分割與整合：“村改居”的制度困境及未來

馬光川 林聚任

(山東大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；濰坊學(xué)院 歷史系，山東 濰坊 261061)

分割與整合：“村改居”的制度困境及未來

馬光川 林聚任

(山東大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；濰坊學(xué)院 歷史系，山東 濰坊 261061)

在快速城鎮(zhèn)化背景下，與“村改居”相關(guān)的大量問題的存在反映了當(dāng)前中國城鄉(xiāng)體制變革的特殊性和滯后性，呈現(xiàn)出一系列轉(zhuǎn)型性的矛盾和失序，使“村改居”突出表現(xiàn)為制度和組織管理不接軌、有形無實(shí)、似城非城、居民待遇不平等等樣態(tài)?！按甯木印憋@著的過渡性、“二元性”和不徹底性，一方面表明了它尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元制度的突破，另一方面表明了中國城市化和市民化質(zhì)量不高。本文結(jié)合不同的案例實(shí)踐分析，主張應(yīng)根本消除城鄉(xiāng)二元制度，尋求“村改居”的制度整合之路。

村改居; 混合樣態(tài); 制度困境 ; 分割 ; 整合; 一元化

一、“村改居”問題與背景

根據(jù)著名的納瑟姆(Ray M.Northam)城市化率曲線，一國或一地區(qū)城市化率超過30%，即意味著已經(jīng)進(jìn)入了城市化的快速發(fā)展階段，增長極發(fā)展引領(lǐng)作用凸顯，城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速。而世界各國的城市化的進(jìn)程表明，由城鄉(xiāng)對(duì)立向城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型一般出現(xiàn)在城市化率在50%—70%，工業(yè)化率在40%—50%時(shí)*遲福林、傅冶平：《轉(zhuǎn)型中國：中國未來發(fā)展大走向》，人民出版社2010年版，第126頁。。毫無疑問，我國正處于城鄉(xiāng)體制機(jī)制變革的關(guān)鍵時(shí)期。2008年，我國工業(yè)化率已經(jīng)達(dá)到48.6%，2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，達(dá)到51.27%，且持續(xù)保持超過一個(gè)百分點(diǎn)的年增長速度。我國正處于城鄉(xiāng)二元分割到一元整合發(fā)展的臨界點(diǎn)上，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快相伴生的一個(gè)突出現(xiàn)象是大量“村改居”的出現(xiàn)，即越來越多的“城中村”、城郊村甚或傳統(tǒng)村落被卷入了城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中。來自全國社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)的材料顯示，到2012年山東省“村改居”社區(qū)有2774個(gè)，超過原城市社區(qū)總量占比達(dá)51%。*山東省民政廳：《規(guī)范“村改居”推進(jìn)城鎮(zhèn)化》，http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgsq/jyjl/201212/20121200392722.shtml。

在城鎮(zhèn)化過程中，“村改居”作為一種實(shí)現(xiàn)形式整體性地由農(nóng)村“村民委員會(huì)”變?yōu)槌鞘小吧鐓^(qū)居民委員會(huì)”，相應(yīng)地村民變?yōu)槭忻瘢@在理論上沒有問題，本也可以成為快速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的一條有效路徑。自20世紀(jì)末以來，部分發(fā)達(dá)地區(qū)便率先進(jìn)行了“村改居”實(shí)踐，而近年來“村改居”已成為大趨勢(shì)，在全國各地廣泛展開。然而，由于中國長期施行的是“城鄉(xiāng)分治”的二元制度，許多“村改居”并沒有徹底實(shí)現(xiàn)城市化和市民化，因而衍生出了一系列新問題。如上述材料顯示，在山東省已有的2774個(gè)“村改居”社區(qū)中，尚有69%未能完成集體資產(chǎn)改制，52%的社區(qū)居民未能落實(shí)同城同待遇，甚至20世紀(jì)80、90年代的“村改居”社區(qū)依然沿用著簡單翻牌之前的管理模式。有些地方政府熱衷于“村改居”，僅僅是為了從村民手中獲取土地，并沒有充分考慮本地的城鎮(zhèn)化水平和居民的意愿。因此，針對(duì)村改居中出現(xiàn)的一些亂象，人們呼吁應(yīng)規(guī)范“村改居”，強(qiáng)化制度管理。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與“村改居”的整合還有待于尋求深入的制度突破，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變與融合。生發(fā)于中國二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的“村改居”絕不只是簡單的土地、區(qū)劃的城市化，更不是簡單地“換牌子”了事。它深層觸及到中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度理念與制度設(shè)置，為傳統(tǒng)的、慣習(xí)的、利益的各方因素裹挾，從而呈現(xiàn)出制度不接軌、多元復(fù)合性、樣態(tài)混合性、整合難等特征。

