新權(quán)威主義視角下新加坡公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制研究

蘭 華 蔣 薇

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

·政治學(xué)與法學(xué)研究·

新權(quán)威主義視角下新加坡公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制研究

蘭 華 蔣 薇

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

新加坡作為新權(quán)威主義的代表，成功實現(xiàn)了從權(quán)威政治向民主政治的轉(zhuǎn)變。新加坡從政黨、政府和政治文化三個維度構(gòu)建了公共權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制：政黨選舉制度構(gòu)成了對執(zhí)政黨權(quán)力的制約競爭模式，反腐制衡機(jī)制形成了對政府權(quán)力監(jiān)督制約的制度安排，基于儒教價值觀基礎(chǔ)上的文化認(rèn)同構(gòu)成了對公共權(quán)力的道義制約。新加坡對公共權(quán)力監(jiān)督制約的制度設(shè)計及其政治實踐，為當(dāng)前我國政治體制改革和權(quán)力監(jiān)督制約提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

新加坡；新權(quán)威主義；公共權(quán)力； 監(jiān)督制約

黨的第十八次代表大會以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體采取了一系列的嚴(yán)厲措施，嚴(yán)懲腐敗，整頓官風(fēng)，加強(qiáng)意識形態(tài)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，一批嚴(yán)重違法違紀(jì)、受賄貪污、腐敗墮落的領(lǐng)導(dǎo)干部受到嚴(yán)懲，顯示出黨中央反腐敗的堅定決心，廣大人民群眾歡欣鼓舞，增強(qiáng)了信心，看到了希望。習(xí)近平總書記提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，就是要加強(qiáng)制度建設(shè)，用制度規(guī)范和約束權(quán)力。新加坡與中國同為華人占主體的國家，都深受儒家傳統(tǒng)政治文化的影響，都是一個政黨長期執(zhí)政，新加坡對公共權(quán)力監(jiān)督制約的制度設(shè)計及其政治實踐，為當(dāng)前我國反腐敗和權(quán)力監(jiān)督制約提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

一、新權(quán)威主義

政治科學(xué)關(guān)注的一個焦點問題是權(quán)力，現(xiàn)代民主政治理論更是圍繞著約束政府公共權(quán)力、保障公民基本權(quán)利這一核心關(guān)系而展開討論的，新加坡作為二戰(zhàn)后新權(quán)威主義政權(quán)的典型代表，實現(xiàn)了從權(quán)威主義①權(quán)威主義：又稱“威權(quán)主義”，翻譯自英文authorizationism，通常情況下兩種表達(dá)通用。鑒于本文基于的是新權(quán)威主義理論，故在概念運用上也力求一致，以免造成不必要的混淆。向民主主義的成功轉(zhuǎn)型，在一定程度上為后發(fā)展國家，特別是擁有儒教價值觀的東方國家提供了一套有效監(jiān)督制約公共權(quán)力的經(jīng)驗和一條漸進(jìn)式改革發(fā)展的道路，在政治實踐中具有權(quán)威與民主的雙重性。權(quán)威主義，常常和極權(quán)主義相混淆，從政府權(quán)力譜系來看，是介于民主主義與極權(quán)主義的中間過渡狀態(tài)。權(quán)威主義不刻意兜售意識形態(tài)，在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的控制力遠(yuǎn)不及極權(quán)主義。從新加坡的政治發(fā)展實踐來看，新權(quán)威主義作為現(xiàn)代化進(jìn)程與東方儒教傳統(tǒng)相結(jié)合的產(chǎn)物，為受儒教影響的亞洲國家結(jié)合自身實際情況通向民主政治提供可資借鑒的道路選擇。二戰(zhàn)以來發(fā)展中國家采納的新權(quán)威主義政權(quán)，在推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成效的同時，也體現(xiàn)出了與傳統(tǒng)權(quán)威主義相異的特性，可以概括如下：新權(quán)威主義政權(quán)與傳統(tǒng)集權(quán)政權(quán)相比，新權(quán)威主義政權(quán)控制的社會一般已經(jīng)或正在進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程，民眾已經(jīng)被動員起來，進(jìn)入平民政治之中；其權(quán)力也并非完全的私人化；具有較為強(qiáng)烈的現(xiàn)代化取向；具有現(xiàn)代化取向和以憲法、法律名義進(jìn)行統(tǒng)治，存在形式上的代議機(jī)構(gòu)和利益表達(dá)機(jī)構(gòu)等。②參見陳堯：《新權(quán)威主義政權(quán)的民主轉(zhuǎn)型》,上海人民出版社2006年版，第27頁。

