周珂：新環(huán)保法只是一個起點(diǎn)

杜玉

2014年4月24日，這是一個讓周珂和萬千環(huán)境法學(xué)者難忘的日子，《環(huán)保法修訂案》得到正式通過，并于2015年1月1日開始施行。至此，這部中國環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”，終于完成了25年來的首次修訂。就環(huán)保法修訂問題，記者采訪了現(xiàn)任中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、北京市人大常委會法制顧問、環(huán)保法修訂參與專家周珂教授。此次環(huán)保法修訂是“新常態(tài)”下中國環(huán)保法律與時俱進(jìn)的體現(xiàn)，同時也是中國環(huán)保新征程的開端。

環(huán)保法修法勢在必行

從2010年開始，大家提到北京，總是會拿霧霾來調(diào)侃，北京是新的“霧都”，此時公眾才開始感受到環(huán)境污染問題的嚴(yán)重性?！暗鋵?shí)早在2000年前后，我國的環(huán)境問題就已經(jīng)上升到了國家環(huán)境安全的高度，對整個國土、社會的穩(wěn)定、人民生活、生命財產(chǎn)造成了威脅。”談到環(huán)保法修法的背景，周珂講了這樣一個緊迫的背景，原來在公眾的不知不覺中，環(huán)境問題對于我國的影響已經(jīng)如此巨大了。

“法律的滯后性也是重要的一個背景”，我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》是1989年制定的，到2013年的25年間沒有進(jìn)行過任何修訂，其中的法律規(guī)定與當(dāng)前環(huán)境問題的解決嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，無法滿足法律調(diào)整的基本要求，與現(xiàn)實(shí)生活日漸脫節(jié)，在功能上基本喪失了作用，就像一部陳舊的機(jī)器已經(jīng)無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)了?！胺稍谏鐣先绻チ藱?quán)威、尊嚴(yán)，那對于環(huán)境法治系統(tǒng)將造成悲劇性的后果?！?/p>

“我們認(rèn)為環(huán)境問題已經(jīng)到了非常危急的關(guān)頭，環(huán)境問題與法律責(zé)任相背離程度太大，環(huán)境惡化程度又是如此之快”，中國環(huán)保法的修改已經(jīng)到了“勢在必行”的階段。我們的領(lǐng)導(dǎo)者也認(rèn)識到這個嚴(yán)重的問題，于2012年將環(huán)保法的修訂終于納入了議程，由此，我國的環(huán)保法開始了艱難的修訂之路。

“史上最嚴(yán)厲”之路并不好走

從1989年到2013年如此之久的時間，我國環(huán)境保護(hù)中所積累的問題，所要突破的難關(guān)不計其數(shù)，環(huán)境法律責(zé)任的嚴(yán)格與強(qiáng)化必定牽涉到各方面的利益，政府部門、企業(yè)、甚至是公眾的反對都是造成這些年環(huán)保法未能安排到修改議程的原因。此次環(huán)境保護(hù)法得以順利修訂，可見中央在修訂環(huán)保法上下了巨大的決心。在新環(huán)保法的修訂過程中，周珂等法學(xué)學(xué)者為推動新環(huán)保法的誕生，做了大量工作。自2011年環(huán)保法修訂正式啟動，共經(jīng)歷四次審議、兩次公開征求意見，才最終塵埃落定。

2008年，環(huán)保部組織有關(guān)單位和專家評估現(xiàn)行環(huán)保法實(shí)施情況的時候，周珂就參與其中。他組織人民大學(xué)研究團(tuán)隊調(diào)研后認(rèn)為，應(yīng)以修訂的方式對環(huán)保法進(jìn)行全面修改，并提出了環(huán)保法修改的意見。

2010年，由有關(guān)立法部門主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)法一審修訂稿，要求小修小改，學(xué)者們的意見被認(rèn)為“不現(xiàn)實(shí)”而被否定。這引起了學(xué)者們的焦慮與憤怒，“這是百年一遇的機(jī)會，學(xué)者們希望修法能夠修得好、修得值得”，因此北京的學(xué)者抵制小修小改，“我們?nèi)绻С诌@種修法方式的話，對環(huán)境法是一個災(zāi)難性的后果?！庇捎趯W(xué)者們的堅持和新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境保護(hù)的高度重視，環(huán)境保護(hù)法的修訂迎來了新的轉(zhuǎn)機(jī)。全國人大法工委高度重視學(xué)者的意見，時任法工委法案室主任袁杰親自參加了北京學(xué)者組織的幾乎所有重要的環(huán)保法研討會議。在環(huán)境保護(hù)法的四審稿中，學(xué)者的意見得到了充分的體現(xiàn)，區(qū)域限批制度、聯(lián)防聯(lián)控、生態(tài)紅線等一些原來被認(rèn)為不太可能被寫入的制度也進(jìn)入了環(huán)保法，中國的環(huán)保法終于完成了“大步跑”。

