中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的五種實踐邏輯
——基于對浙江省的政策與實踐觀察

任 強 毛 丹

(浙江行政學(xué)院，浙江 杭州 310000；浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

·農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究(學(xué)術(shù)主持人：毛丹)·

中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的五種實踐邏輯
——基于對浙江省的政策與實踐觀察

任 強 毛 丹

(浙江行政學(xué)院，浙江 杭州 310000；浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

作為國家規(guī)劃下的變遷，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分和新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要配套工程，體現(xiàn)了國家力圖由“外”帶動“內(nèi)”對農(nóng)村進行再次整合的政策意圖。之所以開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是因為原有的村民自治制度已無法應(yīng)對農(nóng)村人口流動、集體經(jīng)濟弱化、認(rèn)同感流失以及老齡化等帶來的社會管理和服務(wù)難題。也就是說村民自治制度下相對封閉式的村莊自我管理、自我服務(wù)模式已無法高效率地持續(xù)運轉(zhuǎn)。

農(nóng)村社區(qū)；建設(shè)邏輯；村民自治；鏈接

與行政村類似，農(nóng)村社區(qū)在中國主要意味著一個治理單元*楊敏：《作為國家治理單元的社區(qū)》，《社會學(xué)研究》2007年第4期?；蚍?wù)單元，是政府在新時期對農(nóng)村進行社會管理和服務(wù)的一種改革探索。一般認(rèn)為，“農(nóng)村社區(qū)是由一定的地域人群、按照相近的生產(chǎn)和生活方式、實行共同的社會管理與服務(wù)所構(gòu)成的農(nóng)村基層社會生活共同體”*參見浙江省委省政府：《關(guān)于推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》，浙委辦2008[106]號文。。截至 2015 年 3 月底，全國共建成農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站 58656 個、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心 7992 個，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心(站)覆蓋率達到 11.4%*《解讀〈關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見〉》，《中國社會報》2015年6月3日第3版。。值得注意的是，我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點工作發(fā)展極不平衡，在北京、天津、浙江、江蘇等相對發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)早已走過了試點，進入了全面提升和深化推進階段*依據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國已有2406個縣(市、區(qū))在本轄區(qū)內(nèi)全部或選擇部分行政村開展農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)，約占全國縣(市、區(qū))總數(shù)的84.3 %；已有24131個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的67.7%；開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的行政村約23.6萬個，占全國行政村總數(shù)的34.3%。北京、天津、浙江、遼寧等17個省份在全省范圍內(nèi)全面開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，且取得積極的成效；北京、天津、浙江等8個省份的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施覆蓋70%以上的行政村。其他省(區(qū)、市)也以經(jīng)濟社會條件相對較好的縣(市、區(qū))為單位整體推進，全國已有24個省份的122個縣(市、區(qū))實現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施的全覆蓋。。

一、中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的緣起

與城市社區(qū)建設(shè)類似，我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的開展也是以解決問題為導(dǎo)向的，是一場典型的規(guī)劃性變遷*許遠(yuǎn)旺：《規(guī)劃性變遷：理解中國鄉(xiāng)村變革發(fā)生機制的一種闡釋》，《人文雜志》2011年第2期。。國家對為什么要推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有清晰表達：“農(nóng)村基層社會治理面臨許多新情況新問題：農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)加劇變化，部分地區(qū)非戶籍居民大幅增加，非戶籍居民的社會融入問題凸顯，部分地區(qū)存在村莊空心化現(xiàn)象，農(nóng)村‘三留守’群體持續(xù)擴大；農(nóng)村利益主體日趨多元，農(nóng)村居民服務(wù)需求更加多樣，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展明顯滯后，社會管理和公共服務(wù)能力難以適應(yīng)；村民自治機制和法律制度仍需進一步完善等”*《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，中辦發(fā)2015(30)號文。。不難看出，社會管理和社會服務(wù)能力的滯后是國家開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要動因。

那么，為什么會出現(xiàn)這種局面呢？原因有兩點：一是2003年農(nóng)村稅費改革以后，從制度上扼制了基層政府從農(nóng)村農(nóng)民汲取資源的合法路徑，基層政府財源基本轉(zhuǎn)向土地財政、工商業(yè)稅收或上級政府的轉(zhuǎn)移支付。為此，在資源有限的條件下，優(yōu)先為城鎮(zhèn)化、工商業(yè)發(fā)展而不是農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展創(chuàng)造條件就成為基層政府的“合理選擇”。這進而造成基層政府出現(xiàn)“懸浮型政權(quán)”*周飛舟：《從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)：稅費改革對國家和農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。的發(fā)展趨向，與農(nóng)村農(nóng)民聯(lián)系日益松散，也沒有意愿投入資源解決農(nóng)村社會問題。二是農(nóng)村自身資源日益弱化，無力自我解決社會問題。首先，農(nóng)村人口大量外流，村莊日常人口為“三留守”人員,這不僅造成村莊人力資源的弱化，而且?guī)砹松鐣踩?、養(yǎng)老等新社會問題；其次，上世紀(jì)九十年代末開始的集體經(jīng)濟改制，大大削弱了村莊的集體經(jīng)濟發(fā)展能力。近年來集體經(jīng)濟股份化的普遍推行，又再一次固化了集體經(jīng)濟的分配。這樣，村莊集體經(jīng)濟資源就被弱化和固化了，沒有能力也沒有可能為解決上述問題提供資源。由此，就造成了原本短缺的農(nóng)村公共管理和公共服務(wù)供給更加困難的局面。

在這種背景下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)被逐漸推上歷史舞臺。2006年10月，黨的十六屆六中全會首次提出“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”。2007年10月，黨的十七大報告中進一步提出“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”，明確了城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的方向和目標(biāo)。同年，民政部確定全國首批農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)，開始力推農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點工作。2009年，民政部開展了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋”創(chuàng)建活動，提出了五個方面全覆蓋的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)*全覆蓋包括五個方面：一是領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制的全覆蓋。包括領(lǐng)導(dǎo)牽頭、職責(zé)明確、政策到位、工作有力、經(jīng)費合理等。二是社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的全覆蓋。包括設(shè)置模式、分布范圍、功能定位、社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，轄區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村地區(qū)都按照規(guī)劃要求開展了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗工作。三是社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施的全覆蓋。建設(shè)的綜合設(shè)施布局合理、功能整合、使用方便、利用率高，能夠為農(nóng)村居民提供安全、方便、就近、快捷的生產(chǎn)生活服務(wù)，建設(shè)和維護所需的資金和人員落實到位。四是社區(qū)各項服務(wù)的全覆蓋。初步構(gòu)筑起社區(qū)基本公共服務(wù)、志愿服務(wù)和互助服務(wù)、社區(qū)服務(wù)業(yè)相銜接的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。五是社區(qū)各項管理的全覆蓋。農(nóng)村社區(qū)組織體系完善，社區(qū)黨組織(村黨組織)領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制健全，社區(qū)民間組織、駐社區(qū)單位和社區(qū)居民在社區(qū)管理中的作用充分發(fā)揮，等等。。2010年中央一號文件提出，“開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)建活動，加強服務(wù)設(shè)施建設(shè)，培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能……”。2014年中央一號文件提出：“擴大小城鎮(zhèn)對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效覆蓋，統(tǒng)籌推進農(nóng)村基層公共服務(wù)資源有效整合和設(shè)施共建共享，有條件的地方穩(wěn)步推進農(nóng)村社區(qū)化管理服務(wù)”。在此基礎(chǔ)上，2015年6月，中辦國辦發(fā)布了《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》(中辦[30]號文)，對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提出“構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體制機制”的明確要求，并強調(diào)了“完善村民自治與多元主體參與有機結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)共建共享機制，健全村民自我服務(wù)與政府公共服務(wù)、社會公益服務(wù)有效銜接的農(nóng)村基層綜合服務(wù)管理平臺”的建設(shè)路徑。

