簡政放權(quán)視閾下糧食政策性收購監(jiān)管機(jī)制的完善

李耀躍

(河南工業(yè)大學(xué) 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450001)

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簡政放權(quán)視閾下糧食政策性收購監(jiān)管機(jī)制的完善

李耀躍

(河南工業(yè)大學(xué) 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450001)

摘要：我國糧食收購政策的演變從強(qiáng)制統(tǒng)購到政策性收購，收購主體由單一變?yōu)槎嘣?。這使糧食收購的監(jiān)管顯得尤為重要。長期以來，糧食部門政企不分、壟斷經(jīng)營，導(dǎo)致在政策性糧食收購中監(jiān)管責(zé)任不明，監(jiān)管過程流于形式，在市場糧食收購中又管理過多，阻礙了糧食市場機(jī)制的有效發(fā)揮。從簡政放權(quán)的角度出發(fā)，我國應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化糧食收購監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步推行政策性收購信息的公開、透明，使政策性收購得到有效監(jiān)督和制約，同時，鼓勵各類經(jīng)營者參與糧食的市場收購中，簡化審批手續(xù)，提高行政效率。

關(guān)鍵詞：糧食;最低價收購;監(jiān)管

長期以來，我國對糧食流通實行政府管控，2004 年國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》，明確糧食流通中充分發(fā)揮市場機(jī)制，進(jìn)一步實現(xiàn)糧食購銷市場化和市場主體多元化，國家對糧食市場實行宏觀調(diào)控。國務(wù)院決定在放開糧食市場的同時，在特定情況下以最低價收購、臨時存儲收購等政策性糧食收購方式，穩(wěn)定糧食購銷市場。其中，最低價收購政策影響較大，范圍更廣，因此，筆者以最低價收購為中心，討論政策性糧食收購及其監(jiān)管問題。

1我國現(xiàn)行政策性糧食收購與收購監(jiān)管

1.1最低價收購糧食政策概述

為調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，維護(hù)糧食流通市場秩序，我國從2004年開始，每年都會在特定地區(qū)啟動最低價收購糧食政策。當(dāng)某地糧食市場的特定糧食價格低于國家規(guī)定的最低收購價格時，由相關(guān)糧企按照政府指定的最低收購價格對該類糧食敞開收購以托住糧食價格，直至市場價格回升到最低收購價以上。在此政策下，糧食收購價格一般由市場供需決定，國家在必要時采取措施進(jìn)行有限干預(yù)。

最低價收購政策一般是在糧食市場價格下跌時啟動。有些年份，糧食市場價格明顯高于預(yù)案規(guī)定的最低收購價，為避免糧價下跌，保護(hù)糧農(nóng)利益，國家也會采取臨時存儲收購辦法。2008年底及以后的幾個年度中，國家分批次在玉米、水稻、大豆主產(chǎn)區(qū)實施臨時存儲收購。國家臨時存儲收購和最低價收購政策的實施主體和收購方式基本一樣，是最低價收購政策的拓展。[1]

雖在最低價糧食收購政策的執(zhí)行中，關(guān)涉的糧食品種、數(shù)量在商品糧中所占比重不算太大，但通過該政策，可以有效抵御糧食供求變化引起的價格暴漲和暴跌，穩(wěn)定糧食市場價格，提高糧農(nóng)種糧積極性，保護(hù)糧食消費者利益，規(guī)避糧食的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，維護(hù)糧食市場穩(wěn)定，保障國家糧食安全。[2]

與長期以來以政府統(tǒng)管糧食收購為主不同，糧食最低收購價政策是市場機(jī)制的補(bǔ)充。政策執(zhí)行僅局限于部分糧食主產(chǎn)區(qū)的重點糧食品種的特定低價時期。執(zhí)行政策性收購的主體是多元化的，被指定糧企在收購中的委托收購與自身經(jīng)營業(yè)務(wù)嚴(yán)格區(qū)分，這在一定程度上打破了糧食收購保護(hù)價政策中國有糧企壟斷收購的封閉運行局面，保證了市場機(jī)制在糧食流通中的作用。在保護(hù)價收購時期，國家糧食風(fēng)險基金對被指定糧企經(jīng)營保護(hù)價糧食進(jìn)行補(bǔ)貼，盈利歸企業(yè)、虧損歸財政，對國家財政造成巨大負(fù)擔(dān)。實行最低價收購政策后，政策收購的糧食歸政府所有，受委托糧企負(fù)責(zé)儲存，對糧食的處分則須經(jīng)政府許可。收購糧主要通過指定糧食批發(fā)市場按照順價銷售的原則公開競價銷售。在最低價收購等政策性糧食收購中，雖然國家財政須承擔(dān)收購、保管等費用及貸款利息，但因收購數(shù)量有限而不至于給政府造成過大財政負(fù)擔(dān)。[3]