對(duì)于當(dāng)前“村改居”中出現(xiàn)的這些問題，學(xué)術(shù)界從不同方面做了探討。如有的學(xué)者系統(tǒng)分析了“城中村”村改居后由“村落終結(jié)”所引致的一系列變革*參見李培林：《村落的終結(jié)：羊城村的故事》，商務(wù)印書館2004年版；藍(lán)宇蘊(yùn)：《都市里的村莊：一個(gè)“新村社共同體”的實(shí)地研究》，三聯(lián)書店2005年版。，有的分析了“村改居”中集體資產(chǎn)的改制問題*軒明飛：《村(居)改制：城市化背景下的制度研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版。，還有的學(xué)者分析了“村改居”社區(qū)的組織與管理等問題。*楊貴華：《轉(zhuǎn)型與創(chuàng)生：“村改居”社區(qū)組織建設(shè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版。而王春光指出，勞動(dòng)分工(職業(yè)的非農(nóng)化)并不必然產(chǎn)生平衡機(jī)制，并不必然意味著達(dá)成社會(huì)整合。他用“半城市化”指涉這種體制機(jī)制轉(zhuǎn)化的不徹底性及其制度性后果，“所謂‘半城市化’, 指沒有徹底融入城市社會(huì)的狀態(tài), 或者說是‘城市化的不徹底’狀態(tài), 具體地說, 它表現(xiàn)為農(nóng)村流動(dòng)人口在制度上沒有享受完全的市民權(quán),在社會(huì)行動(dòng)上與城市社會(huì)有明顯的隔離以及對(duì)城市社會(huì)沒有認(rèn)同感, 不認(rèn)為自己是市民, 在社會(huì)認(rèn)同上出現(xiàn)內(nèi)部化、邊緣化傾向”*王春光：《對(duì)中國農(nóng)村流動(dòng)人口“半城市化”的實(shí)證分析》，《學(xué)習(xí)與探索》2009年第5期。?！芭c城市化相比，‘半城市化’的關(guān)鍵就在‘半’上，形象地看，猶如一個(gè)人一只腳已經(jīng)跨進(jìn)門檻，另一只腳還在門外一樣，是一種分離的現(xiàn)象?！?王春光：《農(nóng)村流動(dòng)人口的“半城市化”問題研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第5期?！按甯木印奔却嬖谥@些現(xiàn)實(shí)方面的問題，更存在著一些深層的制度問題。當(dāng)前“村改居”改革已漸入深水區(qū)，亟需進(jìn)行深層次的制度變革。我們認(rèn)為，“村改居”生發(fā)于中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之中，“城社會(huì)”物理特征顯著，“鄉(xiāng)社會(huì)”社會(huì)遺留突出，呈現(xiàn)出明顯的混合樣態(tài)，新舊制度交鋒碰撞，矛盾集中、問題多發(fā)。毋庸置疑，“村改居”是中國城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中典型問題的集結(jié)地，同時(shí)也是中國城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)整合發(fā)展的試驗(yàn)田。嵌入性描述“村改居”界碑意義上的尷尬與機(jī)遇，生成性研究城鄉(xiāng)分割的消弭、制度整合的機(jī)制與可能路徑，可以在更長時(shí)段、更廣空間上剖析“村改居”復(fù)雜多變面目下的現(xiàn)實(shí)，厘清城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的生成、固化、消解中的制度因素及其作用。

