建立健全預算評審機制是完善財政監(jiān)督的重要舉措

●曾康華 毛 蕊 李思沛

建立健全預算評審機制是完善財政監(jiān)督的重要舉措

●曾康華 毛 蕊 李思沛

預算是政府安排財政收支的計劃，是政府施政的行動部署。預算編制的好壞，直接關(guān)系政府履政的成效和財政資金使用的效率。為了加強預算管理，自2000年來我國在推進部門預算、國庫集中收付、收支“兩條線”、政府收支分類和預算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗，但預算申報不實、標準化程度較低、資金使用效益不高、預算管理和控制方式不科學等問題仍然十分突出。因此，為了配合政府中期滾動預算的編制，提高財政資金的預見性，從而提高財政資金使用的科學性和合理性，率先在中央部門開展并加強預算評審是改進和優(yōu)化預算管理的重要舉措。

一、預算管理弱化的一個主要原因是預算評審缺失

2013年底，黨的十八屆三中全會部署了新時期深化財稅體制改革的藍圖，新一輪財稅體制改革從財政管理體制、稅制改革和完善預算管理制度三個方面展開。尤其是新《預算法》自2015年1月1日起施行，這意味著我國各級政府的財政工作將在新《預算法》的統(tǒng)領(lǐng)下，納入規(guī)范化、制度化和法治化建設(shè)的軌道，依法管理和監(jiān)督財政工作將步入一種新常態(tài)。

同時也應當看到，受到國內(nèi)外諸多因素的影響，近幾年我國經(jīng)濟增長一直面臨下行的巨大壓力，這一情況直接影響到財政收入的增長，相應對財政支出也帶來影響。而另一方面也看到，財政存量資金出現(xiàn)了大量的閑置。前者說明，我國財政收入已經(jīng)不可能出現(xiàn)像前些年那樣的高速增長，這就要求更加合理地、科學地使用好財政支出；后者顯示，在財政收入并不寬裕的情況下，竟然存在大量沒有盤活的財政存量資金。綜合這兩種情況看，要實現(xiàn)黨的十八屆三中全會確立的深化財稅體制改革的藍圖，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是繼續(xù)推進預算制度的改革和完善。

事實上，預算的科學性和合理性是加強預算管理，提高財政資金使用效率的先決條件。如果沒有預算安排的科學性和合理性，不僅會造成財政資金的浪費，而且還會出現(xiàn)“趴在”賬上的財政資金。因此，盡管這些年我國在預算管理制度建設(shè)方面取得了顯著成效，特別是新《預算法》的實施，為依法加強預算管理提供了法律保障，但是，回顧過去這些年在預算資金管理方面的成效，不得不看到，預算資金安排不合理的情況經(jīng)常發(fā)生。固然，財政存量資金沒有盤活有各種各樣的情況和原因，究其根源還是預算管理弱化的問題，而預算管理弱化的一個主要原因是預算評審缺失。長期以來，政府編制當年預算主要還是根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展情況和上年預算執(zhí)行情況，在政府內(nèi)部進行編制，盡管有各級人民代表大會對本級預算進行審查，但這些審查并沒有得到科學的、合理的建議的支撐，結(jié)果是更多偏向于政府自身利益的預算很容易獲得通過，預算規(guī)模過大問題難以得到解決。如果對預算進行評審，尤其是介入了獨立于或相對獨立于政府的專業(yè)評審機構(gòu)參與預算評審，而專業(yè)評審機構(gòu)廣泛吸納各類專業(yè)人才參與預算評審，就可以對政府安排預算的科學性和合理性進行評估和審查，由此提出的預算評審報告，可以為各級人民代表大會審查預算提供重要的參考依據(jù)，這有利于提高政府安排預算的科學性和合理性，從而提高財政資金使用效率。

二、預算評審的關(guān)鍵是對財政支出預算的評審

通過深化財稅體制改革，在預算體系建設(shè)方面，我國已經(jīng)建立起一般公共預算、政府性基金預算、國有資本金預算和社會保險基金預算的預算體系。隨著這四個預算管理的進一步完善，必將對完善我國公共財政體系和加強我國預算管理發(fā)揮積極作用。但是，應當看到，我國現(xiàn)階段如此龐大的預算體系，要想在短時期內(nèi)對這四個預算的所有收支項目進行全面的預算評審，將是一項巨大的系統(tǒng)工程，在短時期難以實現(xiàn)和完成。財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年僅國家一般公共財政預算收入超過13.9萬億元，支出超過15萬億元。因此，為了加強預算管理，提高財政資金使用效率，應當采取循序漸進的原則來積極穩(wěn)妥地開展預算評審。從我國預算管理存在的突出問題來看，就一般公共預算而言，預算評審的重心主要是針對部門預算中的項目支出預算。就預算的級次看，先進行中央部門預算的評審，以后再擴大到地方部門預算的評審，這樣做的目的就是堅持先易后難的原則，有利于推進預算評審的開展。加強預算評審工作是深化預算管理制度改革，提高項目支出預算管理水平的重要舉措。