考察中國社會政治發(fā)展，新權(quán)威主義理論又有著特定的歷史性和合理性，根植于中國特有的制度安排和權(quán)力結(jié)構(gòu)。1988年中國知識界展開的關(guān)于新權(quán)威主義的爭論，使這一學(xué)界論斷進(jìn)入公眾視野，以蕭功秦為代表的學(xué)者在批判與反思中進(jìn)行了長達(dá)二十多年的深入思考和反復(fù)論述，使新權(quán)威主義現(xiàn)代化理論成為一套兼具政治實踐關(guān)照的變革路徑論說。本文所借用的理論分析框架便是這種新權(quán)威主義理論，在蕭功秦看來，新權(quán)威主義從經(jīng)驗主義出發(fā)，所持主張具有開明導(dǎo)向的權(quán)威政治，是后發(fā)展國家走向民主政治的過渡性的必要手段。在后發(fā)展國家中，通過鐵腕穩(wěn)定政局，在穩(wěn)定政治的前提下發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，促成社會利益格局的多元化，構(gòu)筑不同利益主體之間的契約精神與妥協(xié)性的政治文化，為民主政治的建立夯實社會基礎(chǔ)。*參見蕭功秦：《超越左右激進(jìn)主義：走出中國轉(zhuǎn)型的困境》，浙江大學(xué)出版社2012年版，第36頁。

自從在英國宣布撤兵后不久舉行的1968年大選中，以壓倒性票數(shù)贏得了所有議席以來，新加坡人民行動黨開始了長達(dá)四十多年的執(zhí)政生涯，成為保障新加坡經(jīng)濟(jì)長期高速發(fā)展、政治廉潔高效和人民生活不斷提高的中流砥柱。中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，與新加坡人民行動黨長期“一黨獨大”體制具有相似的新權(quán)威主義政治形式；中國和新加坡都受儒家傳統(tǒng)文化的長期影響，在文化觀念和社會價值觀方面有某些相同和相似的地方，人治傳統(tǒng)、專制傳統(tǒng)歷史悠久，在文化觀念和社會價值觀方面，兩國有相同或相似的地方，新加坡成功實現(xiàn)了從權(quán)威政治向民主政治的轉(zhuǎn)變，為中國提供了可以借鑒的經(jīng)驗。以蕭功秦為代表的新權(quán)威主義理論學(xué)者，認(rèn)為中國要在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下實現(xiàn)漸進(jìn)式的政治改革，離不開鐵腕措施，需要權(quán)威政治保證社會穩(wěn)定。當(dāng)前我國這種權(quán)威式的中國特色的民主政治改革，要實現(xiàn)新權(quán)威主義政治要向民主政治的轉(zhuǎn)型，需要為民主政治的實現(xiàn)提供社會化條件，在這一過程中，必然要建立公共權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制，只有制約和規(guī)范了公共權(quán)力，人民的基本權(quán)益才能得到保障。秉承著儒教價值觀的新加坡，緣何能將 “一黨獨大”的權(quán)威政治發(fā)展為“一種在多元選舉制外殼下的權(quán)威政治,或者說是一種在權(quán)威性的政治資源壟斷下的民主政治”*蕭功秦：《新加坡的“選舉權(quán)威主義”及其啟示——兼論中國民主發(fā)展的基本路徑》，《戰(zhàn)略與管理》2003年第1期。，這是本文要討論的核心問題，本文將從政黨、政府和政治文化三個維度探討新加坡公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。