山東省作為東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的人口大省，其城市化進(jìn)程與全國有相近的速率，并具有一定的代表性和典型性，不管是橫切還是縱剖都有大量鮮活的實(shí)例。我們既可以進(jìn)行實(shí)時(shí)的、跟蹤式的研究，又可以在不同地域、甚至同城不同區(qū)域的橫斷面上找到村居變遷的完整圖譜。如濰坊奎文區(qū)已在全區(qū)實(shí)現(xiàn)撤村并居，并創(chuàng)造了資產(chǎn)改制的全國范例；而青島城陽區(qū)和黃島區(qū)作為新崛起的城市新區(qū)，其“村改居”也成為了全國“村改居”發(fā)展的典型。本文將結(jié)合一些不同的案例實(shí)踐，深入探討當(dāng)前“村改居”的制度變革與整合之路。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下“村改居”的困境

(一)分界線上的尷尬與際遇

分界線上的考察也許難以最為典型地展示城與鄉(xiāng)的分野，卻可以最為直觀地獲得城與鄉(xiāng)的感性認(rèn)知，觀察并客觀刻畫城鄉(xiāng)關(guān)系及其互動(dòng)機(jī)制，可以嵌入性、生成性地展示城鄉(xiāng)分割形成、固化及其消解的作用機(jī)理，有助于明晰城鄉(xiāng)發(fā)展變遷的路徑與模式。由此，有關(guān)“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部、“村改居”社區(qū)在中外城鄉(xiāng)互動(dòng)與城鎮(zhèn)化的生發(fā)機(jī)制研究中占有重要的地位與價(jià)值。早在1936年，德國地理學(xué)家赫伯特·路易斯(Harbert Louis)就已經(jīng)注意到城市擴(kuò)展進(jìn)程中的城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)象并做了實(shí)地研究。此后，加拿大學(xué)者麥基(T.G.McGee)提出并使用了Desakota*在印尼語中，desa是“村莊”，kota是“城市”之意。的概念，以削弱城市鄉(xiāng)村二分法，從城鄉(xiāng)聯(lián)系與互動(dòng)角度為城鄉(xiāng)空間形態(tài)的演進(jìn)研究提供了新的視角。《村落的終結(jié)》集中代表著中國社會(huì)學(xué)研究者關(guān)于城鄉(xiāng)變遷以及村落未來的主流認(rèn)知，而“新二元結(jié)構(gòu)”*孫立平：《城鄉(xiāng)之間的“新二元結(jié)構(gòu)”與農(nóng)民工流動(dòng)》，載李培林主編：《農(nóng)民工：中國進(jìn)城農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)社會(huì)分析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003 年版，第149頁。模型則是我國城鄉(xiāng)問題結(jié)構(gòu)—制度分析的典范。孫立平以“新二元結(jié)構(gòu)”指涉農(nóng)民工流動(dòng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)背景與具體作用機(jī)理，認(rèn)為中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了時(shí)代變遷，由最初的“行政主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)”向“市場(chǎng)主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)”演進(jìn)，“新二元結(jié)構(gòu)”是前述兩種二元結(jié)構(gòu)形式疊加生成的一種混合結(jié)構(gòu)形式。