1.2最低價收購糧食政策的監(jiān)管

在過去的保護(hù)價收購政策中，所有國有糧食企業(yè)按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧，而最低收購價則僅僅局部、短期對特定品種的糧食按照一定價格收購，主要起托住市場糧價使其不跌破限定價格的作用。通過最低價收購政策收購的糧食也稱托市糧。每年度國家發(fā)改委、國家糧食局等部委發(fā)布早秈稻、中晚秈稻、小麥等糧食品種的最低收購價執(zhí)行預(yù)案，是該政策執(zhí)行的重要依據(jù)性文件。

1.2.1最低價收購政策執(zhí)行中的質(zhì)量監(jiān)管

最低價收購政策一般在相應(yīng)品種糧食成熟收割后60-90天內(nèi)啟動。當(dāng)糧食市場價格低于當(dāng)年預(yù)案設(shè)定的最低收購價，相關(guān)糧食主產(chǎn)區(qū)中儲糧分公司會同省級糧食、價格等相關(guān)行政部門和農(nóng)發(fā)行省級分行核實確認(rèn)后，報中儲糧總公司批準(zhǔn)并報國家相關(guān)部門備案，可啟動預(yù)案。糧食主產(chǎn)區(qū)有關(guān)中儲糧各省分公司、受中儲糧委托的企業(yè)和地方儲備糧管理單位以及相關(guān)糧食主產(chǎn)區(qū)的省級地方儲備糧管理單位，具體負(fù)責(zé)政策性糧食的收購工作。各受委托收儲單位按照預(yù)案規(guī)定掛牌收購，執(zhí)行預(yù)案。其中，中儲糧直屬企業(yè)和地方儲備糧管理單位負(fù)責(zé)監(jiān)管各受委托收儲方的收儲資質(zhì)，并負(fù)責(zé)分別與受委托收儲方通過簽訂委托收購合同明確雙方權(quán)利義務(wù)，并按照委托收購合同監(jiān)督收儲方嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)案規(guī)定和收購合同，對所收購糧食是數(shù)量、質(zhì)量等級等情況進(jìn)行監(jiān)管。

在沒有中儲糧直屬糧庫也不能派出駐庫監(jiān)管人員的委托收儲庫點，根據(jù)糧食安全省長負(fù)責(zé)制，由省級政府組織協(xié)調(diào)中儲糧有關(guān)公司與省級糧食行政管理部門簽訂監(jiān)管協(xié)議，明確監(jiān)管責(zé)任，由省級糧食行政管理部門監(jiān)管所收購糧食的數(shù)量、質(zhì)量、等級等政策執(zhí)行情況。

1.2.2糧食最低價收購政策執(zhí)行中的信貸支持和監(jiān)管

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策性銀行，對糧食行業(yè)提供政策性信貸支持。最低價政策執(zhí)行后，農(nóng)發(fā)行負(fù)責(zé)為糧食最低價糧食收購提供信貸服務(wù)和支持，并通過對收購條件和貸款資格、資質(zhì)以及收儲情況的監(jiān)管，保證信貸資金安全。

農(nóng)發(fā)行最初僅針對國有糧食購銷企業(yè)收購小麥和稻谷兩大品種糧食提供貸款，后來，根據(jù)2007年《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行糧食收購貸款辦法》，農(nóng)發(fā)行貸款業(yè)務(wù)擴(kuò)大到對按市場價收購小麥、稻谷、大豆、玉米4種糧食作物的糧企發(fā)放貸款。在最低價政策執(zhí)行中，收儲資金由國家確定的委托收儲庫點所在地中儲糧直屬企業(yè)或中儲糧分公司指定收儲企業(yè)統(tǒng)一承貸，并根據(jù)糧食收購情況預(yù)付給受委托收儲方。農(nóng)發(fā)行通過貸款資格、資質(zhì)的審查，對收購庫點進(jìn)行監(jiān)管。