二、新加坡公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制

(一)政黨選舉機(jī)制：執(zhí)政黨權(quán)力制約的競爭模式

自1968年第一次贏得國會全部議席開始，人民行動黨在接下來的四十多年里開創(chuàng)了新加坡“一黨獨大”的局面，并通過一系列的制度設(shè)計進(jìn)入政治平穩(wěn)運行期和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期。從政治發(fā)展角度出發(fā)，薩繆爾·亨廷頓認(rèn)為“一個現(xiàn)代化中政治體系的安定,取決于其政黨的力量。一個強(qiáng)大的政黨能使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平”*亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第396-397頁。。因此，強(qiáng)大的政黨是處于現(xiàn)代化過程中的國家實現(xiàn)政治穩(wěn)定不可缺少的因素之一，后發(fā)展國家的政治現(xiàn)代化要以政治穩(wěn)定為前提,政治穩(wěn)定要以政治權(quán)威作為保障，而政治權(quán)威又植根于強(qiáng)大的政黨，這種強(qiáng)大的政黨往往產(chǎn)生于一黨執(zhí)政國家或“一黨獨大”的主導(dǎo)型政黨國家。這一邏輯是體現(xiàn)在新加坡自人民行動黨執(zhí)政的四十多年的政治實踐中,有著客觀的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

新加坡人民行動黨長期執(zhí)政，“一黨獨大”的政黨執(zhí)政現(xiàn)狀卻沒有導(dǎo)致執(zhí)政黨權(quán)力的無限擴(kuò)張與濫用。從新加坡獨特的選舉制度上來看，這有賴于人民行動黨制定了既有利于人民行動黨議員民主選舉的法律框架，又為其它政黨預(yù)留了充足的制度空間。1988年，新加坡國會大選正式實行集選區(qū)與單選區(qū)相結(jié)合的選舉制度。集選區(qū)制度是指在一個集選區(qū)中每個政黨必須提出多名候選人( 3-6名，來自同一政黨)，其中一名候選人必須屬于少數(shù)種族( 馬來人印度人或其他種族的人)，多名候選人結(jié)成一個小組集體參加選舉，選民對各個政黨的候選人小組進(jìn)行投票的制度。*韋紅、謝偉民：《新加坡集選區(qū)制度初探》，《南洋問題研究》2012年第1期。采用集選區(qū)制度的初衷是為了保護(hù)少數(shù)種族的利益、滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利益多元和政治參與訴求。從最近二十多年來新加坡大選的結(jié)果可以看出，人民行動黨獲得國會全部席位的情況一去不復(fù)返，其它政黨在議會中的席位不斷增加，人民行動黨得票率呈下降趨勢?！?001年、2006年和2011年選民支持率分別為75.3%、66.6%和60.1%?！?黃衛(wèi)平、陳家喜、陳文：《從新加坡大選看執(zhí)政黨建設(shè)的新理念》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2011年第9期。，其它政黨在國會席位的增加給人民行動黨敲響警鐘，激勵他們不斷優(yōu)化執(zhí)政理念與執(zhí)政方式，規(guī)范執(zhí)政黨及政府行為。集選區(qū)制度本身也隱含著制度張力，當(dāng)其它政黨實力增強(qiáng)時,集選區(qū)制也許反而會對執(zhí)政的人民行動黨構(gòu)成威脅。一旦其它政黨在集選區(qū)取得突破,人民行動黨失去的席位就不僅僅是一個、兩個,而是數(shù)個、數(shù)十個,甚至更多。*黃云靜：《新加坡的集選區(qū)制》，《東南亞研究》1998年第3期。例如，在2011年的大選中，其它黨第一次贏得了一個5人集選區(qū)的議席，贏得40%支持率。

政治的競爭性本身便是民主政治的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，新加坡定期舉行的一人一票的全國公開大選，使執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性基于公民的民主選舉過程，每個公民出于理性人的行動邏輯，必定投票給最能代表民眾利益、最有能力治理好國家的政黨，因此公開、透明、客觀的全民公投不僅是對執(zhí)政黨權(quán)力制約的制度約束，更決定了政黨權(quán)力行使的社會基礎(chǔ)。人民行動黨的自覺性也不斷擴(kuò)大著這種競爭空間，回顧2011年的大選，人民行動黨在選區(qū)劃分的問題上有所斟酌，集選區(qū)規(guī)模的縮小，為其它政黨提供了更多的競爭機(jī)會，也加大了其它政黨勝算的把握，選舉競爭機(jī)制得以被進(jìn)一步激發(fā)的新加坡，其選舉更是回歸到了基本法律精神之中。*孫景峰、端木凡昌：《新加坡選舉文化優(yōu)化探析——以2011年國會大選為例》，《社會科學(xué)研究》2013年第3期。新加坡能在“一黨獨大”的主導(dǎo)型政黨體制下，由權(quán)威政治向民主政治轉(zhuǎn)化，離不開人民行動黨的積極引導(dǎo)，不斷迎合了多元政治力量的訴求,體現(xiàn)了新權(quán)威主義在民主框架下政黨權(quán)力合法性獲取與運行的可能性。從這一點來看，人民行動黨是極富有領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的政治藝術(shù)。

