治理理論視角下的鄰避沖突治理探析

蔣博

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350007)

治理理論視角下的鄰避沖突治理探析

蔣博

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350007)

隨著城市化的快速發(fā)展，我國鄰避沖突事件呈現(xiàn)多發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢，這已嚴(yán)重影響了城市發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。過去以政府為主導(dǎo)的單一治理方式已不適應(yīng)，也不能很好地解決當(dāng)前復(fù)雜的鄰避沖突問題。轉(zhuǎn)變治理方式，運(yùn)用治理理論，充分調(diào)動(dòng)多元社會(huì)主體共同參與治理鄰避沖突問題，應(yīng)是解決鄰避沖突的破局之道。

治理理論;鄰避沖突;多元治理

隨著城市化的快速發(fā)展，政府為了更好地滿足人民的生活需求，通常會(huì)修建一些公共設(shè)施。其中有些設(shè)施由于其自身的負(fù)外部性會(huì)給周邊環(huán)境帶來污染或給人們心理帶來不適，因而遭到周邊居民的強(qiáng)烈反對，我們把這些設(shè)施叫做鄰避設(shè)施(Not in my back yard)。臺(tái)灣學(xué)者李永展把鄰避設(shè)施定義為:“產(chǎn)生負(fù)的外部效用并令人感到厭惡的設(shè)施?！保?］在鄰避情結(jié)(NIMBY syndrome)的影響下，鄰避設(shè)施的建設(shè)通常會(huì)引發(fā)鄰避沖突。近年來，以廈門PX事件、什邡鉬銅事件為代表的鄰避沖突事件呈現(xiàn)多發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢，嚴(yán)重影響了我國城市發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。鄰避沖突治理屬于社會(huì)治理范疇，是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，因此其有效治理對促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。當(dāng)前我國對鄰避沖突的治理還是以政府為主，很少調(diào)動(dòng)社會(huì)多元力量，治理效果較為有限。筆者認(rèn)為運(yùn)用治理理論，采取以政府為主導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多方力量共同參與對鄰避沖突的治理，應(yīng)是化解鄰避沖突問題的破局之道。

一、治理理論的內(nèi)涵及對鄰避沖突治理的意義

(一)治理理論的內(nèi)涵

1989年世界銀行首次引用“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞，來總結(jié)和概括當(dāng)時(shí)非洲的情形。此后“治理”被廣泛用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況［2］。英文中治理一詞(governance)原意是控制、操縱，以及引導(dǎo)。通常與統(tǒng)治(government)一詞交替使用，且通常用于公共事務(wù)的管理以及社會(huì)活動(dòng)中。羅茨(R.Rhodes)認(rèn)為:治理意味著“統(tǒng)治的含義開始發(fā)生變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)與以往不同，或以新的方法來統(tǒng)治社會(huì)”［2］。1995年全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中把治理定義為:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的多種方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程［3］4。

(二)治理理論對鄰避沖突治理的意義

1.提供了治理方法

當(dāng)前，我國政府在解決鄰避沖突問題時(shí)，為了維穩(wěn)的需要，往往采取強(qiáng)制性措施，把政府當(dāng)作唯一治理主體，很少引入多方社會(huì)力量參與治理。這樣的治理效果是有限的，其實(shí)質(zhì)是把鄰避沖突問題當(dāng)作“管理”而非“治理”問題。筆者認(rèn)為應(yīng)把鄰避沖突當(dāng)作“治理”而非“管理”問題。轉(zhuǎn)變治理方式，依據(jù)治理理論，調(diào)動(dòng)多方力量共同參與鄰避沖突治理，將治理鄰避沖突的過程看成是政府與其他治理主體在相互信任、相互依存基礎(chǔ)上參與合作、求同存異的過