受城鄉(xiāng)二元體制制約，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移既跟馬克思的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)不符，也與劉易斯—拉尼斯—費(fèi)景漢(Lewis-Ranis-Fei model)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)模型相異，其軌跡與進(jìn)程與巴格內(nèi)(D.J.Bagne)的推拉理論亦不完全相同，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化遠(yuǎn)還不是一個(gè)完全自然的、個(gè)體理性的選擇。在剛性制度分割之下，身份差異意味著社會(huì)資源和生活機(jī)會(huì)差異，這往往是個(gè)人努力所無法彌補(bǔ)的。1989年，濰坊市奎文區(qū)中上虞河村及其全體村民的心都是躁動(dòng)的——一路之隔、比鄰而居的西上虞河村全體村民整建制實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不滿25周歲的村民由社會(huì)招工，年滿25周歲的由政府安置。一路之隔、城鄉(xiāng)天壤。毋庸置疑，城鄉(xiāng)二元分割的制度體系，土地制度、戶籍制度及其依附于戶籍制度之上的就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)與社會(huì)保障制度等無疑是目前城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、不平等、城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡的主要?dú)v史推手，時(shí)至今日依然發(fā)揮著重要的秩序維持、利益調(diào)節(jié)和社會(huì)控制的作用?！斑@種二元制度在城鄉(xiāng)之間人為設(shè)置了一種控制閥，一切按照國家計(jì)劃體制發(fā)展的需要去調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)之間人口與資源的流動(dòng)，從而達(dá)到國家集中控制的目的”*林聚任、馬光川：《“城市新居民”市民化與“制度閥”效應(yīng)——一個(gè)制度分析的視角》，《人文雜志》2015年第1期。。隨著“村改居”和身份的轉(zhuǎn)換，西上虞河整體水漲船高，原本盤根錯(cuò)節(jié)的西上虞河與中上虞河之間的姻親大有難以為繼之勢(shì)：中上虞河的青年姑娘眼熱西上虞河的姑娘小伙，但西上虞河的姑娘小伙卻不再青睞中上虞河的青年。西上虞河村的際遇令人艷羨，有精明人便自以為窺破了個(gè)中機(jī)密，動(dòng)用各種社會(huì)關(guān)系，千方百計(jì)把戶口“空掛”*空掛：特指只有戶口落入，人實(shí)際不居住或工作亦不享有落入地或單位待遇的情況。這里單指戶籍落入行政村，但不享受田地、宅基地及其它村民待遇的情況。到中上虞河村。不成想這看似抬腿即至的一路之隔竟是漫長20年，但直到中上虞河村“村改居”集體資產(chǎn)改制方案落定，所謂的精明人們才發(fā)現(xiàn)順風(fēng)車沒搭成竟鬧了個(gè)“兩頭落空”。

二元制度建構(gòu)起了城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體系，而這種體制松動(dòng)最初也是從制度改革開始的。十一屆三中全會(huì)之后，分產(chǎn)到戶、自主經(jīng)營使農(nóng)村居民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，市場(chǎng)機(jī)制逐漸取代行政管制成為核心和首位的影響和決定因素，1993年之后這個(gè)趨勢(shì)更趨明顯。籍此，與城相鄰就具有了無可辯駁的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。一是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。背靠城市，農(nóng)產(chǎn)品有了廣闊的市場(chǎng)，人們千方百計(jì)把農(nóng)產(chǎn)品銷售到城里，工廠、機(jī)關(guān)、市場(chǎng)、街頭，自是比周邊農(nóng)村市場(chǎng)有更好的價(jià)格；“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部往往還設(shè)有自己的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，很好地發(fā)揮了農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易集散作用。二是勞動(dòng)力市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。地理位置相鄰、勞動(dòng)力價(jià)格低廉遭遇城市資本市場(chǎng)，集體企業(yè)迅速發(fā)展且日益龐大。毋庸諱言，集體資產(chǎn)改制已經(jīng)成為當(dāng)前“村改居”最為敏感的問題。三是土地資源優(yōu)勢(shì)?！芭c工業(yè)化相比，城市化的一種最大紅利，就是土地的增值。土地增值是繼工業(yè)化帶來的初始資本積累之后，最重要的資本積累過程……實(shí)際上，土地增值是城市化的必然結(jié)果和農(nóng)民走向富裕的通途”*李培林：《當(dāng)代中國城市化及其影響》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第9-10頁。。隨著城市化加速，城市及城市周邊土地增值明顯，為攫取更大的土地收益和房屋租賃收入，“城中村”居民住宅不斷向高、向四周延伸，形成了難得一見的“貼面樓”“一線天”等獨(dú)特景觀。四是農(nóng)村政策優(yōu)勢(shì)。以計(jì)劃生育政策為例，2013年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》之前，城市執(zhí)行的是嚴(yán)格的獨(dú)生子女政策，而農(nóng)村計(jì)劃生育實(shí)行的則是頭胎是姑娘的農(nóng)村家庭按照計(jì)劃生育管理政策可以生二胎，對(duì)于違反計(jì)生管理政策家庭也多以征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為懲罰手段，農(nóng)村家庭有兩個(gè)孩子的現(xiàn)象較為普遍。