不難看出，在這場規(guī)劃性變遷中，雖然國家對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)總目標(biāo)和方向是明確的，即黨的十七大報告提出的“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”；但是，國家對于構(gòu)建新型社會生活共同體的具體途徑和方式并沒有明確規(guī)定，而是允許各個地方積極探索和創(chuàng)新。這種“半開放式”建設(shè)理念的一個積極后果，就是導(dǎo)致我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涌現(xiàn)出以浙江、江蘇、山東等為代表的幾種各具特色的實踐模式。

二、案例：浙江農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的三種實踐模式

浙江農(nóng)村社區(qū)在啟動時間、推進規(guī)模、建設(shè)水平等方面均走在全國前列。舟山市早在2004年就自行開展了試點工作，兩年后，浙江省在11個縣(市、區(qū))的46個村統(tǒng)一部署了試點工作；2008年即全省全面推進。截至2014年，浙江在農(nóng)村新建社區(qū)服務(wù)站(中心)18564個，覆蓋24592個行政村；新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合社區(qū)服務(wù)中心940個，實現(xiàn)全覆蓋。除了硬件設(shè)施投入外，浙江也注重農(nóng)村社區(qū)的日常運轉(zhuǎn)和制度建設(shè)，通過立法手段對農(nóng)村社區(qū)的設(shè)施建設(shè)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、人員隊伍、運轉(zhuǎn)經(jīng)費等方面予以保障。

浙江的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在模式上以“一村一社區(qū)”為主，“幾村一社區(qū)”為輔；在治理機制上，大體上遵循了“社區(qū)是服務(wù)單位，村莊是實質(zhì)治理單元”的理念。在近10年的探索中，浙江先后涌現(xiàn)出很多不同的建設(shè)模式。從典型性來看，浙江農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要做法大致分為三類：一是從基層管理體制改革入手，以社區(qū)管委會為主導(dǎo)的“舟山做法”；二是從公共服務(wù)下沉入手，以農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)站為平臺的“杭州做法”；三是從農(nóng)村社會經(jīng)濟制度改革入手，以“三分三改”為后盾的“溫州做法”*需要注意的是，“嘉興-溫州模式”內(nèi)部并不完全一樣，“溫州模式”是“嘉興模式”的升級版，無論在操作手段還是實踐效果上，二者都有不同。本文只是鑒于其共同的政策邏輯、政策意圖而把這兩種模式視為一種。事實上，兩種模式的實踐主導(dǎo)者也是同一個人，其先后擔(dān)任了嘉興市委書記、溫州市委書記的職務(wù)。。需要說明的是，浙江各地的建設(shè)模式之間雖然有不同，但也有很大內(nèi)容的交叉。比如“嘉興做法”與“溫州做法”就基本類似；“寧波做法”與“杭州做法”雖然在組織結(jié)構(gòu)上不完全一致，但理念和思路基本類似。

(一)以社區(qū)管委會為主導(dǎo)的“舟山做法”

舟山市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作啟動較早。早在2004年7月，舟山市就在四個縣區(qū)啟動了新型漁農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點工作*據(jù)《舟山日報》2005年10月20日報道，2004年6月24日舟山市委讀書會上，時任市委書記提出了這個構(gòu)想：“以一個村或數(shù)個村為單位建立漁農(nóng)村新型社區(qū)管理、服務(wù)機構(gòu)，引入城市社區(qū)管理、服務(wù)模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)，推動社會公共資源向漁農(nóng)村傾斜，城市公共服務(wù)向漁農(nóng)村覆蓋；發(fā)揮村級集體資產(chǎn)在提高群眾生產(chǎn)、生活水平等方面的作用，開展文明守法戶創(chuàng)建活動，“以獎勵代保障、以獎勵代福利”，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保障體制，把改革發(fā)展成果與漁農(nóng)民得實惠相結(jié)合，把漁農(nóng)民得實惠與遵紀(jì)守法和創(chuàng)建文明城市建設(shè)活動相結(jié)合，從而向經(jīng)濟繁榮、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、民主文明、社會平安的漁農(nóng)村新型社區(qū)邁進”。。同年7月，舟山市第一個新型漁農(nóng)村社區(qū)“西碼頭社區(qū)”掛牌，該社區(qū)由“兩村一居”*“兩村一居”是指：舟山市定海區(qū)干(石覽)鎮(zhèn)原新碼、西碼村和濱港居委會。新成立的社區(qū)共有居民904戶，人口2805人。合并建立。該試點社區(qū)成立后，參照城市社區(qū)的管理服務(wù)模式，成立了新的“社區(qū)管理委員會”。