程，而不僅僅是解決、消散鄰避沖突的過程。

2.提供了價(jià)值導(dǎo)向

價(jià)值觀念是在對事物客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)和對人的需要、能力認(rèn)識(shí)的有機(jī)整合的基礎(chǔ)上形成的實(shí)踐觀念，是理論與實(shí)踐溝通的橋梁，它給我們的行為提供基本的準(zhǔn)則［4］。治理理論蘊(yùn)含了責(zé)任性、合法性、透明性等價(jià)值觀念。在國家對社會(huì)公共事務(wù)治理過程中，治理理論體現(xiàn)了多元治理主體的價(jià)值訴求。鄰避沖突及其治理是社會(huì)治理領(lǐng)域出現(xiàn)的突出問題，因此在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，為了更好地治理鄰避沖突，貫徹落實(shí)這些價(jià)值觀念就成為必然要求。

二、鄰避沖突產(chǎn)生的原因

鄰避沖突的產(chǎn)生是多重因素綜合作用的結(jié)果，既有居民自身的因素，如出于對鄰避設(shè)施可能帶來的環(huán)境污染、房地產(chǎn)貶值，以及社區(qū)形象的恐懼心理，也有外部環(huán)境的影響，如我國政治體制的開放和公民權(quán)力意識(shí)的增強(qiáng)，環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，等等?？偟膩碚f，引起鄰避沖突的原因可以分為內(nèi)因和外因兩種。

(一)內(nèi)因

1.對鄰避設(shè)施帶來危害的恐懼

摩爾(Morell)認(rèn)為居民恐懼鄰避設(shè)施可能對人體健康及生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重的威脅，這種恐慌更多來自受害者的經(jīng)歷［5］。改革開放后，我國開始把一切工作的重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，使得經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展卻是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的。隨著環(huán)境污染的日益加劇，人們對以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式開始產(chǎn)生質(zhì)疑，也越來越對鄰避設(shè)施對周邊的負(fù)面影響產(chǎn)生恐懼。

2.對政府的信任危機(jī)

當(dāng)前我國政府在鄰避沖突治理中處于既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”的角色。一方面我國政府是鄰避設(shè)施建設(shè)決策的參與主體，另一方面在治理鄰避沖突時(shí)，政府又是鄰避沖突的治理主體。這使得公民對政府處理鄰避事件的公正性產(chǎn)生懷疑，從而使公民對政府產(chǎn)生強(qiáng)烈的不信任感。以什邡鉬銅事件為例:在鉬銅項(xiàng)目建設(shè)之前，政府沒有征求民眾的意見;在鉬銅項(xiàng)目開工儀式前后，少數(shù)市民在百度貼吧交流平臺(tái)上對該項(xiàng)目所涉及的環(huán)保問題展開議論，并在網(wǎng)上邀約組織抗議，致使近百名市民聚集在什邡市委門口舉行上訪示威，要求停建該項(xiàng)目。但由于當(dāng)?shù)卣畬ι显L群眾訴求處置不當(dāng)，使民眾對政府產(chǎn)生了信任危機(jī)進(jìn)而激化了民眾的抗?fàn)?，造成?yán)重的群體性事件。

3.不平衡心理因素的影響

基于鄰避設(shè)施具有的客觀負(fù)外部性和成本效益的均衡分布，使得鄰避設(shè)施造成的負(fù)面效用由少數(shù)人承擔(dān)，大多數(shù)人則通過搭便車而從中獲益，少部分人的相對剝奪感被強(qiáng)化，從而產(chǎn)生強(qiáng)烈的不平衡心理。例如垃圾處理廠的建設(shè)就會(huì)引起當(dāng)?shù)鼐用駨?qiáng)烈的心理不平衡。這是因?yàn)槔侨w市民生產(chǎn)出來的，當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為每位市民都應(yīng)該來承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，而不僅僅是當(dāng)?shù)鼐用?。即使政府和有關(guān)專家一再表示其安全性，當(dāng)?shù)鼐用褚矔?huì)發(fā)出這樣的質(zhì)問:“為什么建在我家后院，為什么不建在別人家的后院。”

