(yīng)碧在內(nèi)的6位“一號(hào)文件”起草者。（段應(yīng)碧，中央農(nóng)工辦原主任、中國(guó)扶貧基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)。）

農(nóng)地“由統(tǒng)到分”

回憶起1982年的“一號(hào)文件”，在多位受訪者看來(lái)，將包產(chǎn)到戶、包干到戶寫入到文件中，并不是一件很容易的事情，而有關(guān)它們的爭(zhēng)議和討論，早在1978年就開(kāi)始了。

段應(yīng)碧表示，盡管1978年的十一屆三中全會(huì)通過(guò)了兩個(gè)農(nóng)業(yè)文件，但其中提出兩個(gè)“不許”，不許分田單干，不許包產(chǎn)到戶，但“十一屆三中全會(huì)肯定了聯(lián)產(chǎn)到勞和聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，這是個(gè)大進(jìn)步”，段應(yīng)碧說(shuō)。

進(jìn)一步的變化發(fā)生在1979年，據(jù)多位受訪者回憶，當(dāng)年3月，國(guó)家農(nóng)委召開(kāi)了一個(gè)七省三縣負(fù)責(zé)同志座談會(huì)，后來(lái)中央發(fā)了有關(guān)會(huì)談紀(jì)要的“31號(hào)文”，文件中第一次提到，山區(qū)單門獨(dú)戶可以搞包產(chǎn)到戶。

再至下半年的十一屆四中全會(huì)的“37號(hào)文”，“開(kāi)了個(gè)口子，把兩個(gè)‘不許改了一個(gè)，原來(lái)是不許包產(chǎn)到戶，改成不要包產(chǎn)到戶?！鞭r(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司前司長(zhǎng)郭書(shū)田對(duì)筆者說(shuō)。

即便如此，1980年有關(guān)“包產(chǎn)到戶”的爭(zhēng)論依然激烈。據(jù)郭書(shū)田回憶，在當(dāng)年9月的省市第一書(shū)記座談會(huì)上，黑龍江省委書(shū)記和貴州省委書(shū)記就發(fā)生了很尖銳的對(duì)話。

“黑龍江省委書(shū)記說(shuō)，我這個(gè)地方是地多人少，機(jī)械化程度高，為什么要搞包產(chǎn)到戶，搞包產(chǎn)到戶還要不要搞機(jī)械化了，堅(jiān)決反對(duì)；貴州的省委書(shū)記說(shuō)，我這是山區(qū)，我窮得要命，我這里什么都沒(méi)有，不搞包產(chǎn)到戶，就是餓肚子。誰(shuí)也說(shuō)服不了誰(shuí)?！惫鶗?shū)田說(shuō)。

但上述書(shū)記座談會(huì)最終仍形成了“75號(hào)文”，段應(yīng)碧表示，文件中講了三條，分三種情況，好的地方不要搞，貧困地區(qū)搞包產(chǎn)到戶，其他地方搞聯(lián)產(chǎn)承包?！斑@就放了一個(gè)大口子，到1981年，除了一些發(fā)達(dá)地方，很多地方都搞了?！?/p>

1982年的“一號(hào)文件”起草于1981年?！捌鸩葜饕侵醒霑?shū)記處農(nóng)村政策研究室，帶頭的是杜潤(rùn)生，發(fā)展組在研究室下面，陳錫文、周其仁、杜鷹都是發(fā)展組中的新生力量。”郭書(shū)田說(shuō)，“文件先是拿出一個(gè)初稿，然后召開(kāi)農(nóng)村工作會(huì)議預(yù)備會(huì)，除了北京農(nóng)研室，還有各個(gè)省市的相關(guān)負(fù)責(zé)人參加，共同討論修改，然后召開(kāi)正式的農(nóng)村工作會(huì)議?！?/p>