2005年，舟山市全面啟動了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作。按照舟山市委《關(guān)于建立漁農(nóng)村新型社區(qū)的若干意見》(舟委 [2005]1號)文件要求，新型漁農(nóng)村社區(qū)“一般以3—5個行政村的規(guī)模聯(lián)村建立新型社區(qū)為宜”。截至2005年底，舟山在全市范圍內(nèi)完成了新社區(qū)的規(guī)模調(diào)整。在原有574個行政村的基礎(chǔ)上，新建農(nóng)村社區(qū)182個，其中聯(lián)村建社區(qū)89個，撤并村建社區(qū)59個*依據(jù)舟山市民政局2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作后，其行政村數(shù)量由574減少到424個，也就是說，共撤并行政村150個。，單一村建社區(qū)34個。這樣，舟山新型農(nóng)村社區(qū)在實踐中就呈現(xiàn)為三種形態(tài)：即聯(lián)村社區(qū)——“一社區(qū)多村多經(jīng)濟合作社”模式、并村社區(qū)——“一社區(qū)一村多經(jīng)濟合作社”模式、單一村社區(qū)——“一社區(qū)一村一經(jīng)濟合作社”模式。這三種模式的共同特點是在一個或多個行政村的層面之上新設(shè)了一個實體社區(qū)。在維持村原有“三駕馬車”(村黨支部、村委會和村經(jīng)濟合作社)的基礎(chǔ)上，新增設(shè)了“社區(qū)管理委員會”和“社區(qū)黨總支”兩個機構(gòu)*社區(qū)黨組織與社區(qū)管委會成員鼓勵實行交叉兼職。在一村一社區(qū)的地方，實行社區(qū)、村、經(jīng)濟合作社三重交叉。管委會成員一般從所轄村兩委會成員中選聘，也可從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中調(diào)配，也面向社會公開招聘。實踐中，一般社區(qū)管委會主任或總支書記為鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派，管委會成員以村兩委成員選聘為主。。這兩個社區(qū)機構(gòu)與所轄村莊的生產(chǎn)、經(jīng)營活動相脫離，只負(fù)責(zé)該居住區(qū)域的公共事務(wù)和公益事業(yè)。組建新型社區(qū)的原各村級集體資產(chǎn)按“不打破、不平調(diào)”和“取之于民、用之于民”的原則處置，產(chǎn)權(quán)明晰，所有權(quán)不變。 社區(qū)管委會視轄區(qū)人口規(guī)模安排3—8名成員，人員福利待遇經(jīng)費和工作經(jīng)費由市、縣(區(qū)、管委會)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)三級財政承擔(dān)*承擔(dān)的比例是市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各承擔(dān)三分之一。工作經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)為2—5萬元/年，人員待遇2007年的標(biāo)準(zhǔn)是社區(qū)管委會主任1450元/月，總支書記1450元/月，社區(qū)管委會成員1100元/月。目前，大多數(shù)社區(qū)均已上調(diào)到2000—3000元/月。。社區(qū)管委會主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委、政府按干部任用程序決定選任；管委會其他成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配。社區(qū)管委會對本社區(qū)區(qū)域履行統(tǒng)一的服務(wù)和管理職能*具體包括：動員和組織群眾完成政府依據(jù)法律、法規(guī)和國家政策下達的各項任務(wù)，如公共衛(wèi)生、計劃生育、征兵、社會保障、殯葬等各項社會事務(wù)；統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)本社區(qū)的公益設(shè)施，興辦、管理本社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)；做好社會治安綜合治理工作，調(diào)解民間糾紛，維護社會秩序；組織開展就業(yè)培訓(xùn)、扶老托幼、助殘幫困、法律援助、全民健身等各種為民辦實事的事務(wù)；向政府反映群眾意見、要求和提出建議；其他上級交辦的事項。。從經(jīng)費保障、社區(qū)職能、社區(qū)干部產(chǎn)生的途徑等各方面來看，社區(qū)管委會實際上是鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)政權(quán)的一個派出機構(gòu)，它立于原有“三駕馬車”構(gòu)架之上，對社區(qū)實行統(tǒng)一的管理。

值得注意的是，2010年以后“舟山模式”的發(fā)展進入了新階段，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是“網(wǎng)格化管理”“組團式服務(wù)”與社區(qū)管理服務(wù)體制的銜接；該市2010年1號文件明確提出：“把‘網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)’作為社區(qū)開展服務(wù)的主要形式和固化程序，實行社區(qū)建設(shè)和“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的有機整合和雙向互動”。二是在發(fā)展方向上出現(xiàn)了微調(diào)，開始倡導(dǎo)在聯(lián)村社區(qū)實行社區(qū)、村(行政村)的并軌運行。上述1號文件同時也要求，“完善漁農(nóng)村社區(qū)體制機制……加大整合力度，實行村、社區(qū)合一體制”。這個文件精神在實踐中很快得到了貫徹，2010年以后，舟山市開始推動聯(lián)村社區(qū)內(nèi)行政村的合并工作。截至2014年，全市行政村數(shù)量減少為344個，在192個漁農(nóng)村社區(qū)中，單村和并村建社區(qū)的增加到130個，聯(lián)村建社區(qū)的減少為62個*舟山市漁農(nóng)村社區(qū)設(shè)置模式有地域特點，定海區(qū)和普陀區(qū)以并村建社區(qū)為主，岱山縣、嵊泗縣、普陀山管委會、新城管委會以聯(lián)村建社區(qū)為主。在全市192個社區(qū)中，人口最多的為普陀區(qū)桃花鎮(zhèn)宮峙社區(qū)，有10399人，人口最少的為嵊泗縣嵊山鎮(zhèn)壁下社區(qū)，僅611人?，F(xiàn)有漁農(nóng)村社區(qū)干部1267人，其中從村兩委會干部中選配、享受財政支付工資的有957人。其余社區(qū)干部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派干部、進社區(qū)的大學(xué)生和向社會招聘的工作人員。。

(二)以農(nóng)村公共服務(wù)站為平臺的“杭州做法”

杭州農(nóng)村社區(qū)前期建設(shè)基本參照城市社區(qū)進行，重點是依照“公共服務(wù)均等化”的理念，把城市社區(qū)享有的公共服務(wù)逐步下沉到農(nóng)村。

2008年以后，杭州市先后頒布了《關(guān)于進一步推進和諧社區(qū)建設(shè)的若干意見》(市委[2008]20號)、《關(guān)于社區(qū)公共服務(wù)工作站建設(shè)的若干意見》(市委辦發(fā)[2008]169號)、《關(guān)于開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的意見》(市委[2009]3號)三個重要文件，在這三個文件的指導(dǎo)下，杭州的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開始形成固定做法。

一是堅持“一村一社區(qū)”。市委[2009]3號文明確提出：“全市原則上按照‘一村一社區(qū)’的形式組織農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”。之所以堅持“一村一社區(qū)”，除了便于社區(qū)與村的工作銜接之外，最主要的原因在于杭州市已在2000—2007年左右進行過大量的村莊規(guī)模調(diào)整工作，合并了一半以上的行政村。比如西湖區(qū)的村莊數(shù)量就從調(diào)整前的119個減少為調(diào)整后的54個。

二是自2009年開始，在社區(qū)設(shè)立“公共服務(wù)站”，與原有的黨支部、村委會形成“三位一體”的社區(qū)管理模式。2012年，杭州市農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)站覆蓋率達到百分之百。社區(qū)公共服務(wù)工作站的定位是“社區(qū)公共服務(wù)工作站在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府職能部門的指導(dǎo)下、幫助下，在社區(qū)居委會的監(jiān)督下，承擔(dān)上級交辦的涉及居民利益的社區(qū)事務(wù)性工作，負(fù)責(zé)本社區(qū)各項行政事務(wù)，以及與社區(qū)管理服務(wù)相關(guān)的其他公共事務(wù)”*其主要職責(zé)是：承擔(dān)或協(xié)助政府有關(guān)部門在社區(qū)開展維穩(wěn)綜治、民政福利、勞動保障、衛(wèi)生計生、科教文體、特殊困難群體管理服務(wù)等工作；落實社區(qū)居委會提出的工作計劃，積極反映社情民意，開展社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)等方面工作；支持社會力量開展便民利民服務(wù)，整合調(diào)動社區(qū)內(nèi)各種社會資源為居民辦實事；承辦由市、區(qū)兩級黨委和政府通過準(zhǔn)入機制確定需要進入社區(qū)、與其工作手段相適應(yīng)的其他工作任務(wù)；接受政府有關(guān)部門、社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、轄區(qū)單位、居民群眾和社會各界的監(jiān)督、評議。。換言之，社區(qū)公共服務(wù)站主要承擔(dān)了“政務(wù)”工作，包括各類“一站式”便民利民服務(wù)，并不涉及“自治事務(wù)”。按照市委辦[2008]169號文的規(guī)定：“社區(qū)公共服務(wù)工作站工作人員由社區(qū)黨組織專職成員、社區(qū)居委會專職成員以及為特定服務(wù)對象工作的社區(qū)工作者和社區(qū)其他人員組成，實行交叉任職、兼職不兼薪。社區(qū)公共服務(wù)站站長由社區(qū)黨組織書記兼任，副站長由社區(qū)居委會主任兼任。在書記、主任一肩挑的社區(qū)，副站長由社區(qū)黨組織副書記或者居委會副主任兼任”。