(二)外因

1.政治體制的開放，公民權(quán)力意識(shí)的增強(qiáng)

當(dāng)前我國正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府對居民的控制能力有所減弱，這為鄰避沖突事件的發(fā)生創(chuàng)造了客觀條件。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，政府幾乎壟斷了一切社會(huì)資源。當(dāng)時(shí)的中國不管是農(nóng)村居民還是城市居民，向政府表達(dá)利益訴求都被嚴(yán)格限制。

改革開放后，隨著市場化改革和政治民主化的加快，不論農(nóng)村還是城市對組織的依賴性都大大減弱。在農(nóng)村，村組已不再具有支配社會(huì)資源的能力;在城市，單位的職能也被大大削弱。同時(shí)政治體制的更加開放，使得人們可以對一些社會(huì)熱點(diǎn)問題展開評論，言論的自由促進(jìn)了公民權(quán)力意識(shí)的增強(qiáng)，這些都為鄰避型沖突事件的發(fā)生提供了可能。

2.決策參與機(jī)制的缺失

政策議程的過程既是在政府協(xié)調(diào)下多元社會(huì)力量博弈與制衡的過程，也是公民決策參與的過程。因此為了充分體現(xiàn)民意，滿足各方利益訴求，鄰避設(shè)施在建設(shè)時(shí)必須經(jīng)過政策議程，經(jīng)過公民廣泛參與［6］。但在當(dāng)前我國鄰避設(shè)施建設(shè)中，政府處于決策主導(dǎo)地位，缺少公民參與，即使有參與也只是走形式、走過場。在核心的決策過程中，公眾的訴求很少被顧及［7］。當(dāng)迫于外界輿論壓力必須邀請公眾參與時(shí)，又對鄰避設(shè)施對周邊環(huán)境的負(fù)面影響信息弄虛作假、避重就輕，從形式上走過場。當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)通過合法途徑參與政策決策無法保證自身合法權(quán)益時(shí)，必然會(huì)放棄合法的參與途徑，繼而選擇抵制鄰避項(xiàng)目的落地，鄰避沖突事件隨之發(fā)生。

三、治理理論視角下的鄰避沖突治理

正如貝克所說:現(xiàn)代化社會(huì)的不確定性特征正在從根本上改變我們進(jìn)行社會(huì)管理的思維方式和行為過程［8］。面對目前多發(fā)、頻發(fā)并逐漸走向復(fù)雜化的鄰避沖突事件，如何治理和減少鄰避沖突，筆者認(rèn)

為應(yīng)該從轉(zhuǎn)變治理方式做起。變“堵”為“疏”，將治理鄰避沖突的過程當(dāng)作是政府與其他治理主體在相互信任、相互依存基礎(chǔ)上參與合作、求同存異的過程，而不僅僅是解決、消散鄰避沖突的過程。

(一)轉(zhuǎn)變治理方式

鄰避沖突是多元利益主體利益博弈的過程，因而鄰避沖突治理需要多元利益主體的共同參與，多元治理是實(shí)現(xiàn)鄰避沖突治理的必然訴求［9］。長期以來，我國政府運(yùn)用計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)手段對社會(huì)進(jìn)行全面管理，政府幾乎包攬了社會(huì)生活的一切。隨著社會(huì)的發(fā)展，這種政府包攬一切的做法弊端越來越明顯。為了應(yīng)付各種突發(fā)性事件，政府疲于奔命，卻往往反應(yīng)遲鈍。因此，為了更好地對鄰避沖突事件進(jìn)行治理，政府應(yīng)由全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?，即服?wù)型政府。轉(zhuǎn)變治理方式，改變過去以政府為主導(dǎo)的單一治理模式，變單一治理為多元治理，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多方力量共同參與鄰避沖突的治理。