(二)邊界融合中的突破與再生

“村改居”越來越呈現(xiàn)為“鄉(xiāng)社會(huì)”與“城社會(huì)”兼具的混合樣態(tài)，“村社區(qū)形態(tài)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)化與鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)的延續(xù)同時(shí)并存”*折曉葉、陳嬰嬰：《社區(qū)的實(shí)踐：“超級(jí)村莊”的發(fā)展歷程》，浙江人民出版社2000年版，第16頁。，城鄉(xiāng)邊界不斷被突破、相交融，“非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)”。在《村落的終結(jié)》一書中，李培林專門討論了“村落的邊界和生活半徑”。他指出：“根據(jù)已有的研究成果來看，一個(gè)完整的村落共同體，其實(shí)具有五種可以識(shí)別的邊界：社會(huì)邊界、文化邊界、行政邊界、自然邊界和經(jīng)濟(jì)邊界。文化邊界基于共同價(jià)值體系的心理和社會(huì)認(rèn)同；社會(huì)邊界是基于血緣、地緣關(guān)系的社會(huì)關(guān)系圈子；行政邊界是基于權(quán)利自治或國家權(quán)力下鄉(xiāng)的管理體系；自然邊界是基于土地權(quán)屬的地域范圍；經(jīng)濟(jì)邊界是基于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的網(wǎng)絡(luò)和疆域”*李培林：《村落的終結(jié)：羊城村的故事》，商務(wù)印書館2004年版，第39頁。。相對(duì)于傳統(tǒng)村落邊界的高度重合性而言，“城中村”的邊界不斷突破。村委會(huì)變居委會(huì)，經(jīng)濟(jì)管理職能被剝離，權(quán)屬和職能都有不同程度的變更。城市新移民不斷涌入、定居甚至通婚，村落的文化邊界和社會(huì)邊界也越來越有彈性。毫無疑問，“村落邊界開放的過程，其實(shí)也就是農(nóng)民的人生半徑擴(kuò)展的過程，也就是現(xiàn)代化的過程”*李培林：《村落的終結(jié)：羊城村的故事》，商務(wù)印書館2004年版，第42頁。。

混合樣態(tài)的“村改居”日趨強(qiáng)勢(shì)，龐大的“寄生性”經(jīng)濟(jì)和“地方本位”政策催生了“二元社區(qū)”*周大鳴：《外來工與“二元社區(qū)：”珠江三角洲的考察》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第2期。問題。如在青島市黃島區(qū)丁家河社區(qū)調(diào)研時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，由于“村改居”的需要，原村屬集體資產(chǎn)改制，集體企業(yè)剝離成為事業(yè)公司，村民變股民，參與分紅，股權(quán)可繼承、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓但不能對(duì)外買賣，具有明確的封閉性。依這項(xiàng)內(nèi)部制度實(shí)踐后果分析，股份公司這一經(jīng)濟(jì)紐帶將在其存續(xù)期間持續(xù)發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的凝聚作用，客觀上有利于增強(qiáng)原村落共同體的心理與社會(huì)認(rèn)同；另一方面，它明確把原村落共同體之外的人排除在外，具有明顯的排他性，在某種程度上甚至左右了原居民子女的婚戀觀念，不利于更大范圍的社會(huì)融合與市民平等化。原村民還可以享受孩子入托、學(xué)生乘車、高考獎(jiǎng)勵(lì)、養(yǎng)老福利、物業(yè)補(bǔ)貼等諸多待遇，“外來人”同樣是被排斥在外的。在正式制度領(lǐng)域中體現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員組成上，許多社區(qū)居委會(huì)只是原村委會(huì)換了塊牌子，人員構(gòu)成亦未有結(jié)構(gòu)性變動(dòng)，外來人員比例過小且難以進(jìn)入核心管理層。原村落共同體與外來人員在經(jīng)濟(jì)、福利、權(quán)利以及社會(huì)生活圈上分屬兩個(gè)完全不同的身份和管理系統(tǒng)，因而形成了顯著的新“二元社區(qū)”特征。