三是杭州的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)總體質(zhì)量較高，這既體現(xiàn)在硬件設(shè)施建設(shè)上，也體現(xiàn)在財政保障、軟件建設(shè)等方面。例如：杭州市農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)在2012年就按照“四個統(tǒng)一”*即統(tǒng)一設(shè)計服務(wù)中心硬件環(huán)境；統(tǒng)一設(shè)置幫扶救助、勞動保障、計劃生育、民政福利、綜合事務(wù)等為民服務(wù)窗口；統(tǒng)一上墻首問負(fù)責(zé)、全程代辦、分片聯(lián)系村民、錯時工作、限時辦結(jié)、考核評議、站務(wù)公開、服務(wù)準(zhǔn)則、文明禮儀、工作站職責(zé)等十大工作制度，統(tǒng)一8小時上班制度，規(guī)范了中心的服務(wù)工作。的標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)了全覆蓋*杭州市農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是“五室三站兩欄一校一場所”〔社區(qū)辦公室、會議(黨建活動)室、圖書(科技)閱覽室、警務(wù)(綜治)室、老年活動室(星光老年之家)，農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生(計生)服務(wù)站、救助保障站，宣傳欄、村務(wù)公開欄，村民學(xué)校(人口學(xué)校)，室外文體活動場所〕。；市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級財政每年都有專門的社區(qū)建設(shè)經(jīng)費、社區(qū)工作經(jīng)費、社區(qū)人員經(jīng)費來保障農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的正常運轉(zhuǎn)*社區(qū)工作經(jīng)費、社區(qū)人員經(jīng)費在杭州所轄的各個區(qū)縣并不一致，西湖區(qū)和余杭區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是社區(qū)工作經(jīng)費按照每個農(nóng)村社區(qū)每年10萬元的標(biāo)準(zhǔn)撥付，工作人員經(jīng)費在村集體的補貼之外，另外還按照每個社區(qū)10萬元的標(biāo)準(zhǔn)進行補貼。，2013年杭州市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費支出達3.5億元左右；杭州市農(nóng)村社區(qū)在2010年基本實現(xiàn)了每個社區(qū)增配一名大學(xué)學(xué)歷的專職社工*一些偏遠(yuǎn)的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是用“大學(xué)生村官”來替代專職社工。；2013年基本實現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋；2011年杭州市余杭區(qū)推出全國首個《農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)規(guī)?！罚岢隽恕?+10”的農(nóng)村公共服務(wù)體系*“5+10”公共服務(wù)模式是指以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“服務(wù)社會化、居住社區(qū)化、環(huán)境生態(tài)化、鄉(xiāng)風(fēng)文明化、村民知識化、管理民主化”為目標(biāo)，以“五落實十服務(wù)”為主要內(nèi)容，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展，將城市公共服務(wù)輻射到農(nóng)村，整合農(nóng)村公共服務(wù)資源，構(gòu)建公民導(dǎo)向型和社區(qū)友好型的公共服務(wù)供給機制，探索符合農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的基層社會管理新模式?！拔迓鋵崱笔侵福郝鋵嵎?wù)場所，實現(xiàn)平臺建設(shè)規(guī)模化；落實服務(wù)規(guī)范，實現(xiàn)項目建設(shè)制度化；落實服務(wù)隊伍，實現(xiàn)社工隊伍職業(yè)化；落實服務(wù)保障，實現(xiàn)公共財政長效化?！笆?wù)”是指：環(huán)境保潔服務(wù)、社會保障服務(wù)、社會事務(wù)服務(wù)、文體教育服務(wù)、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)、衛(wèi)生計生服務(wù)、綜合治理服務(wù)、全程代理服務(wù)、96345便民服務(wù)、志愿者服務(wù)等十大項服務(wù)。，并在全市大力推廣；2014年，余杭區(qū)又推出了全國首個地方標(biāo)準(zhǔn)的《村務(wù)公開和民主管理規(guī)范》*余杭區(qū)的村務(wù)公開和民主管理工作一直走在全國前列。2003年，余杭區(qū)被民政部命名為“全國村民自治模范區(qū)”；2006年2月被全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組命名為全省唯一的“全國村務(wù)公開民主管理示范單位”；2009年2月再次獲此殊榮；2010年2月被民政部命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋示范單位”。，等等。

(三)以“三分三改”為后盾的“溫州做法”

“溫州做法”是“嘉興模式”*嘉興模式被稱為“兩分兩換”，即“將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式”。的改進版，秉承了“嘉興模式”“兩分兩換”的思路和理念，但在操作上更具靈活性。與舟山、杭州不同，“溫州做法”是從農(nóng)村基本經(jīng)濟社會制度改革入手的，即“三分三改”。

“三分三改“的主要內(nèi)容是：①“政經(jīng)分開”，指把村兩委組織與村級集體經(jīng)濟組織分開。村級集體經(jīng)濟組織是企業(yè)，其收益屬于村民成員所有；而村兩委是社會政治組織，其運行成本由公共財政來承擔(dān)。②“資地分開”，指把村莊土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開，使得非土地資產(chǎn)能夠正常自由流動。③“戶產(chǎn)分開”，指把農(nóng)民戶口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系分開，使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項權(quán)益不因戶口轉(zhuǎn)換、居住地變化而改變。④“股改”，指對村級集體經(jīng)濟中的非土地資產(chǎn)進行股份制改革，農(nóng)民對自己擁有的股權(quán)享有自由處置權(quán)。⑤“地改”，指“農(nóng)用地”在權(quán)屬性質(zhì)不變、用途不變、量質(zhì)不變的前提下進行流轉(zhuǎn)?！罢亍钡挠靡嫖餀?quán)可以變現(xiàn)，也允許農(nóng)民跨行政村(鎮(zhèn))異地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)或異地建房，用來幫助農(nóng)民進鎮(zhèn)入城；村莊集體建設(shè)用地同國有土地一樣進入土地交易市場。⑥“戶改”，指推行戶籍制度改革，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會保障等附屬功能，還原戶口本來的社會管理功能。通過戶籍制度改革之后，農(nóng)民和市民沒有區(qū)別，同等享有城鎮(zhèn)居民的待遇，同時保護農(nóng)民在原來農(nóng)村享有的正當(dāng)權(quán)益。

按照官方說法：“正在建立的農(nóng)村新社區(qū)，是一個在當(dāng)前特定時期，通過農(nóng)村實行“三分三改”農(nóng)戶集聚形成的一定區(qū)域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體，是一個居民具有城鄉(xiāng)雙重身份(社區(qū)居民和農(nóng)村經(jīng)濟組織成員)、社區(qū)具有雙重屬性建立起來的的既有城市社區(qū)功能、又有農(nóng)村社區(qū)功能的新社區(qū)，是一個將農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)融合，最終建成城鎮(zhèn)式的社區(qū)”。

