從較大市到設(shè)區(qū)市：地方立法權(quán)下放的意義與反思

季長龍

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

?

從較大市到設(shè)區(qū)市：地方立法權(quán)下放的意義與反思

季長龍

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

摘要：通過回顧了我國立法權(quán)的3次下放歷程，闡述了新的立法權(quán)下放對增強(qiáng)地方人大法治功能的三大重要意義：有利于發(fā)揮人民代表大會在社會治理中的主導(dǎo)性，有利于提高地方政府規(guī)范性文件的合法性，有利于提升廣大民眾的法治意識與信仰。從法律體系融貫性問題亟待解決、限制設(shè)區(qū)市立法范圍的理由是否成立和非設(shè)區(qū)市和縣的立法權(quán)應(yīng)否下放等3個方面，對立法權(quán)從較大市下放到設(shè)區(qū)市進(jìn)行了法理反思。認(rèn)為新的立法權(quán)下放并沒有伴隨《中華人民共和國憲法》的修改，必然導(dǎo)致《中華人民共和國立法法》與《中華人民共和國憲法》缺乏融貫性，另外立法權(quán)沒有下放到不設(shè)區(qū)的市和縣，雖然給改革留下了空間，但這種區(qū)分是武斷的，缺乏足夠的理論支持。

關(guān)鍵詞:設(shè)區(qū)市；地方立法權(quán)；中華人民共和國立法法；立法權(quán)下放

1新中國成立以來的3次立法權(quán)下放

與我國高度集中的立法體制不同,在美國、德國、日本等國家，最基層的鎮(zhèn)也有立法權(quán)。我國立法權(quán)下放一直受所謂“一放就亂、一收就死”的困擾,立法權(quán)長期以來集中在中央。但社會管理的內(nèi)在規(guī)律會不斷推動立法權(quán)逐步下放，在我國立法權(quán)下放過程中，沒有證據(jù)表明出現(xiàn)了立法混亂。只要與中央立法保持一致，立法的地區(qū)差異是正?，F(xiàn)象；即便與中央立法沖突，也可通過糾錯機(jī)制化解，不應(yīng)成為反對立法權(quán)下放的理由。新中國成立以來，我國共進(jìn)行了三次立法權(quán)下放，每次下放都釋放了改革紅利，提升了政治民主，推進(jìn)了法治進(jìn)程，解放了社會生產(chǎn)力。

1.1立法權(quán)的第一次下放

1954年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第二十二條規(guī)定，全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。1982年修訂的《憲法》對立法權(quán)進(jìn)行了大幅下放，它通過第五十八條、八十九條、第九十條、第一百條、第一百一十六條，將立法權(quán)分別下放到全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)，國務(wù)院行使行政法規(guī)制定權(quán)，國務(wù)院各部、各委員會行使規(guī)章發(fā)布權(quán)，各省、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會行使地方性法規(guī)制定權(quán)，自治區(qū)、自治州、自治縣行使自治條例和單行條例制定權(quán)。通過這次立法權(quán)下放，對于普通省份和直轄市，省、直轄市人大及其常委會獲得了立法權(quán)，對于民族自治地區(qū)，立法權(quán)下放到自治縣人大及其常委會，權(quán)力下放力度更大。

1.2立法權(quán)的第二次下放

在1982《憲法》的基礎(chǔ)上，2000年《中華人民共和國立法法》以下簡稱(《立法法》)第六十三條，把立法權(quán)進(jìn)一步下放到較大市的人大及其常委會。較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市；第七十三條，將立法權(quán)下放到省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府行使規(guī)章制定權(quán)。

1.3立法權(quán)的第三次下放

2015年《立法法》第七十二條和八十二條，分別將立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)市的人大及其常委會，使其行使地方法規(guī)制定權(quán)，以及由設(shè)區(qū)市的人民政府行使規(guī)章制定權(quán)。通過這次權(quán)力下放，享有地方立法權(quán)的城市從49個增加到284個，無疑是新中國成立以來最大規(guī)模的立法權(quán)下放。