三、“村改居”的制度整合

(一)建立城鄉(xiāng)一元化的制度

中國城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成有其特殊的社會(huì)歷史背景，這個(gè)結(jié)構(gòu)不斷為城鄉(xiāng)二元制度體系發(fā)展、型塑、固化，以致成為一種制度觀念和制度習(xí)慣，更是增加了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的難度。因此城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型亟需城鄉(xiāng)一元觀*林聚任、蘇海玲：《城鄉(xiāng)一元觀》，《開放時(shí)代》2009年第8期。的統(tǒng)領(lǐng)與變革。建國后逐步建立的城鄉(xiāng)分治的二元制度，在保證優(yōu)先發(fā)展城市工業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有其歷史意義。這種對(duì)城鄉(xiāng)居民具有限制性功能的制度安排，可以稱為“制度閥”效應(yīng)。*林聚任、馬光川：《“城市新居民”市民化與“制度閥”效應(yīng)——一個(gè)制度分析的視角》，《人文雜志》2015年第1期。然而，在當(dāng)下階段這些制度安排已逐漸失去了原有的計(jì)劃體制意義，反而成為了制約城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的因素。即“村改居”作為城市化的實(shí)現(xiàn)形式，在實(shí)施過程中很多地方只是“換塊牌子”，而在組織管理和居民身份待遇等方面并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。居民仍是“村民”，未能實(shí)現(xiàn)真正的市民化。甚至許多地方的“村改居”有名無實(shí)，管理制度仍是原來的農(nóng)村體制。即使在部分實(shí)行了集體資產(chǎn)改制的那些“村改居”社區(qū)，仍然出現(xiàn)了新老居民之間新的“二元性”。在同一社區(qū)，對(duì)原居民和新居民有不同的待遇和政策，因而又成為了新的“二元社區(qū)”。這一系列問題表明，“村改居”囿于城鄉(xiāng)二元制度，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，從而使市民化程度不高。所以，如何通過制度變革進(jìn)行整合，應(yīng)是當(dāng)前促進(jìn)“村改居”發(fā)展的根本問題。

具體而言，建立城鄉(xiāng)一元化的制度需要從以下幾個(gè)方面入手：第一，改革各種跟當(dāng)前城鄉(xiāng)一元發(fā)展不相適應(yīng)的制度規(guī)定，確立統(tǒng)一的政策，使“村改居”納入統(tǒng)一的管理程序，實(shí)現(xiàn)體制接軌。第二，確立一致的“村改居”標(biāo)準(zhǔn)和程序，嚴(yán)格規(guī)范，并徹底解決轉(zhuǎn)制過程中與集體資產(chǎn)、管理體制相關(guān)的問題，實(shí)現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型。第三，形成平等的城鄉(xiāng)關(guān)系，尊重“村改居”居民的需要和意愿，消除各類居民之間的制度不平等，實(shí)現(xiàn)真正的市民化。