1.2.3最低收購價糧食的儲存監(jiān)管

最低價糧食的糧權(quán)屬于國務(wù)院，未經(jīng)國家批準(zhǔn)不得擅自動用。中儲糧相關(guān)分公司及其直屬企業(yè)會同有關(guān)部門，負(fù)責(zé)審核驗收入庫的按照政策收購的糧食數(shù)量、質(zhì)量，對于驗收合格的糧食，及時納入最低收購價糧食系列分等級專倉儲存。中儲糧直屬企業(yè)負(fù)責(zé)與委托代儲方簽訂代儲保管合同，明確代儲糧食的數(shù)量、質(zhì)量，以及保管、出庫等責(zé)任。地方糧食行政管理部門和農(nóng)發(fā)行分支機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管單位須在合同上簽章。

中儲糧直屬企業(yè)、省級糧食行政管理部門和農(nóng)發(fā)行省級分行共同負(fù)責(zé)核查、驗收糧食的數(shù)量、質(zhì)量、收購碼單等，對于不符合要求不能納入最低收購價糧食的部分，核減庫存統(tǒng)計數(shù)量，扣回全部利息補(bǔ)貼等相應(yīng)費用，并將驗收結(jié)果匯總報中儲糧總公司、相關(guān)糧食行政管理部門和農(nóng)發(fā)行。

1.2.4最低價糧食收購政策中各部門的監(jiān)管責(zé)任

最低價收購政策一般由國家發(fā)改委等6部門參與。國家發(fā)改委主要負(fù)責(zé)糧食價格監(jiān)測、價格政策的執(zhí)行、檢查；國家財政部主要通過對收購執(zhí)行情況的監(jiān)管，負(fù)責(zé)落實糧食保管費、利息補(bǔ)貼等相關(guān)費用的撥付；國家糧食局主要負(fù)責(zé)督促引導(dǎo)各類收購主體積極入市收購；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)提供和監(jiān)督收購貸款，保證收購資金供應(yīng)；中儲糧總公司直接負(fù)責(zé)監(jiān)管各委托代收庫點收購糧食的數(shù)量、質(zhì)量、庫存管理及銷售出庫等。[1]

2我國現(xiàn)行糧食收購監(jiān)管機(jī)制存在的問題

2.1法制化程度較低

現(xiàn)行政策性糧食收購的監(jiān)管主要依據(jù)國務(wù)院決議、意見等行政命令和較少的行政法規(guī)、部門規(guī)章等，其方案和內(nèi)容容易被新任政府撤銷或變更，影響政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。國務(wù)院頒布的《糧食流通管理條例》首次明確提出“最低價收購”，對特定區(qū)域、特定糧食品種實行最低價收購。但對政策執(zhí)行中的各部門的監(jiān)管職責(zé)等問題并沒有明確，監(jiān)管依據(jù)主要源于各預(yù)案公布的執(zhí)行方案。2000年成立國家糧食局的依據(jù)是《國家糧食局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，該文件以通知形式發(fā)布，是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，不具有法律屬性。[4]我國現(xiàn)行《糧食流通管理條例》和《中儲糧糧食管理條例》雖屬行政法規(guī)，但立法較為粗略，仍有諸多立法空白，在具體政策執(zhí)行與收購監(jiān)管中，仍多靠行政命令。

缺少法制的程序性保障，最低價收購價格標(biāo)準(zhǔn)不透明。在實際定價中，價格不能隨著糧食生產(chǎn)成本變化及時調(diào)整，甚至多年維持在同一水平。2004年確定的早秈稻、中晚秈稻、白麥等糧食收購價格3年沒有變化，至2007年才做出調(diào)整。雖相關(guān)部門公布了價格數(shù)據(jù)，但并沒有公開價格形成的因素、計算方式等，糧農(nóng)不能很好判斷政策糧食收購對自身利益的影響。最低價收購的定價機(jī)制不公開，某些品種價差不合理，進(jìn)一步加劇了糧食作物供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾。

2.2權(quán)責(zé)不明確

最低價收購價預(yù)案一般由中儲糧總公司啟動，中儲糧各省分公司牽頭，各地糧食局配合，糧食行政管理部門的監(jiān)管責(zé)任并不明確。在糧食最低價收購政策的執(zhí)行中，基層糧食主管部門沒有明確的職責(zé)范圍，導(dǎo)致各部門分工不明確。