新環(huán)保法突破明顯

周珂認(rèn)為過去環(huán)保法的問題包括：軟、偏、窄三個方面，環(huán)保法的修訂也主要圍繞著這三方面來提出解決辦法，同時也是環(huán)保法修訂的亮點(diǎn)所在。所謂“軟”是過去的環(huán)境法律責(zé)任過輕，新的環(huán)保法增加了許多的新制度：“按日計罰”、“區(qū)域環(huán)境限批”、“總量控制”、“生態(tài)紅線”，甚至規(guī)定了四種帶有故意性質(zhì)的行為可以拘留，“這是環(huán)保法首次直接規(guī)定可以追究對人身限制的處罰，盡管學(xué)者們對拘留的理解不同，但不能否認(rèn)的是新環(huán)保法的力度大大增加了?！庇纱耍颅h(huán)保法也得到了“史上最嚴(yán)格”的稱號。

所謂“偏”的問題，是此次環(huán)保法修訂最大的亮點(diǎn)?！斑^去環(huán)保法強(qiáng)調(diào)行政管理，是一種上級對下級的命令服從的關(guān)系，這種關(guān)系‘偏是因?yàn)樗袉栴}都認(rèn)為是老百姓、企業(yè)的問題，只要管好企業(yè)、老百姓，問題就能解決。但中國環(huán)境問題的根源在于管理者?！杯h(huán)保法應(yīng)該是政治性的、政策性的，是約束政府行為的，而過去的環(huán)保法管理者是不承擔(dān)責(zé)任的。“環(huán)保法修訂一審草案的時候，我們已經(jīng)看到這個問題，決心把政府環(huán)境責(zé)任作為法的重點(diǎn)”，新的環(huán)保法“有人概括七十多條有一半以上都是與加強(qiáng)政府環(huán)境責(zé)任相關(guān)聯(lián)的”，如明確了環(huán)保直接與地方政府干部考評掛鉤、列舉了監(jiān)管部門的九種失職瀆職行為，并規(guī)定了嚴(yán)厲的行政問責(zé)措施等，使我們的環(huán)保法走向了正確的軌道。

而“窄”的問題則是改變過去環(huán)保法就是環(huán)保部門在單打獨(dú)斗的局面，“過去環(huán)保法就是一條線——政府管企業(yè)，而這條線主要體現(xiàn)在環(huán)保部門的功能上，這就非常窄了。”國外環(huán)境保護(hù)在法律上特別強(qiáng)調(diào)“公共治理”，即環(huán)境保護(hù)至少有三方面的主體——政府、企業(yè)、公眾，都要參與，法律要賦予他們權(quán)利和責(zé)任?！靶颅h(huán)保法中，我們特別強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的綜合治理、綜合手段的運(yùn)用，像“企業(yè)黑名單制”等手段使我們的手段更豐富不像過去那么‘窄了?！毙颅h(huán)保法與國際接軌，構(gòu)建多元治理、公共治理的模式，綜合手段的運(yùn)用大大擴(kuò)寬了我們治理的維度 。

環(huán)保法的地位要與時俱進(jìn)

新的環(huán)保法雖然開始實(shí)施了，但環(huán)保法的地位這個歷史問題仍然值得認(rèn)真思考與對待。與美國、日本等發(fā)達(dá)國家相比，我國環(huán)保法的地位明顯處于較低的水平。周珂稱，1979年制定環(huán)保法的時候，它就帶有“母法”的性質(zhì)，其它專項(xiàng)法都由它派生出來。但由于當(dāng)時立法的時機(jī)帶有超前性質(zhì)，就在立法程序上采取了更便捷的程序——由全國人大常委會制定，這是特定歷史背景造成的。而1989年我國正處于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的關(guān)鍵時刻，環(huán)保法的地位不可能過高，就仍然由全國人大常委會制定。這樣一來從《立法法》的角度，邏輯上有些人就不承認(rèn)環(huán)保法“母法”的地位，環(huán)境專項(xiàng)法依法是由全國人大常委會制定的。根據(jù)《立法法》相關(guān)法條規(guī)定：中國的法律分為兩種，一是由全國人民代表大會制定的法律，如刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法等;二是由全國人大常委會制定的法律，而全國人大常委會制定的法律的地位事實(shí)上顯然是低于全國人大制定的法律，環(huán)保法牽涉到與其它相關(guān)法律相協(xié)調(diào)的問題的時候，無法做到全面的“融入”，而新常態(tài)的發(fā)展要求是：“其它領(lǐng)域要與生態(tài)文明相融入”。