(二)反腐制衡機(jī)制：政府公共權(quán)力監(jiān)督制約的制度安排

因人民行動黨長期掌握政權(quán)，所以新加坡政府也可以被認(rèn)為是人民行動黨政府。新加坡議行合一的政治體制架構(gòu)突出了政府的主導(dǎo)作用，在有限開放的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架下，通過一系列反腐制衡機(jī)制，不僅穩(wěn)定了掌握公共權(quán)力的精英階層的長期領(lǐng)導(dǎo)，而且也保持了名列前茅的廉潔程度。人民行動黨自接管政權(quán)以來，一直以權(quán)威主義的鐵腕維護(hù)政府廉潔，在實際政治生活的運行中，對于政府及其公務(wù)人員權(quán)力的監(jiān)督制約有著一套嚴(yán)格、長效的組織和制度建構(gòu)。

1.貪污調(diào)查局：監(jiān)督制約公共權(quán)力的獨立機(jī)構(gòu)

新加坡貪污調(diào)查局是獨立于警察機(jī)構(gòu)之外的反貪污機(jī)構(gòu)。政府頒布《防止貪污法》，運用嚴(yán)厲的法律解決貪腐問題。貪污調(diào)查局是總理公署的一個下屬單位，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，局長由總理提名，由總統(tǒng)任命，并直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，既是行政機(jī)構(gòu)，又是執(zhí)法機(jī)構(gòu)*參見劉守芬、李淳主編：《新加坡廉政法律制度研究》，北京大學(xué)出版社2003年版，第158頁。，體現(xiàn)了人民行動黨反貪的意志與決心。新加坡貪污調(diào)查局依法擁有的主要職權(quán)有：身份特權(quán)、調(diào)查權(quán)、調(diào)查保障權(quán)、武力搜查權(quán)、逮捕權(quán)、跟蹤監(jiān)事權(quán)、獲取財產(chǎn)情報權(quán)和不明財產(chǎn)檢察權(quán)*參見劉守芬、李淳主編：《新加坡廉政法律制度研究》，北京大學(xué)出版社2003年版，第160-162頁。。

作為新加坡反腐保廉的重要機(jī)構(gòu)，貪污調(diào)查局的作用主要體現(xiàn)兩個方面：一是貪污調(diào)查局的獨立性。促使人民行動黨成立獨立的反貪污機(jī)構(gòu)絕非偶然，積重難返的腐敗現(xiàn)狀在1951年發(fā)生的鴉片搶劫案中暴露無遺，更揭露出警察署內(nèi)存在的普遍腐化現(xiàn)象，因此反貪機(jī)構(gòu)監(jiān)守自盜的行為迫使執(zhí)政黨下定決心肅清官場，而要徹底鏟除滋生腐敗的土壤必然召喚著反貪機(jī)構(gòu)的獨立，不僅位高權(quán)重的職能使其在反貪行動中即使沒有警察署等執(zhí)法力量的介入，亦能獨立地對貪腐案件進(jìn)行立案和偵查，而且，機(jī)構(gòu)的獨立性是重塑政府公信力和重拾民眾信心的重要舉措，法律面前人人平等的理念深入人心，為民眾舉報并配合調(diào)查貪腐案件提供了組織基礎(chǔ)。二是貪污調(diào)查局的高效性。新加坡是偵控分立肅貪體制的典型代表，貪污調(diào)查局基于人員構(gòu)成上的專業(yè)性及職業(yè)性，能夠高效率、強(qiáng)有力地偵查涉及復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治和法律問題，并向監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供充分證據(jù)。通過對政府公職人員日常生活定期和不定期的全方位監(jiān)督，可以敏銳地偵查并高效地查辦貪腐行為。新加坡貪污調(diào)查局產(chǎn)生于新加坡腐敗積重難返的困難時期，體現(xiàn)了新權(quán)威主義下人民行動黨反腐的鐵腕手段和決心。