即使先在中央部門進行預算支出的評審，也不可立即在中央部門進行全面的預算評審，必須是有重點、有步驟地開展預算評審工作。為此，要做好以下幾項工作。

（一）確定預算評審范圍

中央部門預算規(guī)模十分龐大，支出項目眾多而且千差萬別，要想在短時期內(nèi)把這些預算支出項目納入預算評審是不現(xiàn)實的，必須對中央部門預算支出項目進行選擇，確定預算評審范圍，凡是擬納入中央部門預算評審范圍的項目原則上都要進行預算評審。特別是用財政專項資金安排的基本建設(shè)項目、技術(shù)復雜或?qū)I(yè)性強的項目、部門申報的項目中擬納入預算安排的重大項目優(yōu)先納入預算評審范圍。預算執(zhí)行中擬追加預算的項目，也要有選擇地進行預算評審。

（二）預算評審內(nèi)容明確

預算評審內(nèi)容主要包括支出項目可行性、合理性、必要性、完整性等方面。這里所說的可行性主要是預算項目立項實施方案的設(shè)計可行與否，執(zhí)行條件是否具備等。合理性主要是指預算項目支出內(nèi)容真實與否，是否符合國家有關(guān)政策規(guī)定，預算資金的安排和績效目標設(shè)置是否科學合理等。必要性主要是指預算項目立項的依據(jù)是否具有充分的理由，與中央部門履行職責和國家宏觀政策銜接是否聯(lián)系緊密，與其他項目是否存在交叉重復等。完整性主要是指預算項目的申報程序是否符合要求，是否符合相關(guān)規(guī)定，預算項目申報內(nèi)容填寫是否全面，預算項目申報所需資料是否齊備等。

（三）規(guī)范預算評審方式

根據(jù)不同類型預算項目的特點，可采取委托有相應資質(zhì)的社會中介機構(gòu)或組織專家組評審、或由中央部門所屬評審機構(gòu)等方式開展預算項目評審。根據(jù)預算管理級次的不同，中央各部門可實行集中評審或分級評審，具體形式由中央部門根據(jù)實際情況自行確定。需要組織專家組評審的預算項目，原則上應設(shè)立專家?guī)觳闹须S機抽取符合相關(guān)專業(yè)要求的專家進行預算評審。財政部的評審工作主要由預算評審中心和財政部專員辦承擔。而對于專業(yè)性、技術(shù)性要求較高的項目，原則上應委托專業(yè)評審機構(gòu)評審。如果是委托社會中介機構(gòu)評審的預算項目，則需要根據(jù)中央部門購買服務的要求，按照政府采購法規(guī)定的方式選定承接主體，簽訂委托合同。此外，根據(jù)中央部門的需要，財政部預算評審中心可提供業(yè)務指導和技術(shù)支持。

（四）把握預算評審環(huán)節(jié)

按照“先評審后入庫”的原則，中央各部門要對部門本級及所屬單位申報的預算項目開展預算評審，如果預算評審予以通過，則評審通過的項目作為預算備選項目進入部門項目庫。納入財政部項目庫中的項目應當遵循“先預算評審后安排預算”的原則，當預算項目進入編制階段后，要在中央部門已經(jīng)開展評審的基礎(chǔ)上，由財政部根據(jù)需要對擬納入預算安排的項目進行評審，根據(jù)評審結(jié)果確定是否安排及具體額度。如果項目在預算執(zhí)行中需要申請追加預算資金，原則上也要經(jīng)過預算評審。在預算執(zhí)行階段，中央部門申請追加預算的項目中需要安排預算的項目由財政部進行評審。

（五）強化評審結(jié)果的運用

預算評審的成效在很大程度上取決于預算評審的質(zhì)量。預算評審的質(zhì)量越高，對提高預算管理水平越有促進作用；而預算評審的有效性和可行性在于評審結(jié)果的公允和有效運用，公允是有效運用的前提，有效運用是公允真正價值的體現(xiàn)。只有預算評審公允，財政部門才能將評審結(jié)果作為預算安排的重要依據(jù)，真正發(fā)揮預算評審的成效，同時，公允的預算評審結(jié)果對建立預算激勵約束機制具有促進作用。如果中央部門對預算項目申報不實，通過預算評審就可發(fā)現(xiàn)問題或改進預算項目申報的真實性；如果經(jīng)過預算評審，削減預算規(guī)模較多的部門，財政部可以根據(jù)審減的額度直接扣減部門項目支出預算，并以此作為確定以后年度部門預算規(guī)模的參考依據(jù)。因此，提高預算評審的科學性和質(zhì)量，是加強評審結(jié)果運用的前提，中央各部門在提高評審科學性和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，要把預算評審的結(jié)果作為確定所屬單位預算規(guī)模的重要參考依據(jù)，從而引導中央各單位如實申報項目和預算。同時，強化預算評審結(jié)果的運用，使預算評審結(jié)果作為預算項目入庫、申報和調(diào)整的重要依據(jù)。