三次權(quán)力下放體現(xiàn)了對我們黨和政府國家治理規(guī)律以及依法治國理念的科學(xué)認(rèn)識，具有重要進(jìn)步意義。從三次權(quán)力下放的間隔看，第一次間隔28年，第二次間隔18年，第三次間隔15年，間隔時間在縮短，體現(xiàn)了立法權(quán)下放加速發(fā)展的趨勢。不過，三次權(quán)力下放的程序也隱含著非法治的因素，第一次權(quán)力下放是通過1982年憲法，而第二次和第三次權(quán)力下放都是通過《立法法》(此處內(nèi)容和數(shù)據(jù)來源于對1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法和歷次憲法修正案，以及2000年立法法和2015年立法法網(wǎng)絡(luò)文本的實(shí)證分析)。為何后兩次權(quán)力下放沒有通過《憲法》，是否存在合憲性問題，是值得探究的。

2立法權(quán)從較大市下放到設(shè)區(qū)市的法治意義

2.1有利于發(fā)揮人民代表大會在社會治理中的主導(dǎo)作用

人民代表大會制度是我國民主制度的核心，賦予各級人民代表大會立法權(quán)是發(fā)展人大制度的必然選擇，將立法權(quán)下放止于較大的市，成為影響其他級別人大決策功能的阻礙。除了直轄市和省會城市以外，截至1993年，國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市只有18個，平均每個省份不到1個。更為難以想象的是，國務(wù)院上一次批準(zhǔn)較大的市是1993年，其后21年沒有啟動增列工作。在2013年兩會期間，南通、溫州、東莞、佛山等不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市紛紛提出申請，要求被批準(zhǔn)成為“較大的市”。這些城市由于發(fā)展迅猛，對立法的需求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過許多“較大的市”，立法權(quán)缺失成為制約其民主法治建設(shè)的短板。

我國許多基本法律是20世紀(jì)80年代制定的，這些法律往往不夠細(xì)致，存在諸多漏洞。而且即使中央立法每年更新，也無法對差異巨大的地方性事項(xiàng)做出詳細(xì)規(guī)定，這就導(dǎo)致地方政府自行制定具有一定法律約束力的政策性文件。雖然人民代表大會對這些文件有監(jiān)督權(quán)和撤銷權(quán)，但由于機(jī)構(gòu)、人員配置等方面的局限(例如人民代表不是專職的、缺乏時間保障和利益關(guān)聯(lián)、人大代表與選民聯(lián)系實(shí)際上的疏松等)，這些監(jiān)督一般流于形式，人大在地方治理中的主導(dǎo)性難以體現(xiàn)。2015年將立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，對加強(qiáng)這些城市人大的主導(dǎo)性具有重要影響。

2.2有利于提高地方政府規(guī)范性文件的合法性

地方政府制定規(guī)范性文件，是實(shí)行地方事務(wù)管理的需要。這些文件是否合法，一方面與文件制定者的法律素養(yǎng)有關(guān)，另一方面受制定程序和社會監(jiān)督的影響。在未授予設(shè)區(qū)市立法權(quán)的情況下，制定規(guī)范性文件一般采取通知、會議紀(jì)要等方式，制定程序是領(lǐng)導(dǎo)開會決定，調(diào)研、審議、表決、公布等不是必經(jīng)環(huán)節(jié)，也無須公開草案、征求意見等環(huán)節(jié)，最后文本也不用向社會公開。這些文件是否合法，很難有人知道。盡管立法權(quán)下放存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，但由于受立法程序的制約，放權(quán)本身也包含著限權(quán)。對比濫權(quán)和限權(quán)兩種趨勢，限權(quán)的影響更加明顯，陽光化的立法權(quán)比秘密的準(zhǔn)立法權(quán)危險(xiǎn)要小很多。兩害相權(quán)取其輕，立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)市更有利于提高地方政府所制定規(guī)范性文件的合法性。