2.法律制度：規(guī)范公務(wù)員廉潔的行為準(zhǔn)則

人民行動黨上臺執(zhí)政以來，為徹底扭轉(zhuǎn)國家在英國殖民政府統(tǒng)治時期所形成的貪污賄賂風(fēng)氣和社會動蕩不安的局面，將反腐保廉制度化，作為國家廉政建設(shè)的首要舉措，新加坡廉政立法及其成功運作得益于兩個方面：一是懲治腐敗有法可依。隨著相關(guān)法律的不斷健全和完善，新加坡形成了一套憲法、刑事法律和行政管理法規(guī)相互配合、清晰詳盡、操作性強(qiáng)的廉政法律體系，成為完備地規(guī)范公務(wù)員廉潔的行為準(zhǔn)則。新加坡憲法以最高法律的形式明確了公務(wù)員這一高薪職業(yè)，豐厚的物質(zhì)保障加大了公務(wù)員腐敗的機(jī)會成本；《防止貪污法》和《沒收貪污所得利益法》等刑事法律對貪腐犯罪的界定、處罰，舉報、偵查、控訴等程序作了較為詳盡的規(guī)定，并且規(guī)定了法院在沒收貪污所得利益的程序及范圍等；《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》和《公務(wù)懲戒性程序規(guī)則》成為專門規(guī)范公務(wù)員行為的準(zhǔn)則，并對玩忽職守和瀆職行為的規(guī)定了如何處罰。完備的廉政立法不僅使懲治腐敗有法可依，而且無懈可擊的法律壁壘對公務(wù)員也形成了威懾作用，促使自身加強(qiáng)道德自律。二是反腐保廉執(zhí)法嚴(yán)厲。執(zhí)法嚴(yán)厲一方面體現(xiàn)在對腐敗行為的“零容忍”，例如《防止貪污法》第6條第1款規(guī)定企圖獲得非法報酬的，與已經(jīng)獲得的違法報酬的行為一樣規(guī)定為犯罪；另一方面，法律可操作性強(qiáng)，條文詳盡清晰，犯罪界限清楚，例如《防止貪污法》第2條對于“報酬”這一概念的嚴(yán)格規(guī)定，為實際嚴(yán)懲貪污腐敗行為提供了絕對的法律依據(jù)，避免了因為法條釋義不清而影響執(zhí)法效率。

3.民選總統(tǒng)：平衡政府權(quán)力的內(nèi)部杠桿

1991年以前，新加坡總統(tǒng)由議會選舉產(chǎn)生，任期4年，總統(tǒng)只具有儀式性職能，缺乏對政府的約束力。1991年 1 月 3 日，新加坡國會通過了民選總統(tǒng)法令，規(guī)定總統(tǒng)由全民選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)開始有了部分實權(quán)，享有監(jiān)管國家儲備金及其他國家資產(chǎn)、約束總理和部長權(quán)力、審查涉及國家安全、民族和諧、宗教和睦的法案以及調(diào)動腐敗程序等實權(quán)*房寧：《自由權(quán)威多元：東亞政治發(fā)展研究報告》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 20 11年版，第310頁。，特定情勢下民選總統(tǒng)的權(quán)力就能夠凌駕于總理之上。如此身負(fù)重任的總統(tǒng)，需要通過獨立的選舉，尋求選民的委托。盡管民選總統(tǒng)受人民行動黨政府的影響，并且從1993年的選舉來看，這種影響逐漸“從明顯主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)殡[形引導(dǎo)”*陳思佳、呂元禮：《從明顯主導(dǎo)到隱性引導(dǎo)——淺析新加坡政府對總統(tǒng)選舉的影響方式》，《東南亞南亞研究》2012第4期。，但就民選總統(tǒng)本身及其初衷來看，在總統(tǒng)的權(quán)力和總理及內(nèi)閣所擁有的合法決定權(quán)之間，民選總統(tǒng)也可以被視為平衡政府內(nèi)部權(quán)力的杠桿，受民眾委托的民選總統(tǒng)對于內(nèi)閣行政權(quán)力的行使有一定的制約作用。