溫州的主要做法有：一是推行“大社區(qū)”。從2011年開始，采取“轉(zhuǎn)*“轉(zhuǎn)”是指村轉(zhuǎn)為城市社區(qū)，建立城市社區(qū)黨組織和居委會；適用對象為城中村和城郊村；設(shè)置方式為(1)建制轉(zhuǎn)為城市社區(qū)的村。撤銷原村黨組織和村委會，同步建立城市社區(qū)黨組織和居委會。(2)村民分散遷移到居住地城市社區(qū)的村。撤銷原村黨組織和村委會，村民變?yōu)榫幼〉爻鞘猩鐓^(qū)居民，黨員原則上移交居住地城市社區(qū)黨組織管理。、并*“并”是指群眾遷入中心鎮(zhèn)的農(nóng)村社區(qū)后，合并組建農(nóng)村社區(qū)黨組織和居委會；適用對象為“1+X”(X指中心村)總體框架體系內(nèi)，具備合并組建農(nóng)村社區(qū)條件的村；設(shè)置方式為在農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，合并組建農(nóng)村社區(qū)黨組織和居委會，同時原則上撤銷原村黨組織和村委會。所謂的“1+X”，就是指以鎮(zhèn)為單位，按照現(xiàn)代化小城市的標(biāo)準(zhǔn)，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)地編制鎮(zhèn)域總體規(guī)劃的框架體系?！?”就是中心鎮(zhèn)(區(qū))，在中心鎮(zhèn)建設(shè)若干個上規(guī)模、高聚集的大社區(qū)，“X”就是在中心鎮(zhèn)(區(qū))之外，建設(shè)“X”個中心村社區(qū)，“X”應(yīng)不大于現(xiàn)有每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的行政村個數(shù)。、聯(lián)*“聯(lián)”是指多個村聯(lián)合設(shè)立聯(lián)村黨組織和管委會；適用對象為“1+X”總體框架體系內(nèi)尚不具備合并組建農(nóng)村社區(qū)條件的村和“1+X”總體框架體系外的村；設(shè)置方式為(1)“1+X”總體框架體系內(nèi)尚不具備合并組建農(nóng)村社區(qū)條件的村，按照“1+X”村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域聯(lián)合設(shè)立聯(lián)村黨組織和管委會。(2)“1+X”總體框架體系外的村。具備打造“20分鐘服務(wù)圈”條件的村，按照“地域相鄰、功能相近”的要求，可以2公里左右半徑或村民人數(shù)5000人左右或村數(shù)5個左右進行規(guī)劃聯(lián)合，設(shè)立聯(lián)村黨組織和管委會；不具備打造“20分鐘服務(wù)圈”條件的村，按照“地域相鄰、民風(fēng)相似、規(guī)模適度、集聚發(fā)展”的要求，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴并前原鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地村、中心村、示范村或強村等為依托進行聯(lián)合，設(shè)立聯(lián)村黨組織和管委會?！狈绞介_展村級組織設(shè)置改革，打破原有的行政村界線，將全市原有的5406個自然村逐步整合為789個農(nóng)村新社區(qū)。新社區(qū)人口規(guī)模為5000—10000人左右，服務(wù)半徑大約為2到3公里，覆蓋3到10個村。在打破行政村區(qū)域界線的同時，部分新社區(qū)還打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政界線*從2011年初開始，溫州對全市所有街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)都進行區(qū)域調(diào)整，短短半年之內(nèi)，全市290個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街)撤擴并為140個，2012年底又撤并為130個(60個街道、64個鎮(zhèn)、6個鄉(xiāng))。。

二是農(nóng)村新社區(qū)采取“三會一中心”的管理服務(wù)體制，設(shè)置社區(qū)黨組織、管委會、議事監(jiān)督委員會和社區(qū)中心。在實踐操作中，“聯(lián)”是溫州農(nóng)村新社區(qū)的主要組建方式，通過“轉(zhuǎn)”“并”方式建立新社區(qū)的村并不多，后二者比例相加不超過百分之十。為此，“聯(lián)”村的建設(shè)方式就成為溫州農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要方式。在聯(lián)村社區(qū)設(shè)立“社區(qū)管委會”，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道的派出機構(gòu)。聯(lián)村黨組織根據(jù)各地實際，設(shè)黨委或黨總支，下設(shè)若干個所轄村黨支部。黨組織設(shè)專職書記1名，由副科級領(lǐng)導(dǎo)干部或副科級后備干部擔(dān)任；副書記和委員根據(jù)工作需要配備。所轄村黨支部原有的組織設(shè)置不變。社區(qū)管委會設(shè)主任1名，由黨組織書記兼任；副主任根據(jù)工作需要配備，所轄各村村委會主任為委員。所轄村村委會原有的組織設(shè)置不變。議事監(jiān)督委員會由7—9名村民代表組織，主任由黨組織或者管委會成員兼任。

在新社區(qū)建設(shè)中，實行“生產(chǎn)原則上以村為主管理、生活原則上以社區(qū)為主管理”的原則，并把村“兩委”組織與村級集體經(jīng)濟組織分開，明確村級集體經(jīng)濟組織是企業(yè)，其收益屬于村民成員所有；而村“兩委”是社會政治組織，其運行成本參照城鎮(zhèn)社區(qū)由公共財政來承擔(dān)。

三是按照“上提下放”的原則給新社區(qū)賦權(quán)，同時加強社區(qū)中心的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和運行保障。所謂 “上提下放”是指將部門、街道可以授權(quán)社區(qū)行使的職權(quán)下放到社區(qū)中心，把行政村原有的審批事項整合上提到社區(qū)中心。拓展服務(wù)功能，把農(nóng)業(yè)科技、民政服務(wù)、社會保障、咨詢代辦、司法服務(wù)等與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的服務(wù)項目納入服務(wù)中心，簡化辦事流程，方便群眾辦事。比如文成縣就將有關(guān)審批、服務(wù)、管理的68項權(quán)限下放社區(qū)，并把行政村原有的黨員服務(wù)、便民服務(wù)、綜合治理等各個中心整合至社區(qū)。