2.3有利于提升廣大民眾的法治意識與信仰

建設(shè)法治國家需要提高民眾的法治意識和信仰，擴(kuò)大立法公開和民眾參與是比較有效的做法。賦予基層人大和政府立法權(quán)，意味著制定規(guī)范性文件要遵守《立法法》規(guī)定的程序，包括立法草案公開、立法調(diào)研、座談等，這些程序一方面讓民眾熟悉立法過程、了解法案內(nèi)容，參與法律內(nèi)容的形成，既可促進(jìn)立法的民主性，也能在程序方面更公開公正，將提升立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性；另一方面，它會產(chǎn)生普法的效果，民眾在參與立法的過程中了解的法律的精神和內(nèi)容，比生效后宣傳法律的效果更好。反之，不授予地方政府立法權(quán)，但實(shí)際存在的需求也會促使地方政府制定規(guī)范性文件，這些文件無須公開，不利于接受媒體和民眾的監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)督法》，這些規(guī)范性文件的審查和撤銷程序參照《立法法》，但其制定程序不參照《立法法》，這樣的“準(zhǔn)法規(guī)和準(zhǔn)規(guī)章”，對民眾的權(quán)利可能存在很大威脅，并因其秘密性還會損害民眾的法治意識和信仰。

3立法權(quán)從較大市下放到設(shè)區(qū)市的法理反思

3.1法律體系融貫性問題亟待解決

融貫性是衡量法律體系質(zhì)量的重要指標(biāo)，體現(xiàn)為法律之間的無矛盾性，以及每部法律的合憲性。1978年，英國法學(xué)家麥考密克在《法律推理與法律理論》中，較為細(xì)致地論述了法律融貫性的標(biāo)準(zhǔn)問題[1]，融貫性逐漸成為法律論證和法律體系的重要評價標(biāo)準(zhǔn)之一。目前我國《立法法》關(guān)于立法權(quán)最低層級的規(guī)定，存在融貫性不足的問題。主要表現(xiàn)為《立法法》對立法權(quán)的下放缺乏憲法上的根據(jù)。

《憲法》第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”這一規(guī)定將地方立法權(quán)的最低層級截?cái)嘣谑『椭陛犑械娜舜?，不要說縣級和市級人大，連省會城市和較大市的人大也沒有立法權(quán)。而2000年《立法法》第六十三條規(guī)定：“較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行?！?015年《立法法》第七十二條第二款進(jìn)一步規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。這兩次對地方立法權(quán)的下放，都是通過修改《立法法》完成的，并沒有對《憲法》修改,損害了我國法律體系的融貫性。

對此問題有兩種解釋，第一，較大市和設(shè)區(qū)市立法權(quán)問題不屬于憲法問題，對其賦權(quán)不必修改憲法；第二，此問題屬于憲法問題，但考慮憲法不宜經(jīng)常修改，所以暫且這樣處理，作為權(quán)宜之計(jì)。對立法權(quán)是整體上屬于憲法問題，還是其中重要部分屬于憲法問題，值得探討，我們的觀點(diǎn)是傾向于前者，因?yàn)殡y以找出劃分的界限和理由。

3.2限制設(shè)區(qū)市立法范圍的理由存疑

本次立法權(quán)下放，同時也伴隨著權(quán)力的收回?！读⒎ǚā返谄呤l規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條第二款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效?！读⒎ǚā返诎耸畻l規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。這表明，對于普通的設(shè)區(qū)市，其立法權(quán)從無到有，增加了三方面的立法權(quán);但對于省會城市、較大市來說，作為設(shè)區(qū)市的一部分，在2015年《立法法》修改之前，其立法權(quán)除《立法法》第八條的事項(xiàng)外，都可以進(jìn)行立法。2015年《立法法》頒布后，這些城市的立法權(quán)也被壓縮在3個方面，其他方面的立法權(quán)都被收回了。

為何出現(xiàn)部分立法權(quán)被收回的情況呢？其主要原因是擔(dān)心地方立法權(quán)被濫用，全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜說，將為地方立法設(shè)“五道防線”，以維護(hù)法制的統(tǒng)一和權(quán)威。第一道防線是賦予地方立法權(quán)的工作要“全面賦權(quán)、穩(wěn)步推進(jìn)”，而不是“一股腦”地一下子全部放開；第二道防線是把地方立法權(quán)限限定在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等幾類事項(xiàng)；第三道防線是不抵觸原則；第四道防線是設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)要報(bào)省級人大常委會批準(zhǔn)后實(shí)行；第五道防線是備案審查制度。[2]