濰坊市奎文區(qū)在“城中村”改造、集體資產(chǎn)改制、“村改居”過程中的某些探索或許能給我們提供一定的啟示。他們以社區(qū)發(fā)展體制改革創(chuàng)新工作框架，通過網(wǎng)格化的社區(qū)空間架構(gòu)、科學(xué)化的社區(qū)組織體系、便捷化的社區(qū)服務(wù)模式和長效化的群眾工作機(jī)制，建立起了精細(xì)、規(guī)范、高效、便捷的社區(qū)運(yùn)行管理機(jī)制，“村改居”社區(qū)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的城市社會(huì)生活共同體?？膮^(qū)“村改居”從一開始就強(qiáng)調(diào)落實(shí)同城同待遇政策，絕不只是“換塊牌子”的假改或是停留在戶籍或土地城市化的層面，制定了《落實(shí)“村改居”政策配檔表》*參見《關(guān)于村改居后新農(nóng)合參保納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障問題專題會(huì)議紀(jì)要([2011]第2號(hào))》，載內(nèi)部資料《奎文區(qū)“村改居”社區(qū)規(guī)范化建設(shè)材料(撤村改居)》，2012年12月。，明確了原任村干部待遇、原村“五保”對(duì)象、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、計(jì)劃生育、涉農(nóng)政策等14個(gè)項(xiàng)目，內(nèi)容具體可操作，明確完成時(shí)限、落實(shí)責(zé)任部門?？膮^(qū)“村改居”財(cái)政支出經(jīng)費(fèi)有關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算顯示，區(qū)財(cái)政支出增加接近一倍。從政策執(zhí)行以及“村改居”之后的實(shí)踐效果來看基本令人滿意，在資產(chǎn)改制、社區(qū)規(guī)范化建設(shè)以及計(jì)生等項(xiàng)目上不乏處置亮點(diǎn)，積累了一些先期經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了居住方式、就業(yè)方式、公共服務(wù)和社會(huì)保障水平的城市化，“村改居”與市民化同步完成。2011年1月28日，奎文區(qū)政府召開專題會(huì)議就村改居后新農(nóng)合參保人員納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障問題進(jìn)行專題研究，原則上同意將現(xiàn)有新農(nóng)合參保人員納入到城鎮(zhèn)居民醫(yī)保范圍，明確操作規(guī)程、考核獎(jiǎng)懲度、專項(xiàng)辦理等操作辦法，實(shí)際完成新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障制度的有序銜接。

(二)實(shí)現(xiàn)管理模式的整合

社區(qū)建設(shè)當(dāng)中存在著一個(gè)奇怪而又十分常見的現(xiàn)象，就是“政府對(duì)于社區(qū)建設(shè)的積極性似乎高于社區(qū)中的居民。在政府通過各種措施大力促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的同時(shí)，許多地方的社區(qū)成員，對(duì)于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展卻往往抱著一種相當(dāng)冷漠的態(tài)度，甚至并不覺得社區(qū)建設(shè)與自己有什么關(guān)系，或者干脆將社區(qū)建設(shè)看作是一項(xiàng)與自己沒有什么關(guān)系的政府行為”*孫立平：《社區(qū)、社會(huì)資本與社區(qū)發(fā)育》，《學(xué)海》2001年第4期。?？膮^(qū)把居民參與作為解決方案，在“村改居”進(jìn)程中注重從制度、機(jī)制上狠下功夫，建立起代表大會(huì)制度機(jī)制、信息公開制度機(jī)制和監(jiān)督督促制度機(jī)制“1+4”*“1”是指社區(qū)黨委，“4”是指社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)會(huì)員會(huì)和社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)。居民參與管理運(yùn)行模式，收到了不錯(cuò)的效果。社區(qū)組織體系的建設(shè)同時(shí)也有助于利益表達(dá)機(jī)制的完善，社區(qū)成員的意見、建議和訴求可以通過不同的組織渠道表達(dá)。社區(qū)還通過社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)、財(cái)務(wù)公開信息板等多渠道、多途徑信息公開，在保障社區(qū)成員知情權(quán)的同時(shí)，也方便了社區(qū)參與和社區(qū)監(jiān)督，從而有利于社區(qū)培育與社區(qū)和諧。

網(wǎng)格化管理已經(jīng)是山東省社區(qū)管理的常規(guī)模式。通常的做法是，堅(jiān)持服務(wù)半徑不超過1公里，隨形就勢(shì)以街、巷、河為界劃分為社區(qū)網(wǎng)格，建立起“社區(qū)—片區(qū)—樓組—樓棟—單元”的社區(qū)網(wǎng)格體系，建立起“社區(qū)服務(wù)中心—責(zé)任網(wǎng)格—樓組(群)—樓棟(單元)”四級(jí)管理體制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)全覆蓋。落實(shí)社區(qū)工作人員包靠責(zé)任網(wǎng)格制度，社情信息員、樓組長、單元長與志愿者隊(duì)伍一起共同完成社區(qū)信息的信息收集、應(yīng)急管理等基礎(chǔ)工作。及時(shí)、準(zhǔn)確的信息采集和動(dòng)態(tài)問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制是社區(qū)網(wǎng)格管理的基點(diǎn)，而網(wǎng)格事件處理公共服務(wù)終端消費(fèi)者評(píng)價(jià)機(jī)制則是社區(qū)管理模式新理念的精髓，最直觀地體現(xiàn)了以人為本的現(xiàn)代理念，代表著社區(qū)治理現(xiàn)代化的走向。也正是在這個(gè)意義上，我們更愿意把它看作社區(qū)治理新理念的物化，而不僅僅只是一種現(xiàn)代信息技術(shù)在社區(qū)治理中的運(yùn)用。