中儲糧系統(tǒng)與委托收儲庫點的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系多流于形式。中儲糧負(fù)責(zé)最低價收購政策的執(zhí)行，但其存儲庫嚴(yán)重不足，大量的收購任務(wù)被委托給部分國有糧食購銷企業(yè)完成。[5]中儲糧系統(tǒng)從執(zhí)行的責(zé)任主體轉(zhuǎn)變?yōu)樽畹蛢r收購的責(zé)任主體和委托收購的執(zhí)行監(jiān)督主體，作為委托收購企業(yè)的地方糧食儲備庫既參與糧食收購，又監(jiān)管其他延伸收購站點，并不利于收購政策的執(zhí)行。

最低價收購政策的目的在于通過托市收購穩(wěn)定市場糧價，避免糧價大跌。當(dāng)市場糧價穩(wěn)定在最低收購價之上，即應(yīng)停止收購。但實際收購中，指定的政策性收購企業(yè)受多收購多得補(bǔ)貼的利益驅(qū)動，并不會主動停止收購，相關(guān)部門難以很好發(fā)揮政策監(jiān)管的作用。雖然有委托合同明確收購收儲方與代購代儲方的權(quán)利、義務(wù)，但中儲糧及其直屬糧庫對委托代儲庫、委托代購代銷企業(yè)的制約手段有限，監(jiān)管責(zé)任較為分散?；鶎蛹Z食購銷企業(yè)的許多倉房條件差，倉儲設(shè)施老化，甚至存在許多無儲糧條件的報廢倉或待報廢倉，實際存儲能力有限。[6]部分企業(yè)甚至違規(guī)使用露天囤存放糧食，存在嚴(yán)重的糧食安全隱患。

權(quán)責(zé)不明還導(dǎo)致糧食收購過程中資金撥付難。托市政策啟動后，普遍存在收購資金調(diào)撥慢、結(jié)算周期長的問題，資金不能及時到賬，影響糧企收購進(jìn)度。在收糧款“統(tǒng)借統(tǒng)還”執(zhí)行中，各地省級農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)提供貸款資金，農(nóng)發(fā)行市級分行負(fù)責(zé)放款，縣級支行負(fù)責(zé)最低價收購糧食庫存的監(jiān)管，分別負(fù)責(zé)增加了信貸風(fēng)險。并且放款途徑為農(nóng)發(fā)行市級分行放款給中儲糧直屬庫，中儲糧直屬庫將貸款撥付給延伸收購庫點，資金撥付時間較長，造成在途資金利息的額外負(fù)擔(dān)，不利于理順中儲糧庫與代儲庫點、收購庫點的關(guān)系。最低價糧食收購費用和保管費用補(bǔ)貼一般由財政逐級統(tǒng)一撥付，過程較長，甚至在撥付過程容易出現(xiàn)克扣費用的現(xiàn)象。[7]

2.3壟斷性收購使監(jiān)管落空

最低價收購由中儲糧企業(yè)和國有糧食經(jīng)營企業(yè)完成，民營糧企收購糧食得不到費用補(bǔ)貼，在與執(zhí)行最低價收購政策的企業(yè)競爭中面臨較大市場風(fēng)險。最低價收購政策執(zhí)行中把大量新糧存儲于國有糧庫、糧企，某種程度上加劇了糧食加工企業(yè)的用糧短缺。市場原糧和成品糧價格被人為扭曲，不利于糧食加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

國家對糧食進(jìn)行政策性收購的初衷是通過穩(wěn)定糧食價格保護(hù)糧農(nóng)利益，但長期的壟斷性糧食收購占用了大量的收購資金和倉儲費用、耗損費用，更有一些國有糧企騙取、套取國家糧食收購資金和補(bǔ)貼，而監(jiān)督管理設(shè)計上的不合理以及信息的不對稱，最終使壟斷糧企成為最大受益者。國有糧企利用政策優(yōu)勢控制糧源，通過政策資金和補(bǔ)貼擠壓私營糧商，阻礙了糧食市場的正常發(fā)展。

中儲糧公司在資金、網(wǎng)點、設(shè)備、技術(shù)、倉儲等方面，具有其他糧企無法競爭的優(yōu)勢，通過政策性收購又進(jìn)一步增強(qiáng)了其對糧食收儲的掌控力，強(qiáng)化了其在糧食流通中的主動地位，一定程度上控制了國內(nèi)糧食市場。最低價收購政策實施以來，最低收購價沒有有效發(fā)揮托市作用，而在實際上成為糧食市場價格的決定因素，扭曲了真實糧價，抑制了糧食市場價格形成機(jī)制的形成。