時(shí)任農(nóng)村政策研究室聯(lián)絡(luò)室主任的盧文對(duì)筆者透露，當(dāng)時(shí)一共分為五組三室，起草“一號(hào)文件”的主要執(zhí)筆人為二組體制組組長(zhǎng)張?jiān)魄?，接受筆者采訪的段應(yīng)碧和黃道霞分別為第五組流通金融組和第四組上層建筑組的組長(zhǎng)。

段應(yīng)碧表示，上世紀(jì)80年代的文件不是關(guān)門搞的，那時(shí)候上半年就跑地方調(diào)研，到9月左右開(kāi)始開(kāi)座談會(huì)、討論會(huì)，允許有不同的爭(zhēng)論，包產(chǎn)到戶是個(gè)什么性質(zhì)，是權(quán)宜之計(jì)還是長(zhǎng)久之計(jì)，是一個(gè)大爭(zhēng)論。

“張?jiān)魄戇@個(gè)稿子，不知道要反復(fù)改動(dòng)多少次，吵來(lái)吵去，修改多少遍，他說(shuō)他每次寫稿，一個(gè)文件出來(lái)以后，他就要進(jìn)醫(yī)院，他最初有胃病，但不注意，最后心臟病死了?！北R文說(shuō)，“張?jiān)魄懥宋鍌€(gè)‘一號(hào)文件，提筆起草不斷修改，然后劉堪（杜潤(rùn)生副手，時(shí)任農(nóng)村政策研究室副主任）專門來(lái)改文章，最后有兩個(gè)把關(guān)人，杜（潤(rùn)生）老是其中之一?！?/p>

“因?yàn)榇嬖谝庖?jiàn)的分歧，有時(shí)候爭(zhēng)論得很厲害，大家會(huì)拍桌子?！北R文回憶說(shuō)。

“中央農(nóng)村工作會(huì)議是1981年年底開(kāi)的，后來(lái)發(fā)文件，1982年正好就發(fā)了個(gè)一號(hào)文件?！倍螒?yīng)碧說(shuō)，后來(lái)高層領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，“一號(hào)文件”反響很強(qiáng)烈，雖然沒(méi)說(shuō)每年搞一個(gè)，但后來(lái)一下子發(fā)了5個(gè)。

新千年“一號(hào)文件”轉(zhuǎn)向

在1982年～1986年連續(xù)發(fā)布5個(gè)涉農(nóng)中央“一號(hào)文件”后，直至2004年，《中共中央國(guó)務(wù)院有關(guān)促進(jìn)農(nóng)村增加收入若干政策的意見(jiàn)》下發(fā)，“一號(hào)文件”再次涉農(nóng)，并一直延續(xù)至今。

為何直至2004年“一號(hào)文件”方才重提農(nóng)業(yè)？先后參與上世紀(jì)80年代五個(gè)“一號(hào)文件”和2004年“一號(hào)文件”起草的中央黨校教授張虎林對(duì)筆者解釋說(shuō)，1986年后有這么個(gè)認(rèn)識(shí)，改革從農(nóng)村開(kāi)始，基本問(wèn)題解決了，重要問(wèn)題在城市，所以中心轉(zhuǎn)到城市了。

“經(jīng)過(guò)前些年的發(fā)展，積累下來(lái)的問(wèn)題越來(lái)越多，制約發(fā)展的不是城市問(wèn)題，還是農(nóng)村問(wèn)題，農(nóng)村問(wèn)題不解決，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來(lái)。”張虎林說(shuō)，由此，1998年他成立了中央黨校三農(nóng)研究中心，并首提“三農(nóng)”是個(gè)整體問(wèn)題，政策必須向“三農(nóng)”傾斜。

作為近年來(lái)連續(xù)參與中央“一號(hào)文件”起草的小組成員，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村發(fā)展研究中心宋洪遠(yuǎn)也對(duì)筆者表示，所有的文件都是本著問(wèn)題導(dǎo)向，出發(fā)點(diǎn)是為了解決問(wèn)題。

“之所以重拾‘一號(hào)文件的傳統(tǒng)，原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的惡化，從2000年到2003年糧食出現(xiàn)了改革開(kāi)放以來(lái)最為嚴(yán)重的一次大減產(chǎn)。農(nóng)民收入從1996年到2002年，都在低速徘徊?！彼魏檫h(yuǎn)說(shuō)。