新社區(qū)中心按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)，設(shè)置“六室六站二欄一廳一校一家一市一場所”*“六室”，即社區(qū)組織辦公室(社區(qū)黨組織辦公室、社區(qū)管委會辦公室、社區(qū)議監(jiān)會辦公室、社區(qū)群團組織辦公室、社區(qū)社會組織辦公室、社區(qū)志愿者辦公室等)、社區(qū)綜合治理室(包括糾紛調(diào)解室、流動人口管理室等)、社區(qū)圖書閱覽室、社區(qū)多功能活動室(包括會議室、電教室、各類學(xué)校等)、社區(qū)檔案室、社區(qū)警務(wù)室。“六站”，即在“一站式”服務(wù)大廳設(shè)立民政事務(wù)站、勞動保障站、計生衛(wèi)生站、流動人口站、黨員服務(wù)站(或黨員服務(wù)中心、黨代表工作室)、信息咨詢站(包括規(guī)劃建設(shè)、農(nóng)林科技等)?！岸凇保袋h務(wù)、居務(wù)公開欄和科普宣傳欄?！耙粡d”，即“一站式”便民服務(wù)大廳?！耙恍！?，即社區(qū)學(xué)校。“一家”，即老年星光之家?！耙皇小保幢忝襁B鎖超市?！耙粓鏊?，即室外文體活動場所。，打造“五大服務(wù)中心”，即便民服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)中心、計衛(wèi)服務(wù)中心、文體服務(wù)中心、社會管理服務(wù)中心(含警務(wù)室)。新社區(qū)的建設(shè)經(jīng)費、運行經(jīng)費和人員經(jīng)費由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級公共財政承擔(dān)*根據(jù)溫辦發(fā)[2011]103號文精神，社區(qū)運行經(jīng)費額度采取基數(shù)加戶數(shù)的辦法，各縣區(qū)根據(jù)各自財力確定基數(shù)，然后再按照每年每戶5—10的標(biāo)準(zhǔn)核撥，并逐年增加。社區(qū)工作人員工資福利待遇等按照不低于上一年度全市職工平均收入的標(biāo)準(zhǔn)由各級財政按現(xiàn)行財政體制予以核撥。。在隊伍建設(shè)上，每個新社區(qū)的專職社區(qū)工作者不少于5人，規(guī)模在2000戶以上的社區(qū)按每400戶配備1人，分工負(fù)責(zé)社區(qū)黨務(wù)、社會保障、民政事務(wù)、治安調(diào)解、婦女兒童保護、文體衛(wèi)生等工作；新居民較多的社區(qū)按新居民每2000人增配1人。

三、討論：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的五種邏輯

在我國基層社會管理體制上，學(xué)界主要有兩種不同的理論取向：一種理論傾向于“基層政權(quán)建設(shè)”，把社區(qū)建設(shè)過程看做是國家行政權(quán)力不斷滲透延伸至基層社會的過程。其目標(biāo)是通過完善和強化組織層級，重建基層指令性行政協(xié)調(diào)系統(tǒng)，在社區(qū)中重建政治權(quán)威的合法性，進而不斷強化國家在基層社會的“基礎(chǔ)性控制權(quán)力”。另一種傾向于“社會共同體”理論，將社區(qū)建設(shè)的過程視為“社區(qū)共同體”的建設(shè)和培育過程。其目標(biāo)是通過大力培育社區(qū)組織，促進社區(qū)參與、社區(qū)自治、社區(qū)民主的發(fā)展，進而實現(xiàn)社會自身以自下而上的方式構(gòu)建社區(qū)組織關(guān)系和權(quán)力秩序。從這個角度來分析，我們大約可以把舟山做法界定為基層政權(quán)建設(shè)的模式；杭州做法更多地傾向于共同體與自治理念；而溫州做法則較為復(fù)雜，既有基層政權(quán)建設(shè)的意圖，也有建設(shè)新共同體的探索。

雖然上述三種模式的核心理念并不一致，但它們卻分享著五種共有的建設(shè)邏輯，即黨政邏輯、公共服務(wù)邏輯、共同體邏輯、發(fā)展邏輯、社會穩(wěn)定邏輯。①黨政邏輯。黨政邏輯來源于國家對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中“黨政主導(dǎo)”領(lǐng)導(dǎo)體制的明確要求，具體表現(xiàn)為在社區(qū)建設(shè)中對基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位及組織建設(shè)、對行政組織滲透能力的強調(diào)(通過在社區(qū)派駐行政機關(guān)工作人員、大學(xué)生村官等來實現(xiàn))，其目標(biāo)是強化黨組織、政府在基層的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。②公共服務(wù)邏輯。公共服務(wù)邏輯來源于鞏固基層合法性的需要，具體表現(xiàn)為在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化理念下，把公共服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)作為現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容和推進方式。在實踐中，公共服務(wù)邏輯受公共財政承受力、政府意愿的雙重限制。為了提高公共服務(wù)覆蓋率，政府往往傾向于通過調(diào)整供給標(biāo)準(zhǔn)、集中供給等來降低成本。③共同體邏輯。共同體邏輯既來源于對社區(qū)建設(shè)中“群眾主體”的政策指導(dǎo)和村民自治制度規(guī)定，也來源于補充建設(shè)資源的實際需要。這個邏輯主要強調(diào)自治、社區(qū)參與、社會組織培養(yǎng)、自我服務(wù)等，試圖通過上述動員機制挖掘社區(qū)內(nèi)外部資源。也就是說共同體邏輯是價值訴求(自治、情感等)與功利訴求(獲取資源)的統(tǒng)一。④發(fā)展邏輯。發(fā)展邏輯有兩層含義：一是指以社區(qū)及社區(qū)居民為主體的發(fā)展；二是指與公共服務(wù)邏輯相反，以基層政府為主體、追求經(jīng)濟收益最大化的行為。在后一種情況下，很多基層政府由于無力或無意愿提供公共服務(wù)，但又不得不提供(上級政府的考核壓力)，往往會訴諸于發(fā)展邏輯來解決這個兩難困境。也就是在推行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的同時，想辦法同時追求基層財政收入的最大化。⑤社會穩(wěn)定邏輯。社會穩(wěn)定邏輯根源于上級政府對基層政府“一票否決”的考核壓力，這個壓力導(dǎo)致基層政府在社區(qū)建設(shè)時往往會采用很多社會控制的手段，比如對跨社區(qū)社會組織的限制，對網(wǎng)格化管理的重視等。

當(dāng)然，上述五種邏輯在舟山、杭州、溫州做法中的地位是不同的。正是上述五種邏輯的不同組合，才造就了實踐中各式各樣的建設(shè)模式。“舟山做法”的主干是黨政邏輯、社會穩(wěn)定邏輯、共同體邏輯的結(jié)合；“杭州做法”的主干是黨政邏輯、公共服務(wù)邏輯、共同體邏輯的結(jié)合；“溫州模式”的主干是黨政邏輯、公共服務(wù)邏輯、發(fā)展邏輯、共同體邏輯的結(jié)合。值得注意的是，上述五種邏輯之間并不是完全適配，它們有內(nèi)在抵牾之處。比如，黨政邏輯的行政傾向和共同體邏輯的自治傾向之間；社會穩(wěn)定邏輯下限制社會組織發(fā)展、有限參與傾向與共同體邏輯的擴大參與、鼓勵社會組織發(fā)展之間；發(fā)展邏輯下基層政府收益最大化與公共服務(wù)邏輯下的合法性最大化之間；發(fā)展邏輯的可能后果與社會穩(wěn)定邏輯之間；發(fā)展邏輯中以農(nóng)村農(nóng)民為主體的發(fā)展與以基層政府為主體的發(fā)展之間。