3我國政策性糧食收購監(jiān)管機(jī)制的完善

政策性糧食收購中，政府主導(dǎo)著收購預(yù)案的制訂、啟動、執(zhí)行，具有較高參與度，但從簡政放權(quán)的角度出發(fā)，政府應(yīng)更多從宏觀政策層面引導(dǎo)糧企發(fā)揮政策性收購中的主動地位，督促收購預(yù)案制定主體、執(zhí)行主體的相互制約和相關(guān)監(jiān)督。

一是進(jìn)一步完善相關(guān)法律體系。發(fā)達(dá)國家糧食流通政策一般通過立法形式予以明確，較少純粹依靠行政命令；通過法律法規(guī)對政策目標(biāo)、預(yù)算規(guī)模、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其職責(zé)等作出明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在授權(quán)的職責(zé)范圍內(nèi)依法行政，保證糧食流通政策的穩(wěn)定性和公開性。我國應(yīng)構(gòu)建完備的法律體系，將糧食收購中政府的定位、職責(zé)以及財政投入的資金、流向等以立法形式予以規(guī)范，保持政策的可持續(xù)性和連貫性。[8]

二是進(jìn)一步壓縮政策性糧食收購的范圍，強(qiáng)化政策性收購中的監(jiān)督管理，明確各部門的職能與權(quán)責(zé)。在政策性糧食收購中優(yōu)化政府與中儲糧、受委托糧企、農(nóng)發(fā)行等機(jī)構(gòu)間的相互監(jiān)督和制約關(guān)系，明確各部門的監(jiān)管責(zé)任，細(xì)化中儲糧的政策執(zhí)行與監(jiān)督責(zé)任。在政策性糧食收購預(yù)案制定、啟動、執(zhí)行中，政府應(yīng)引導(dǎo)各部門堅持信息公開，對收購價的形成機(jī)制、收購糧的質(zhì)檢及計量信息等予以公開，通過貫徹公開、公正原則清晰監(jiān)管關(guān)系。

三是進(jìn)一步分散收購權(quán)力，禁止或嚴(yán)格限制國有糧企的壟斷地位和壟斷行為。政策性糧食收購不同于市場收購，出于政策推行的需要，可能無法完全禁止國有糧企的壟斷性地位，但加強(qiáng)對收購的有效監(jiān)管需要進(jìn)一步嚴(yán)格限制其壟斷地位和行為。目前急需改變的是中儲糧的壟斷所導(dǎo)致的權(quán)力集中，使監(jiān)管部門處于相對被動的弱勢地位的局面。從簡政放權(quán)的角度出發(fā)，政府在限制中儲糧等大型國有糧企在收購中的市場支配地位時，還應(yīng)進(jìn)一步限制其或者其可能的排除、限制競爭的行為。

總之，政策性糧食收購作為國家宏觀調(diào)控糧食市場的一個重要手段，在特定時期，對于穩(wěn)定糧食市場價格具有較為顯著的意義。政策的執(zhí)行需要法制保證各主體的權(quán)責(zé)和相互制約關(guān)系，需要通過完善監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步實現(xiàn)糧食流通政策，保證政策執(zhí)行的有效、公正與高效。

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B008)；2014年河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基金一般項目(2014BF

X019)

ON IMPROVING THE REGULATORY MECHANISM OF GRAIN

POLICY ACQUISITION FROM THE PERSPECTIVE

OF DECENTRALIZATION

LI Yao-yue

(ResearchInstituteofFoodPolicy&Law,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:The grain purchasing policy of China has shifted from compulsory purchase to policy acquisition and the subject of the acquisition has changed from single subject to multiple subjects,which makes the regulation of grain purchase particularly important.Over the years,the monopoly management of the food sector without a clear line between the functions of the government and enterprises has resulted in fuzzy regulatory responsibility in policy-oriented grain purchase so that internal supervision is a mere formality,while too many management links and contents in the market for food acquisition have hindered the effective use of the food market mechanism.From the point of view of decentralization,China should optimize the grain purchase and supervision mechanism,further make open and transparent the information disclosure on policy oriented grain purchase,put policy-oriented grain purchase under effective supervision and restriction,and at the same time,encourage all kinds of operators to participate in the food market acquisition,simplify the approval procedures and improve administrative efficiency.

Key Words:food;the lowest purchasing price;supervision

中圖分類號：F320

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1751(2015)02-0027-05

作者簡介：李耀躍(1984-)，男，河南省郟縣人，博士，講師，主要從事法律社會學(xué)研究工作。

基金項目：2014年國家軟科學(xué)研究計劃重大合作項目(2014GXS2