(三)儒家價值觀基礎(chǔ)上的文化認(rèn)同：新加坡公共權(quán)力的道義制約

儒家政治文化的主要特征是皇權(quán)主義、等級觀念、清官思想和集團(tuán)意識。*李路曲：《新加坡政治文化的形成與演變》，《東南亞研究》1991年第3期。作為新加坡開國元老的李光耀，在領(lǐng)導(dǎo)人民行動黨執(zhí)政之始便體現(xiàn)了其建立中央集權(quán)體制的政治思想。新加坡的華人占到總?cè)丝诘?5%，無論是普通民眾還是執(zhí)政者都深受儒教價值觀和政治傳統(tǒng)的影響，作為新權(quán)威政治的代表，新加坡能在人民行動黨執(zhí)政的四十多年里清正廉潔、政通人和，一個秉承東亞儒教價值觀的權(quán)力高度集中的政體，如何通過獨特的政治文化影響實現(xiàn)其對公共權(quán)力的制約？基于儒教價值觀的文化認(rèn)同形成了對公共權(quán)力的道義制約，由內(nèi)而外地規(guī)范著公共權(quán)力。

儒教價值觀對于公共權(quán)力的道義制約，一是體現(xiàn)在等級秩序上：權(quán)威主義把社會看作是由一個統(tǒng)治者或統(tǒng)治集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下的控制鏈構(gòu)成的等級組織。*邁克爾·羅斯金著：《政治科學(xué)(第九版)》，林震等譯,中國人民大學(xué)出版社2009年版，第98頁。新加坡的政治文化認(rèn)同，也圍繞著儒教治國的集權(quán)主義傾向，形成一套自上而下的等級秩序。儒教價值觀突出了集體主義高于個人主義的特性，強(qiáng)調(diào)秩序、服從、忠誠與責(zé)任，在政治上則體現(xiàn)出權(quán)威主義的色彩，體現(xiàn)了權(quán)力集中于執(zhí)政黨的體制特色。而等級觀念的政治文化傳統(tǒng)又在新加坡的政治發(fā)展中形成一種國家合作主義的自上而下的逆向參與機(jī)制*歐樹軍：《新加坡政治中的逆向參與機(jī)制》,《文化縱橫》2010年第5期。，一方面受儒教價值觀影響的地區(qū)缺乏西方社會的民主、法治與個人主義，難以以此來支撐現(xiàn)存社會關(guān)系，因此儒教價值圈的民眾政治冷漠現(xiàn)象較之西方社會更為普遍；另一方面精英政黨又積極成立政黨基層服務(wù)機(jī)構(gòu)，如城鄉(xiāng)服務(wù)咨詢委員會等，積極深入人民大眾，主動了解民眾所需，新加坡通過搭建遍及社會每個角落的政黨組織網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑全面照顧人民基本需求的制度機(jī)制，并與選舉政治有機(jī)結(jié)合，建立了行之有效的逆向參與機(jī)制。二是體現(xiàn)在賢人政治上：新加坡人民行動黨長期執(zhí)政，但仍能實現(xiàn)對公共權(quán)力的有效制約并漸進(jìn)地實現(xiàn)民主化轉(zhuǎn)型，與其精英政黨選賢任能密不可分，經(jīng)過嚴(yán)格選拔具有良好的德行和卓越的能力的人執(zhí)掌公共權(quán)力。福山曾指出儒教也有與民主相協(xié)調(diào)的部分，這體現(xiàn)在儒教具有平等主義內(nèi)涵的考試制度、對教育重要性的強(qiáng)調(diào)以及儒教本身的寬容性。*Francis Fukuyama. Confucianism and Democracy. Journal of Demoracy 6.2(1995) 20-33.這也構(gòu)成了新加坡精英政治人才向政治系統(tǒng)內(nèi)源源不斷輸入的文化意識，能力卓越、克己奉公的領(lǐng)導(dǎo)者實際成為政治秩序的維護(hù)者。由此我們可以看出，儒家思想中最有價值的政治傳統(tǒng)便是“德政”，基于儒家價值觀的等級秩序也對精英政黨的不斷完善發(fā)展及自身權(quán)力規(guī)制提出了很高的要求，同時儒教考試制度本身所暗含的平等主義形成一種權(quán)力約束的柔性文化張力。