舟山、溫州做法的共同之處是都采用了“社區(qū)管委會”體制。這種體制的出現(xiàn)一方面反映了公共服務(wù)大規(guī)模下垂，基層政府職能向農(nóng)村適當(dāng)延伸的現(xiàn)實要求和趨勢；另一方面也內(nèi)含了力圖破解村民自治制度下“村(自治)、政(行政)”兩難格局的努力。從實踐來看，社區(qū)管委會并未能取得期望中的效果，既無法有效處理“政務(wù)”和公共服務(wù)，也無法有效整合“村務(wù)”。“社區(qū)管委會”建立的初衷是希望在“鄉(xiāng)政村治”體制下有效地將國家政權(quán)與村莊這兩個治理體系勾連起來。為此，兩地都明文規(guī)定管委會主任由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)“選派”、其委員由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)“選配”，各個行政村的主要干部(村書記和村主任)都被納入社區(qū)成為了社區(qū)專職干部，社區(qū)人員及辦公經(jīng)費由財政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。如此一來，管委會顯然就成為基層政府的一個派出機構(gòu)。這樣，就在很大程度上把法律規(guī)定的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)與行政村的“指導(dǎo)”與“協(xié)助”關(guān)系，徹底轉(zhuǎn)化為“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)行”關(guān)系，社區(qū)成為“二政府”“兩不像”(既不像政權(quán)組織又不像自治組織)。然而，這種行政化并沒有化解農(nóng)村公共服務(wù)的供應(yīng)難題。

農(nóng)村公共服務(wù)在實踐中始終繞不開一個核心問題，即“錢”。因“錢”產(chǎn)生了兩大矛盾：一是導(dǎo)致服務(wù)供給上的低效率；二是導(dǎo)致發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟上的低效率。以聯(lián)村方式建立起來的社區(qū)，由于存在著多個獨立的村委會和村經(jīng)濟合作社，“社區(qū)管委會”在經(jīng)濟和人事上并沒有太大話語權(quán)，更難以統(tǒng)領(lǐng)和調(diào)動下屬各行政村的集體資產(chǎn)用于公共服務(wù)。針對這一缺陷，舟山在2010年以后逐步把原來的“聯(lián)村社區(qū)”改為了“并村社區(qū)”。以并村方式建立的社區(qū)雖然名義上建立起了統(tǒng)一的黨組織、村委會、村民代表會議，但鑒于各村村民的強烈反對，出于社會穩(wěn)定考慮，原各村集體經(jīng)濟財務(wù)仍各自獨立著，因而社區(qū)同樣沒有經(jīng)濟實體的支撐。普遍形成了政府財政出的錢由社區(qū)管委會管，集體經(jīng)濟的錢由村民代表會議自己管，社區(qū)不能沾手的格局，這自然就帶來公共服務(wù)供給上的低效率。在發(fā)展集體經(jīng)濟方面，盡管社區(qū)干部同時兼任村干部，但社區(qū)無權(quán)把整個社區(qū)的集體資產(chǎn)進行有效整合，發(fā)展集體經(jīng)濟的任務(wù)仍然歸屬于合并前的各村經(jīng)濟合作社。這樣各自為政的后果就是絕大多數(shù)村集體經(jīng)濟總量偏小，且得不到高效發(fā)展。再加上村經(jīng)濟合作社社長(基本由原村支部書記兼任)也同時擔(dān)任社區(qū)職務(wù)，忙于上級考核或社區(qū)其他事務(wù)而沒有精力和時間發(fā)展集體經(jīng)濟。由此，就造成了集體經(jīng)濟發(fā)展上的普遍停滯，這反過來又惡化了農(nóng)村公共服務(wù)的供給。

需要注意的是，社區(qū)管委會在溫州是作為一個過渡性組織存在的。原因在于，溫州的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實際上是溫州城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的配套工程，它的核心是通過“三分三改”改革村莊集體經(jīng)濟，并允許村民跨地域自由選擇集居點，使社區(qū)與村在管理架構(gòu)上徹底分離，進而在將來以社區(qū)自治逐步取代村民自治。溫州社區(qū)建設(shè)的實際路徑是通過徹底打亂小共同體來建設(shè)一個新的共同體，這種做法是一種高成本、高風(fēng)險、長周期的探索，成功與否取決于城鎮(zhèn)化。

與前兩者不同，杭州做法是直接把社區(qū)嫁接在原行政村之上，形成了社區(qū)公共服務(wù)站、黨支部、村委會三駕馬車的構(gòu)架。由于人員的交叉任職，杭州農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實質(zhì)上并沒有改變原來“鄉(xiāng)政村治”格局下的運行機制。在公共服務(wù)均等化理念推動下，地方政府雖然為村莊興建了很多公共設(shè)施及服務(wù)項目，但并沒有注重與村莊形成良性互動。之所以如此，表面原因是村民對社區(qū)的理解基本是功利主義，在他們眼里，所謂社區(qū)就是提供公共服務(wù)特別是政府性公共服務(wù)的組織，它僅僅是一個組織；而村莊才是一個生活共同體。實際原因則是政府提供公共產(chǎn)品的決策機制、方式、過程等讓村民產(chǎn)生了疏離感*程又中、陳偉東: 《國家與農(nóng)民: 公共產(chǎn)品供給角色與功能定位》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2006年第2期。。

四、小結(jié):農(nóng)村社區(qū)建設(shè)往何處去？

解決農(nóng)村社會管理、社會服務(wù)事業(yè)的滯后以及把流動人口納入屬地社區(qū)進行管理和服務(wù)是國家對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要期望。要完成這個任務(wù)，就需要一方面把社區(qū)打造成一個相對開放的平臺，另一方面把社區(qū)資源與外部的政府資源、社會資源鏈接起來。

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)上，存在著三種理想與實踐模型*舒曉虎、張婷婷、張文靜：《行政與自治銜接：對我國城市基層治理模式的探討》，《學(xué)習(xí)與實踐》2013年第2期。：即行政一體化模式、行政與自治分離模式、行政與自治銜接模式。從浙江實踐來看，力圖行政一體化的“舟山做法”使政府效能改善和市民社會發(fā)育陷入雙重困境；奉行行政與自治相對分離的“杭州做法”又因強調(diào)國家與社會二分而導(dǎo)致尷尬的政府權(quán)威與脆弱的社會自主性。其實，“政務(wù)”與“村務(wù)”必定是相互交叉滲透的。國家的統(tǒng)治力包括政府性公共服務(wù)固然要在村莊配合下得以達成，而村莊也必然要得到國家?guī)椭拍芨冒l(fā)展。因此，一種合理化的建議是在突破村民自治限制的同時，改革基層政府體制，把社區(qū)與基層政府鏈接起來，一方面保證國家權(quán)力在基層社會的實現(xiàn)，另一方面拓展基層社會空間，由村民自治走向社區(qū)自治。在此方面，“溫州做法”進行了有益嘗試，但由于發(fā)展邏輯的過度介入及鏈接方式的不得當(dāng)，這種探索并未取得應(yīng)有成效。