四、結(jié)論

中國的城市化進(jìn)程已經(jīng)達(dá)到中期階段，但城市化質(zhì)量不高，市民化程度不夠。未來，仍然會(huì)有更多的村莊進(jìn)入到“村改居”的行列。然而這些“村改居”社區(qū)往往兼有“城社會(huì)”和“鄉(xiāng)社會(huì)”特征，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)處于“中間形態(tài)”，在社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)文化、居民心態(tài)抑或社區(qū)正式與非正式的制度體系都有表現(xiàn)。“從空間意義上說，制度變遷和創(chuàng)新也往往發(fā)生在不同制度的邊際上，這個(gè)邊際也就是制度創(chuàng)新的空間……也有的學(xué)者將這種處于制度邊際點(diǎn)上的變遷概括為‘制度變通’，意指在制度實(shí)施中，執(zhí)行者在未得到制度決策者的正式準(zhǔn)許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變?cè)贫戎械哪承┎糠值臎Q定，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排?！?折曉葉、陳嬰嬰：《社區(qū)的實(shí)踐：“超級(jí)村莊”的發(fā)展歷程》，浙江人民出版社2000年版，第261頁。從已有的“村改居”實(shí)踐來看，社區(qū)這些“變通制度”主要糾結(jié)于居民的待遇與安置、新農(nóng)合與城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的銜接、計(jì)劃生育政策以及其他管理制度。

制度變革影響并在事實(shí)上左右著中國城鄉(xiāng)分割、整合及其進(jìn)程。制度是一種秩序維持的機(jī)制，是一種利益調(diào)節(jié)的機(jī)制，還是一種社會(huì)選擇機(jī)制，在一系列新的市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)治理以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化制度的推動(dòng)下，城鄉(xiāng)分割的某些制度障礙正在被消解。誠然，我們也注意到，盡管近年來戶籍制度這一作為城鄉(xiāng)分割象征的制度改革已經(jīng)提上議程并有顯著改變，特別是2014年新出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出全面取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，標(biāo)志著我國在突破城鄉(xiāng)二元制度方面邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，但囿于與戶籍制度密切相關(guān)的其他涉及城鄉(xiāng)居民就業(yè)、教育、計(jì)劃生育以及社會(huì)保障與服務(wù)等方面的制度仍未有相應(yīng)的重大變革，因此使得該項(xiàng)制度的改革難以短時(shí)間內(nèi)取得實(shí)效，呈現(xiàn)出區(qū)域變通性、復(fù)雜性和艱巨性。當(dāng)前中國社會(huì)結(jié)構(gòu)與制度的變動(dòng)依然大大滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，按陸學(xué)藝的說法，滯后的時(shí)間可以有15年之多*陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國社會(huì)結(jié)構(gòu)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第31頁。。有鑒于此，我們認(rèn)為，中國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型在短時(shí)間內(nèi)仍將是急劇的，要達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的平衡仍需一個(gè)較長的發(fā)展時(shí)段，因此政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和管理，以促進(jìn)相應(yīng)的制度變革和整合。

(責(zé)任編輯：陸影)

2015-05-08

馬光川(1972—)，男，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士研究生、濰坊學(xué)院歷史系講師。 林聚任(1961—)，男，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

本文系山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目“山東省新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇與對(duì)策研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13CSHJ07)、山東大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)重大研究項(xiàng)目“當(dāng)前村莊合并與農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型研究”的階段性成果。

C912.82

A

1003-4145[2015]09-0079-05