三、新加坡公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的借鑒意義

新權(quán)威主義認(rèn)為，從權(quán)威主義向民主政治良性發(fā)展，需要以下條件配合才能實現(xiàn)：從制度層面看，制度創(chuàng)新速度快于腐敗速度，法制對社會整合起到較大影響；從社會經(jīng)濟(jì)層面看，下層社會向中產(chǎn)階級化發(fā)展的過程較為健康，有足夠的參政空間與市民社會支持民主的政治發(fā)展；從政治文化層面，公民在威權(quán)體制下受到相當(dāng)程度的民主訓(xùn)練。*參見蕭功秦：《超越左右激進(jìn)主義：走出中國轉(zhuǎn)型的困境》，浙江大學(xué)出版社2012版，第39頁。從公共權(quán)力制約這方面來看，新加坡所實現(xiàn)的由權(quán)威主義向民主政治的轉(zhuǎn)型也離不開這對這三個條件的關(guān)涉，對轉(zhuǎn)型期中國特色民主政治的發(fā)展也具有深遠(yuǎn)影響。

(一)民主政治發(fā)展中的新權(quán)威主義過渡

新權(quán)威主義不是一種意識形態(tài)的闡述，也不是絕對的政體形式，而是對于一個國家或地區(qū)社會轉(zhuǎn)型階段政體特征的總結(jié)和描述。在執(zhí)政的四十多年里，人民行動黨平衡了經(jīng)濟(jì)快速成長和防止社會動亂的內(nèi)在矛盾，形成一種獨特的東亞式的混合民主制度，這也印證了新權(quán)威主義理論“經(jīng)濟(jì)自由優(yōu)先于政治民主”的核心思想。新加坡的“新權(quán)威主義”制度下似乎存在著權(quán)力的競爭，但不存在權(quán)力的更迭，這是沒有權(quán)力交替的民主。新加坡為我國政治發(fā)展、改革提供了新權(quán)威主義過渡的可能性經(jīng)驗，首先，貪腐問題、公共權(quán)力缺乏制約問題，機(jī)構(gòu)臃腫問題和官僚主義嚴(yán)重等問題，成為當(dāng)前中國政治改革的詬病，積重難返，單靠官員的自覺和社會的動員難以迅速整頓，在這樣一個瓶頸期必然需要中央的鐵腕權(quán)威，進(jìn)行大刀闊斧地改革和治理。其次，在當(dāng)前中國的政治制度框架內(nèi)，地方選舉可以借鑒新加坡“集選區(qū)”制度，通過有意識地技術(shù)性措施和制度安排，不斷調(diào)試和優(yōu)化民主選舉方式和過程，不僅為政治競爭創(chuàng)造可能，提升中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性、競爭力和危機(jī)意識，不斷優(yōu)化執(zhí)政理念和執(zhí)政方式，提高公共權(quán)力運作的透明性和政府工作的高效性；而且，類似于集選區(qū)制度的可控性選舉，又在很大程度上維持執(zhí)政黨的合法地位，保證了新權(quán)威主義過渡時期政局的穩(wěn)定性，通過漸進(jìn)式方式為政治民主化改革爭取時間。當(dāng)然，利用權(quán)威手段建構(gòu)出中國式的民主發(fā)展道路，過程艱巨而漫長、宏大而慎微，離不開執(zhí)政黨的自覺性，法律制度的長效性，官僚行政的技術(shù)性，政治認(rèn)同的立場性，這個過程必然考量著中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

(二)公共權(quán)力制約的長效制度化建設(shè)