筆者認(rèn)為,較大市的部分立法權(quán)被收回，缺乏理論和實(shí)踐根據(jù)，從理論上講，憑借不抵觸原則和省級人大常委會審查批準(zhǔn)，再加上地方立法過程中的專家論證、信息公開以及代表審議和表決，如此多的程序還不足以保證合法性嗎？從實(shí)踐上講，較大市立法是1982年修改憲法后，于時隔18年的2000年通過《立法法》下放的立法權(quán)，放權(quán)的尺度本來已經(jīng)足夠謹(jǐn)慎，經(jīng)過15年的運(yùn)行并沒有導(dǎo)致明顯的法制不統(tǒng)一，在缺乏足夠事實(shí)理由的情況下，把本已放出的權(quán)力收回，與立法中心下移的規(guī)律相違背。

3.3非設(shè)區(qū)市和縣的立法權(quán)應(yīng)否下放

從法律體系的融貫性和完整性出發(fā)，孫國華先生認(rèn)為，法律淵源應(yīng)當(dāng)既包括抽象的法律規(guī)則，也包括具體的法律規(guī)則，這些最為具體的法律規(guī)則只有基層的人大和政府才能制定出來。在孫國華《法的形成與運(yùn)作原理》中地方法規(guī)和地方政府規(guī)章部分，列明較大市以上國家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件之后,特別強(qiáng)調(diào)“憲法和組織法還規(guī)定，各級地方國家機(jī)關(guān)都有權(quán)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布決定和命令。”[2]這種決定和命令為各級人大和政府的立法權(quán)提供了解釋空間。立法權(quán)下放是我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，它能充分發(fā)揮地方人大在地方事務(wù)管理中的核心作用，確保地方治理的民主性和科學(xué)性。不過，我國立法理論界長期存在著反對立法權(quán)下放的觀點(diǎn)。在2015年《立法法》修改前的15年中，反對者反對將立法權(quán)授予所有設(shè)區(qū)的市和縣的其理由是：第一，地方人大代表和政府官員法律素養(yǎng)不高，所立之法可能違反上位法律、法規(guī)；第二，地方國家機(jī)關(guān)可能濫用立法權(quán)，隨意增設(shè)行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制，使其不合法的土政策合法化；第三，會使規(guī)范性法律文件數(shù)量激增，導(dǎo)致整個法律體系陷入混亂，不利于法官適用和民眾掌握，并損害法律的權(quán)威性。即使是2015年《立法法》頒布之后，擔(dān)心地方人大和政府濫用立法權(quán)的觀點(diǎn)依然存在[2]。

有學(xué)者提出擴(kuò)大縣級人大的權(quán)利“不僅是擴(kuò)大‘縣官’的權(quán)力，同時更是擴(kuò)大‘縣民’的權(quán)利?？梢詫⒔┠瓿砷L發(fā)展的村民自治向縣鄉(xiāng)層級延伸，讓縣民通過縣鄉(xiāng)人大等制度化渠道更多地參與地方性治理……目前的主要問題是地方政府接受上級政府領(lǐng)導(dǎo)多，本級人大對地方政府的領(lǐng)導(dǎo)少。而本級人大正是民眾參與地方治理的重要渠道。”[3]人民代表大會制度是我國的政體，人民代表大會功能發(fā)揮好壞關(guān)系我國政治文明和法治建設(shè)的成敗，普通市縣的人大沒有立法權(quán)，就丟掉了統(tǒng)率地方管理，領(lǐng)導(dǎo)地方政府的基本手段。相比事后撤銷人民政府的規(guī)范性文件，直接制定地方性法規(guī)使地方人大更具有主動性，更能保障人民代表大會的優(yōu)越地位，發(fā)揮其匯集和代表民意，將民意上升為法律的民主價值。

2015年《立法法》否定了反對者的意見，既然立法權(quán)已經(jīng)下放到設(shè)區(qū)市，并且這種下放主要不是依賴?yán)碚摰牧α浚墙枇τ谠O(shè)區(qū)市管理和改革的迫切需要，因此，在是否放開非設(shè)區(qū)市和縣級人大的立法權(quán)問題上，并非任何理論所能左右，隨著地方事務(wù)日益復(fù)雜化，這些地方政府對立法權(quán)將會產(chǎn)生強(qiáng)烈的訴求。