當(dāng)前，我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要模式是“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”或“一村多社區(qū)”，其社區(qū)結(jié)構(gòu)都是直接或間接嫁接在“村治”基礎(chǔ)上的。農(nóng)村社區(qū)的運轉(zhuǎn)主軸還是村級組織，社區(qū)組織只是擔(dān)負(fù)了政府基本公共服務(wù)延伸到農(nóng)村的任務(wù)，未能對農(nóng)村基層管理與服務(wù)制度形成根本性變革。這樣，就產(chǎn)生了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中社區(qū)體制與村民自治的“兩制分立”。這種“兩制分離”局面，不僅增加了內(nèi)部的協(xié)調(diào)難度，而且在對流動人口的社區(qū)管理與服務(wù)上，顯著存在不協(xié)恰*關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中社區(qū)組織與村級組織兩制分立與銜接的問題，我國臺灣地區(qū)也碰到過，其提出的政策則是強化兩制銜接——“加強村里，改革社區(qū)”。詳見林瑞穗：《社區(qū)發(fā)展與村里組織功能問題與探討》，臺灣“行政院研究發(fā)展考核委員會年度報告”1996年。。隨著國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶籍制度改革步伐加快，城鄉(xiāng)分離的管理體制必然朝著建立城鄉(xiāng)一元的基層管理制度方向前進。為此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須及早謀劃，把原有村級組織逐步轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代社區(qū)組織(但這不意味著要消滅村莊)，建立城鄉(xiāng)銜接的社區(qū)制度。也就是說，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的未來應(yīng)該在終結(jié)城鄉(xiāng)二元管理體制方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

(責(zé)任編輯：陸影)

2015-08-01

任 強(1975—)，男，政治學(xué)博士，浙江行政學(xué)院、浙江大學(xué)地方政府與社會治理研究中心副教授，主要研究方向為農(nóng)村社會學(xué)、政治社會學(xué)。 毛 丹(1963—)，男，哲學(xué)博士，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，浙江大學(xué)地方政府與社會治理研究中心主任，主要研究方向為社區(qū)研究、政治社會學(xué)。

本文系浙江省重點研究基地課題“底層人的互動邏輯”(項目編號：14JDDF01YB)的階段性成果。

C912.82

A

1003-4145[2015]09-0063-09

主持人語： 我國由政府主導(dǎo)推動的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要有兩個直接源頭：較遠(yuǎn)的是1997年左右東部一些地區(qū)在城市急速擴張過程中，用“撤村建居”處理一批城中村、城郊村；較近的是2007年以后民政部門按照2006年中共十六屆六中全會“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的要求，逐漸鋪開建設(shè)試點。前者雖然干干脆脆用“社區(qū)”的新牌子換掉了行政村的老牌子，但是一直未能很清楚地處理好原村莊集體土地、集體資產(chǎn)、居民小產(chǎn)權(quán)房等問題，難以很好地推動村民市民化，甚至很長一段時間實際上主要為地方政府搞土地財政開便車，因此不時受到詬病。后者不用社區(qū)取代行政村制度，很長一段時間主要以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心(站)建設(shè)為中心，試圖把城市社區(qū)服務(wù)特別是社區(qū)公共服務(wù)延伸或移植到農(nóng)村。這項實踐的惠農(nóng)初衷比較樸素，在展開過程中承擔(dān)了越來越多的新功能，越來越被國家視為解決農(nóng)村人口流動、集體經(jīng)濟弱化以及老齡化等帶來的社會管理和服務(wù)難題的基本路徑，甚至成為國家用以重新整理或組織農(nóng)村社會的基本制度設(shè)置。

如果我們不再懷疑我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村包括農(nóng)村社區(qū)都將長期存在，不再懷疑城鄉(xiāng)需要長期相互依存，不再懷疑城鄉(xiāng)居民在政治、經(jīng)濟、文化的權(quán)利上應(yīng)該平等，那么我們也不必再懷疑這些平等一定需要落實在社區(qū)水平上。這正是筆者和同仁們倡言的“城鄉(xiāng)社區(qū)銜接”的根本涵義和意義。我們不能不看到，我國由政府主導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐雖然推進很快，卻仍然還有許多不確定性，要彰顯和達到這個根本意義還有很長的路要走。這些不確定性包括：1)認(rèn)識上的不確定性，對社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)存在和存續(xù)的實踐認(rèn)知和理論研究現(xiàn)在并不充分，不僅至今未能對社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)在政治和法律上作出明晰定位，甚至還不太能夠說清我國2010年公布共有8萬多個城市社區(qū)和60萬個行政村后，至今在數(shù)量上有什么變化；2)政策效應(yīng)上的不確定性，由于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)包含非單一性起源，因而也包含了復(fù)雜的政策動機和推動機制，現(xiàn)在顯然還沒有一套明確無誤的辦法保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)完全益農(nóng)補農(nóng)，杜絕傷農(nóng)損農(nóng)；3)制度整合上的不確定性，由于村莊相對分散、規(guī)模差異很大，農(nóng)村采取了一村一社區(qū)、多村一社區(qū)的多種設(shè)置，社區(qū)制度與行政村及其村民自治制度并不天然構(gòu)合，兩重制度兩張皮的問題逐漸突出起來，整合不好可能形成制度互相摯肘，如此等等。這一類問題的存在，總是令人擔(dān)心農(nóng)村社區(qū)建設(shè)搞得好會推動重大農(nóng)村問題的突破性解決，搞不好也可能搞成“半吊子”。

山東大學(xué)農(nóng)村社會研究中心和浙江大學(xué)地方政府與社會治理研究中心、浙江大學(xué)中國社區(qū)建設(shè)研究中心的同仁們對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題頗為關(guān)切，多有探討，并且對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)做得較早、較多的山東和浙江兩省做了很多田野工作。這里不揣淺陋，從雙方最近交流的工作論文中選擇三篇刊出，主要是希望這些論文的一些新角度、新觀點多少能激發(fā)更多的人來關(guān)心農(nóng)村和農(nóng)村研究。

那么，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能夠克服村民自治制度下的上述局限性嗎？以浙江的建設(shè)實踐為例，文章具體分析了當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中普遍存在的三種模式：即以基層管理體制改革為主導(dǎo)，以社區(qū)管委會為核心的“舟山做法”；以公共服務(wù)下沉為主導(dǎo)，以社區(qū)公共服務(wù)站為核心的“杭州做法”；以村莊經(jīng)濟社會制度改革為主導(dǎo)，力圖從村民自治發(fā)展到社區(qū)自治的“溫州做法”。分析表明，上述三種模式的運行機制可歸結(jié)為五種邏輯——黨政邏輯、公共服務(wù)邏輯、共同體邏輯、發(fā)展邏輯、社會穩(wěn)定邏輯——的不同組合。在這五種邏輯中，黨政邏輯主導(dǎo)“外力”，共同體邏輯代表了社區(qū)“內(nèi)力”，而公共服務(wù)邏輯、發(fā)展邏輯、社會穩(wěn)定邏輯等體現(xiàn)著“外力”與“內(nèi)力”的連接。

這五種建設(shè)邏輯還表明，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中包含著多重目標(biāo)與運行機制，這些目標(biāo)與機制分開來看都有其現(xiàn)實需要和合理性。但如果不能做出有機整合，而僅僅以“幾位一體”的名義簡單堆砌，那么農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的“外力”與“內(nèi)力”就無法持續(xù)、有效地連接起來。為此，處理黨政邏輯、共同體邏輯為代表的“外力”與“內(nèi)力”之間的連接方式就成為中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成敗的關(guān)鍵。換句話說，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵問題其實是村民自治制度以來的一個老問題。這個問題如果不能得以解決，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就不會取得實質(zhì)性進展。