(二)引入第三方機(jī)制，確保治理的公正性

第三方部門的引入，可以有效消除人們對政府在治理鄰避沖突過程中的不信任，確保治理的公正性。在我國大多數(shù)鄰避設(shè)施建設(shè)中，政府既是設(shè)施建設(shè)的主要決策者，又是治理主體，這使得政府在治理鄰避沖突過程中缺乏公信力?；趯φ牟恍湃?，在不確定的風(fēng)險(xiǎn)背景下，鄰避設(shè)施的危害被人們主觀放大。并且，當(dāng)前對鄰避設(shè)施的環(huán)境問題的評估，都是由建設(shè)方出資委托評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這難免給人留下“拿人錢財(cái)，替人消災(zāi)”的猜測，從而對評估結(jié)果的公正性產(chǎn)生懷疑。引進(jìn)具有專業(yè)性、獨(dú)立性的第三方部門，可以對鄰避設(shè)施的建設(shè)做出客觀、合理的評估和判斷，從而保證其治理的公正性。

(三)完善公眾參與機(jī)制，提高治理的有效性

公眾的廣泛參與，暢通的民意表達(dá)是化解鄰避沖突的有效途徑。縱觀我國近年來發(fā)生的鄰避沖突事件，其發(fā)展已從溫和反對，進(jìn)升為激烈抗?fàn)?，其原因在于鄰避設(shè)施在決策時(shí)缺乏民意，當(dāng)民眾對決策結(jié)果產(chǎn)生疑慮時(shí)，由于體制內(nèi)參與渠道的缺乏或不通暢，進(jìn)而轉(zhuǎn)為體制外激烈的抗?fàn)幵V求。將民眾參與機(jī)制納入鄰避設(shè)施選址的決策考量是化解鄰避沖突的重要因素。通過設(shè)置多樣化的公民參與機(jī)制，為鄰避設(shè)施利益各方提供交流、溝通的平臺(tái)，從而提高治理的有效性。

［1］李永展.鄰避設(shè)施沖突管理之研究［J］.國立臺(tái)灣大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)研究學(xué)報(bào)，1998(9):55-59.

［2］俞可平.治理和善治引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1991 (5):37-41.

［3］俞可平.治理與善治［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［4］方愛東.社會(huì)主義核心價(jià)值觀論綱［J］.馬克思主義研究，2010(12):127-135.

［5］Morell.Siting and the Politics of Equity［J］.Hazardous Waste，1984(1):555-571.

［6］胡釗源，韓曉莉.“鄰避”沖突困境的政策成因分析及政策規(guī)劃［J］.領(lǐng)導(dǎo)學(xué)，2014(10):62-64.

［7］李曉暉.城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境與對策探討［J］.規(guī)劃廣角，2009(12):80-83.

［8］烏爾里?！へ惪?“9·11”事件后的全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)［J］.王武龍，譯.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2004(2):70-83.

［9］徐步華.跨國社會(huì)運(yùn)動(dòng)對全球治理的影響——以減債、禁雷和反大壩運(yùn)動(dòng)為例［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2011 (4):66-79.

［10］馬奔，王聽程，盧慧梅.當(dāng)代中國鄰避沖突治理的策略選擇——基于對幾起典型鄰避沖突案例的分析［J］.山東大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(3):60-67.

(責(zé)任編輯:李 翔)

NIMBY Conflict Governance in Theory of Governance

JIANG Bo
(School of Public Administration，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350007，China)

With the rapid development of urbanization，China’s NIMBY conflicts present a situation that appears frequently，which has seriously affected the urban development and social stability.The single pattern of government-led governance in the past has not fitted current complex NIMBY conflicts and cannot solve them well.Changing the pattern of governance，using the theory of management，and fully mobilizing pluralistic social subjects to participate in governing NIMBY conflicts should be the breaking way to resolve NIMBY conflicts.

governance theory;NIMBY conflict;pluralistic governance

D035

A

1008—4444(2015)05—0042—03

2015-09-01

蔣博(1991—)，男，河南商丘人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院2014級行政管理專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)楣补芾砝碚撆c實(shí)務(wù)。