4結(jié)語

立法權(quán)下放是本次2015年《立法法》修改的亮點(diǎn)，由于涉及政治體制改革，修法過程中分歧很大，最后的版本是比較謹(jǐn)慎和相對保守的。具體表現(xiàn)為，在下放立法權(quán)的同時，又收回了部分立法權(quán)。從我國國體和政體看，充分發(fā)揮各級人大在社會治理中的民主與法治功能意義重大，有利于完善我國人民代表大會制度，更好發(fā)揮人大對“一府兩院”的監(jiān)督功能。新《立法法》把人大最基本的權(quán)力即立法權(quán)僅下放到設(shè)區(qū)的市，理論上與實(shí)踐上均不合理。我國人口眾多，每個市縣都有大量復(fù)雜的社會事務(wù)需要管理，通過立法的方式治理地方事務(wù)是符合法治化和現(xiàn)代化趨勢的。因?yàn)榱⒎ň哂型该鞴_、民主參與、科學(xué)公正等優(yōu)點(diǎn)。只要存在管理難題，就會產(chǎn)生對立法的需求，不下放立法權(quán)，就會促使普通市縣創(chuàng)制其他規(guī)范性文件。這些文件不受《立法法》調(diào)整，具有隨意性、隱蔽性、專斷性等缺點(diǎn)，將嚴(yán)重?fù)p害法律的權(quán)威性。擔(dān)心立法權(quán)下放產(chǎn)生的問題，恰恰會在立法權(quán)不下放的情況下表現(xiàn)出來。因此，立法權(quán)下放到普通市縣，具有法理根據(jù)與現(xiàn)實(shí)可能，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)立法人才培養(yǎng)、加大普通市縣人民代表大會法律人才儲備前提下，有序推動立法權(quán)向普通市縣下放。

參考文獻(xiàn)：

[1]侯學(xué)勇.法律論證的融貫性研究[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社2009.

[2]趙剛.立法權(quán)“下放”，地方接得住嗎[N].人民法院報(bào),2015-3-12(1).

[3]孫國華.法的形成與運(yùn)作原理[M].北京：法律出版社，2003.

[4]杜運(yùn)權(quán).加強(qiáng)縣域治理,推動縣政改革[J]，探索與爭鳴.2009(11):18-26.

820034);2014年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(14NDJC156YB);

2014年度浙江工商大學(xué)法學(xué)基地科研項(xiàng)目(2014B004)

FROM LARGER CITIES TO DISTRICT-LEVEL CITIES:

THE SIGNIFICANCE AND REFLECTION OF THE

DECENTRALIZATION OF LOCAL LEGISLATIVE POWER

JI Chang-long

(SchoolofLaw,ZhejiangGongshangUniversity,Hangzhou310018,China)

Abstract:The paper briefly reviews the three processes of the decentralization of legislative power in China,expounds on the three important impacts of the new decentralization of the legislative power on enhancing the legal function of the People′s Congress in local areas,which is conducive not only to the leading role that the People′s Congress plays in the social governance,to improving the legitimacy of local government regulatory documents,but also to enhancing the legal awareness and belief of the general public.This article conducts a legal reflection of the decentralization of the legislative power from larger cities to district-level cities from the following three aspects as follows:the problem of the integration and coherence of the legal system needs to be solved urgently;whether or not there are legal reasons for restricting the scope of establishing district-level cities;whether or not the legislative power of the cities and counties with no division of districts should be decentralized.According to the paper,the decentralization of the new legislative power is not accompanied by the amendment of The Constitution of the People′s Republic of China,which is bound to result in lack of the coherence of The Legislative Act of the People′s Republic of China and The Constitution of the People′s Republic of China.In addition,the city and the county without establishing the district have no legislative power.While leaving room for further reform,this distinction is arbitrary without adequate theoretical support.

Key Words：cities divided into districts;the local legislative power;The Legislative Act of the People′s Republic of China;decentralization of legislative authority

中圖分類號：D901

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1751(2015)02-0071-05

作者簡介：季長龍(1973-)，男，黑龍江七臺河人，博士，副教授，研究方向?yàn)榉▊惱韺W(xué)、立法學(xué)。

基金項(xiàng)目：2013年度教育部人文社會科學(xué)青年基金項(xiàng)目 (13YJC