基于新權(quán)威主義下的公共權(quán)力制約，必然要求黨和政府將反腐敗納入國家發(fā)展戰(zhàn)略和頂層設(shè)計，為公共權(quán)力制約形成一套嚴(yán)格要求執(zhí)行順暢的長效制度體系。包括以下幾個方面：一是以法律明確規(guī)則。在哈耶克看來，法治的基本點在于“留給職掌強(qiáng)制權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行動自由，應(yīng)當(dāng)減少到最低限度”，以防止政府采取特別的行動來破壞個人的努力。*哈耶克著：《自由秩序原理(上)》，鄧正來譯，生活.讀書.新知三聯(lián)書店1997年版，第95頁。故而，法治便成為限制公共權(quán)力、保證公民基本權(quán)力和個人自由的最堅固壁壘。因此，需要將公開、民主、監(jiān)督的公共權(quán)力行使規(guī)則法律化制度化，鑒于新加坡完善的法律規(guī)定，細(xì)致、嚴(yán)厲、操作性強(qiáng)的法律制度，使公共權(quán)力制約和監(jiān)督的過程有法可依、有法必依，規(guī)則的法律化對于公共權(quán)力濫用有著良好的警示和預(yù)防作用，并能在第一時間查處違法亂紀(jì)行為。二是以專門機(jī)構(gòu)行使反貪權(quán)力，長效的反腐敗機(jī)制，必須依靠隊伍素質(zhì)、技術(shù)手段和操作規(guī)程都高度專業(yè)化的專門機(jī)構(gòu)。新加坡的貪污調(diào)查局就提供了一個很好的典范。中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會提出了紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革的具體操作和要求，這就是要建立紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這是對黨委權(quán)力的一個重大制約。包括人事上的改革，紀(jì)委書記由上級提名，協(xié)同組織部門來考察認(rèn)定，不是由同級黨委直接任命，這些改革措施有助于使反貪機(jī)構(gòu)專門化。三是以社會力量完善監(jiān)督，對公共權(quán)力的規(guī)范和制約源自于其本身權(quán)力屬性與公民權(quán)益的內(nèi)在沖突，因此長效化的權(quán)力制約機(jī)制必須擴(kuò)展公民利益表達(dá)方式、暢通公民利益申訴渠道。而由于體制本身的缺陷，民眾對公共權(quán)力的監(jiān)督、舉報也廣泛地延伸到開放的網(wǎng)絡(luò)空間中，成為一種社會與政府博弈的新形式。因此，對于公共權(quán)力的監(jiān)督，不僅要拓展渠道，更要創(chuàng)新方式，積極發(fā)揮新媒體的互動作用，迎合多元社會下公民政治參與的需求。

(三)基于儒教價值觀的民主實踐

新加坡的政治文化深受儒教道義制約的影響，同時英國殖民的歷史和當(dāng)政者的西方學(xué)習(xí)背景以及信息技術(shù)的傳播，西方政治文化的多元競爭和法治文明與傳統(tǒng)儒教價值觀融合，使新加坡的政治實踐在一定程度上依照民主法治的標(biāo)準(zhǔn)和程序。人民行動黨長期執(zhí)掌政權(quán)，從沒有取締反對黨和普選制的意圖，合法性的競爭政黨的存在，早已成為新加坡普遍的文化認(rèn)同，這對公共權(quán)力的行使有著不可估量的監(jiān)督、制約和反饋的作用。另外，實際公共權(quán)力的運作及公務(wù)員行為的規(guī)范亦是在嚴(yán)密的法律框架內(nèi)進(jìn)行，這種嚴(yán)厲完整的法律制度和高效而廉潔的文官體制被公認(rèn)為是維護(hù)社會發(fā)展的權(quán)威力量。*李路曲：《新加坡政治文化的形成與演變》，《東南亞研究》1991年第3期。因此，受西方文明的影響，新加坡公共權(quán)力在強(qiáng)硬的外部壓力和法律框架內(nèi)運行，形成一種剛性制約。

然而，新加坡公共權(quán)力的監(jiān)督與制約，也離不開儒教價值觀的柔性文化張力。中國傳統(tǒng)政治文化深受儒教影響，正是遵循了儒家思想才能使中華五千年文明源遠(yuǎn)流長，究其緣由，儒教文明中內(nèi)含對外來事物強(qiáng)大的改造和消解能力，正因如此，新加坡才能通過新權(quán)威主義的政體設(shè)計，用西方的民主實踐來服務(wù)于儒教的政治價值。民主制度的作用目的不是用來促進(jìn)西方競爭和變化的價值觀，而是促進(jìn)和諧與穩(wěn)定的儒教價值觀。*薩繆爾·亨廷頓：《文明的沖突和世界秩序的重建》，周琪等譯，新華出版社1993年版，第370頁?；蛘撸覀兛梢源竽戭A(yù)測，中國在未來的政治發(fā)展道路上會基于現(xiàn)實的政治實踐設(shè)計出一套符合中國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的政治制度，盡管與西方民主制度有所不同，但在約束公共權(quán)力、保障公民權(quán)益的民主理念的運用上殊途同歸，實質(zhì)上是一種基于儒教價值觀的民主實踐過程。

(責(zé)任編輯：張婧)

2015-07-01

蘭 華，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；蔣 薇，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院研究生。

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