在張虎林看來(lái)，新千年的“一號(hào)文件”與過(guò)去的不同之處在于，上世紀(jì)80年代更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)量和農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的繁榮，新千年則強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”重中之重的地位?！案⒅厣a(chǎn)力的發(fā)展，沒(méi)有注意生產(chǎn)關(guān)系的變化，這是一個(gè)弱化。”

“本來(lái)生產(chǎn)關(guān)系是以家庭承包為基礎(chǔ)，雙層經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，這是集體經(jīng)營(yíng)優(yōu)越性和個(gè)體經(jīng)營(yíng)優(yōu)越性的相結(jié)合，但現(xiàn)在只有一方面（個(gè)體經(jīng)營(yíng)）的優(yōu)越性，這是影響這些年農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)問(wèn)題?！睆埢⒘终f(shuō)。

事實(shí)上，梳理新千年11年來(lái)的“一號(hào)文件”，筆者發(fā)現(xiàn)，最近幾年，“一號(hào)文件”也在悄然向生產(chǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)向，而“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，在《意見(jiàn)》下發(fā)之前，早在2013年便已出現(xiàn)在“一號(hào)文件”里。當(dāng)年“一號(hào)文件”的亮點(diǎn)，就在于提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。

盡管在一些受訪者看來(lái)，新千年的“一號(hào)文件”更多的是“自上而下”，而非上世紀(jì)80年代“自下而上”推動(dòng)，但從2013年“家庭農(nóng)場(chǎng)”和“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”被寫入“一號(hào)文件”來(lái)看，依然有著上世紀(jì)80年代的影子。

據(jù)新華社報(bào)道，“家庭農(nóng)場(chǎng)”首次出現(xiàn)在“一號(hào)文件”中并非偶然，而是有上海松江、湖北武漢、浙江寧波等地的基層試驗(yàn)。

以上海松江為例，筆者連續(xù)兩年在當(dāng)?shù)氐恼{(diào)查顯示，早在2007年，松江區(qū)便已開(kāi)始了家庭農(nóng)場(chǎng)試驗(yàn)，并嘗試通過(guò)村委會(huì)，在村集體組織內(nèi)適度規(guī)模流轉(zhuǎn)。

筆者此前在松江采訪發(fā)現(xiàn)，至2012年7月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)部等18個(gè)部委已聯(lián)合對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制等問(wèn)題進(jìn)行全國(guó)調(diào)研，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部（下稱“國(guó)研中心農(nóng)村部”）的調(diào)查地點(diǎn)就在松江。

當(dāng)時(shí)受訪的松江泖港鎮(zhèn)胡光村村民楊玉華對(duì)筆者表示，國(guó)研中心農(nóng)村部調(diào)研組要看原始數(shù)據(jù)，以至于他拿出了一本記在臺(tái)歷上的賬本，當(dāng)?shù)匾晃还賳T對(duì)筆者透露，為期一周的調(diào)研，除了密集和農(nóng)民交談，回來(lái)還要開(kāi)村、區(qū)、農(nóng)委多層面的座談會(huì)。

而在筆者獲得的國(guó)研中心農(nóng)村部長(zhǎng)達(dá)25頁(yè)的內(nèi)部報(bào)告中，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)被加黑處理——“我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)及大城市郊區(qū)，已經(jīng)具備實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件。”而今天被熱議的“保障承包權(quán)、分離經(jīng)營(yíng)權(quán)”，當(dāng)時(shí)也已出現(xiàn)在報(bào)告中。

此外，2013年的中央“一號(hào)文件”中提到，“各地區(qū)各部門要明確職責(zé)分工，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，開(kāi)展強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策執(zhí)行情況‘回頭看，確保不折不扣落到實(shí)處?！?/p>

“這兩句話是總書(shū)記親自用筆加上去的?！彼魏檫h(yuǎn)說(shuō)。

編輯 周俠

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