因此，新環(huán)保法在修訂時，許多專家呼吁“升格”環(huán)保法的地位，但由于中國立法有按照立法計劃進(jìn)行的傳統(tǒng)，沒有過升格法律地位的先例，此次修法并未提升環(huán)保法的地位。全國人大常委會委員長張德江評價環(huán)保法是“基礎(chǔ)性、綜合性法律”，這被認(rèn)為是“變通”地“升格”了環(huán)保法的地位，但周珂講我們還是要通過各專項(xiàng)法立法中明確環(huán)保法的上位法依據(jù)、在許多制度上明確環(huán)保法地位等方法“倒逼”環(huán)保法變成全國人大制定的法律，這對我國法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展都是至關(guān)重要的。

環(huán)保法任重道遠(yuǎn)

近年來，我國的發(fā)展是令我們欣喜的，“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”的提出，表明我國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到了發(fā)展的穩(wěn)定期，但我們卻越來越懷念沒有“霧霾”的藍(lán)天?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展的‘新常態(tài)應(yīng)當(dāng)是符合生態(tài)文明建設(shè)要求的可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。環(huán)保法是‘經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的一種保證，否則污染、破壞資源都會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的不可持續(xù)性”，新環(huán)保法只是我國環(huán)境保護(hù)的一個開端，環(huán)保的道路還有很長，我們還面臨非常艱巨的環(huán)保任務(wù)。

我國如今還存在許多勞動密集型企業(yè)，這種發(fā)展模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時期是必須要進(jìn)行轉(zhuǎn)型的。新環(huán)保法中提出“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”原則，取消了“限期治理”制度，也表明了我們治理環(huán)境問題的強(qiáng)硬態(tài)度。這對國家和政府也提出了很高要求，李克強(qiáng)總理談到環(huán)境保護(hù)將要大力推行污染的第三方治理，所有污染物都必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)，由污染治理企業(yè)負(fù)責(zé)進(jìn)行治理。這就需要政府財政補(bǔ)貼與政策扶持，達(dá)不到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)將面臨關(guān)門的命運(yùn)，由此對經(jīng)濟(jì)、就業(yè)產(chǎn)生的影響，也需要政府承擔(dān)責(zé)任。

其次，環(huán)境專項(xiàng)法要嚴(yán)格依照環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定以及環(huán)保法與其它領(lǐng)域法的銜接問題還是我們在今后的法律制定、政策配合上要重點(diǎn)關(guān)注的，這不僅對環(huán)境發(fā)展至關(guān)重要，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)也是舉足輕重的。我們在環(huán)境專項(xiàng)法的制定上要嚴(yán)格遵循新環(huán)保法的原則、制度進(jìn)行具體的制度設(shè)計，而不是避重就輕，盡可能壓低環(huán)保的標(biāo)準(zhǔn)，這樣我國的環(huán)境治理只能是治標(biāo)不治本。而其它的領(lǐng)域法：如民法、刑法等，涉及到環(huán)境保護(hù)問題，要自覺配合環(huán)境保護(hù)。

我們提“新常態(tài)”意味著更高層次的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是需要好的環(huán)境為依托的，在環(huán)境問題引起人們廣泛關(guān)注的今天，我們更要把握機(jī)遇，治理環(huán)境，為中國經(jīng)濟(jì)提供長盛不衰的源動力！

“為了一棵樹的尊嚴(yán)，和一朵花的芬芳，他們各顯其能，為天空代言，為河流請命！面對少數(shù)人的貪婪，為了更多人的幸福，他們共同努力，用一部法律的修訂去衛(wèi)護(hù)這一片青山綠水！”這是2014年12月4日，周珂榮獲“CCTV年度法治人物”時的頒獎詞，中國還有千千萬萬周珂這樣的學(xué)者在為環(huán)保、為中國的法律的進(jìn)步在傾其全力貢獻(xiàn)。

法律，不僅僅是用來評判和執(zhí)行人間糾紛的手段，在冰冷刻板的法律條文背后，不是理性標(biāo)準(zhǔn)和刻意束縛，而是人類對道德良知的感性的渴望，更是需要一代代人的犧牲來換取的在法律律條上的點(diǎn)滴完善和進(jìn)步。也許今天中國的法治建設(shè)還不是那么健全，但新常態(tài)下中國依法治國的步伐會不斷加快，在總結(jié)前人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷探尋適合中國的法律道路，新環(huán)保法只是一個起點(diǎn)，在新常態(tài)下的中國法治的發(fā)展，也將會一往無前，中國環(huán)保的新征程才剛剛開始！

責(zé)任編輯 李菡丹