三、建立健全預算評審機制是財政監(jiān)督機制的進一步完善

建立健全預算評審機制進一步豐富了財政監(jiān)督的內(nèi)容。從財政監(jiān)督的環(huán)節(jié)來看，分為事前財政監(jiān)督、事中財政監(jiān)督和事后財政監(jiān)督。預算評審機制的建立屬于事前財政監(jiān)督的范疇，盡管事前財政監(jiān)督工作在各地以多種多樣的形式開展，但這些形式并沒有形成一種既定機制。從制度層面上看，這些事前財政監(jiān)督形式不能制度化，更談不上具有多強的約束力，其工作流程的規(guī)范性也得不到保證。因此，過去進行的事前財政監(jiān)督工作大多流于形式，并沒有實質(zhì)性的意義，之所以如此，根本原因就是預算評審的機制沒有建立起來，因為沒有預算評審機制，制度化的預算評審工作就很難有序和有效開展，事前財政監(jiān)督的成效就難以保證。

預算評審機制的建立進一步完善了財政監(jiān)督機制，財政監(jiān)督職能無疑得到了極大加強，有利于加強財政監(jiān)督工作。預算評審機制的建立，既極大地豐富了財政監(jiān)督的內(nèi)容，使財政監(jiān)督的內(nèi)容有制度可依，財政監(jiān)督的內(nèi)容更加具體、清晰和明了，又使財政監(jiān)督職能得以延伸和拓廣，這對于完善和優(yōu)化財政監(jiān)督機制具有十分重要的現(xiàn)實意義。

首先，新《預算法》的實施，使加強預算管理有法可依；預算體系的建立，使政府預算制度更加完備。而預算評審機制的建立，不僅實質(zhì)性地拓展了財政監(jiān)督的內(nèi)容，對于科學合理地確定預算規(guī)模和預算支出方向提供了制度上的保障，而且財政監(jiān)督的內(nèi)容有章可循，內(nèi)容更為廣泛，財政監(jiān)督的職能將會進一步發(fā)揮出來。

其次，有利于推進財政監(jiān)督的規(guī)范化、制度化和法治化建設(shè)。預算評審納入規(guī)范化、制度化和法治化的建設(shè)，不僅有助于預算評審工作的開展，而且有利于推進財政監(jiān)督的規(guī)范化、制度化和法治化建設(shè)。

最后，有利于中期滾動預算的編制。深化預算管理制度改革，一個很重要的動因就是提高預算的預見性，中期滾動預算的編制，就是提高預算預見性的具體措施。然而，預算預見性的提高依賴預算編制科學性的提高，而建立預算評審機制，則有利于提高預算編制的科學性。因此，建立預算評審機制，也有利于中期滾動預算的編制。

四、預算評審的公允在于評審預算機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性

隨著預算評審工作的開展，接受預算評審的項目會越來越多，預算評審涉及的面會越來越廣，這就給預算評審工作提出越來越高的要求。而開展預算評審工作的目的就是要加強預算管理，提高財政資金的使用效率，要做到這一點，就必須提高預算評審的公允性。而預算評審的公允在于評審預算機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。獨立性是指評審預算機構(gòu)要獨立地、不受相關(guān)利益方影響開展預算評審，預算評審報告要客觀、公允。權(quán)威性是指參與預算評審的人員要具有相應的專業(yè)知識，一般應由相關(guān)預算項目方面的專家組成評審組。為此，需要做好以下幾項工作。

（一）要加強中介機構(gòu)庫和專家?guī)旖ㄔO(shè)

要提高預算評審的質(zhì)量，關(guān)鍵是完善中介機構(gòu)及專家遴選、回避、信用和問責制度，要引入競爭機制來遴選中介機構(gòu)，要根據(jù)預算項目評審需要建立中介機構(gòu)庫，要及時補充中介機構(gòu)到中介機構(gòu)庫，不斷豐富中介機構(gòu)庫資源。專家遴選要廣泛征求意見，要真正遴選出能夠代表專業(yè)水準，提高預算評審的專業(yè)性和權(quán)威性。

（二）加強預算評審基礎(chǔ)工作建設(shè)

做好預算評審基礎(chǔ)工作，要做到評審流程規(guī)范、有序，評審方法切實可行。建立信息系統(tǒng)，加強對評審工作的監(jiān)督和質(zhì)量控制，提高評審工作質(zhì)量和效率。

（三）保障預算評審經(jīng)費

根據(jù)權(quán)利與責任相匹配的要求，“誰委托誰付費”是預算評審所要遵循的原則，委托方開展評審工作所需經(jīng)費由委托方承擔，評審機構(gòu)和專家不得向被評審方收取任何費用，以消除評審機構(gòu)和專家與被評審方的利益關(guān)系。只有這樣，才能做到評審機構(gòu)和專家公允地評審預算項目，預算評審項目的科學性才能最大程度地得到保證。要強化評審機構(gòu)和專家的責任意識，對于評審機構(gòu)和專家自身產(chǎn)生的原因，評審報告質(zhì)量達不到要求，要追究評審機構(gòu)和專家的責任。如果評審報告出現(xiàn)嚴重差錯，或者超過約定評審時間且無正當理由的，需要相應扣減費用；如果情節(jié)嚴重，可不予支付委托費用，以強化受托方的責任?！?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政學院）