對科學(xué)界定國有企業(yè)監(jiān)管邊界的粗淺探討

徐波

對科學(xué)界定國有企業(yè)監(jiān)管邊界的粗淺探討

徐波

本文試圖在各地國資管理部門全面落實(shí)國有企業(yè)改革指導(dǎo)意見工作中，對界定監(jiān)管重點(diǎn)與監(jiān)管邊界，及職責(zé)分工進(jìn)行了初步思考，并對加強(qiáng)今后國有企業(yè)監(jiān)管工作的思路進(jìn)行了粗淺探討。

國有企業(yè)；監(jiān)管邊界；思考

2015年8月24日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，這是新時期指導(dǎo)和推進(jìn)中國國企改革的綱領(lǐng)性文件?！吨笇?dǎo)意見》共分8章30條，從改革的總體要求到分類推進(jìn)國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件等方面，全面提出了新時期國有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表國家履行出資人職責(zé)，在落實(shí)深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見中有著舉足輕重的作用。

一、科學(xué)界定監(jiān)管邊界的重要意義

十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，我國國有企業(yè)改革的方向是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會化大生產(chǎn)要求的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。經(jīng)過二十余年的實(shí)踐發(fā)展，我國國有企業(yè)已經(jīng)基本建立了現(xiàn)代企業(yè)制度。全國人大十屆一次會議以后中央和地方為理順政府與出資企業(yè)的關(guān)系，相繼建立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。從實(shí)務(wù)工作來看，把國資委作為普通公司或企業(yè)的出資人是不夠的，還要做好國有企業(yè)的監(jiān)督工作。做好監(jiān)督工作并不是要求國資委事事要求得很細(xì)，管得很細(xì)，不然容易造成政企不分、產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明，而是要將轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新行政管理方式結(jié)合起來，科學(xué)界定兩者之間的關(guān)系。該由企業(yè)自行決定的事項(xiàng)由企業(yè)根據(jù)公司法等法律法規(guī)明確，為企業(yè)投資和生產(chǎn)經(jīng)營活動創(chuàng)造更好的環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。

二、監(jiān)管邊界的界定

（一）政府與國有企業(yè)的定位

政府一方面要履行社會公共管理職能，另一方面作為國有企業(yè)的國有資產(chǎn)出資人，與被出資企業(yè)之間存在著投資與被投資的關(guān)系。

1.總體上看，國有企業(yè)是政府部門進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，也是履行社會管理職能的重要延伸和補(bǔ)充。

政府的意志、職能和利益決定了國有企業(yè)的經(jīng)營行為，基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性或事關(guān)國家安全等方面的國有企業(yè)受政府的影響尤其明顯。國有企業(yè)作為一種生產(chǎn)經(jīng)營組織形式，兼具營利性和公益性的特點(diǎn)。其營利性主要表現(xiàn)為追逐利潤，這也是資本的天然屬性――逐利性所決定的。其公益性主要表現(xiàn)為執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)方針政策，實(shí)現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)目標(biāo)，引導(dǎo)社會資本和資源要素的合理流動，而且在執(zhí)行過程中往往不以經(jīng)濟(jì)利益為首要目標(biāo)。

各地為改善與提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)投資環(huán)境，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，主要采用的手段是通過國有企業(yè)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。該類建設(shè)項(xiàng)目往往帶有明顯的公益性，投資大，期限長，收益少或基本上沒有經(jīng)濟(jì)收益。資本有一個天然屬性是追逐利潤，民營資本是不會對沒有直接經(jīng)濟(jì)利益流入的項(xiàng)目進(jìn)行投資，而國有企業(yè)除了追求利潤之外，還承擔(dān)著履行社會職能，因此只能由國有企業(yè)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。這一點(diǎn)是國有企業(yè)區(qū)別于民營企業(yè)或私營企業(yè)的顯著特征。因此，從這一點(diǎn)上來說國有企業(yè)與政府總存在著千絲萬縷的聯(lián)系。

2.從經(jīng)濟(jì)法角度看，政府作為出資人，與國有企業(yè)之間存在投資與被投資的關(guān)系，監(jiān)管重點(diǎn)自然而然要關(guān)注股東利益，包括企業(yè)經(jīng)營效率、資產(chǎn)安全、收益分配等，這些可以通過相應(yīng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行衡量。但政府也是一個特殊的出資人，不僅要關(guān)注企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，同時也要注重社會效益、履行社會職責(zé)、黨組織建設(shè)及貫徹落實(shí)政府部門方針政策等，這些可以通過相應(yīng)的社會效益指標(biāo)及具體的工作落實(shí)情況進(jìn)行衡量。

雖然近年來國家提出公益類國有企業(yè)改革可以引入市場機(jī)制，可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵國有企業(yè)參與經(jīng)營，從資本的逐利性來說必然要有一定的回報(bào)，民營資本才會考慮參與公益項(xiàng)目建設(shè)，但這勢必會增加當(dāng)?shù)刎?cái)政經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)階段來看，給予民營企業(yè)合理的回報(bào)以吸引民營資本還是有較大的現(xiàn)實(shí)財(cái)政壓力。

（二）監(jiān)管邊界的界定

1.投資人的權(quán)力與義務(wù)

（1）投資人的權(quán)力，《公司法》第一章第四條規(guī)定了公司股東即投資人依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第五十九條規(guī)定了對從國家出資企業(yè)分得的利潤、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、從國家出資企業(yè)取得的清算收入等收入及相應(yīng)支出應(yīng)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算。

（2）投資人的義務(wù)，①有限責(zé)任公司的投資人以其認(rèn)繳的出資額為限對公司債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，股份有限公司的投資人以其認(rèn)購的股份為限對公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)有限任。②公司投資人應(yīng)該遵守法律、行政法規(guī)和公司章程，依法行使投資人權(quán)利，不得濫用投資人權(quán)利損害公司或者其他投資人的利益，不得濫用公司法人獨(dú)立地位和投資人有限責(zé)任損害公司債權(quán)人利益。③公司的控股投資人不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害公司利益。違反規(guī)定給公司造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

應(yīng)當(dāng)注意的是，在確定國有企業(yè)的監(jiān)管重點(diǎn)、制定權(quán)力清單及監(jiān)管邊界時應(yīng)根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況分國有獨(dú)資企業(yè)（公司）、國有控股公司及國有參股企業(yè)。由于政府對該三類企業(yè)的控制能力是不一樣的，所以監(jiān)管重點(diǎn)及幅度也應(yīng)該有所區(qū)別。

2.國有企業(yè)的權(quán)力與義務(wù)

《公司法》第三條規(guī)定：公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。《民法通則》第八十二條規(guī)定：“全民所有制企業(yè)對國家授予它經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)依法享有經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。”國有企業(yè)對國家授予它經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)，享有占有、使用、收益和授權(quán)范圍內(nèi)處分的權(quán)利。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。

三、對今后國有企業(yè)監(jiān)管工作的思考

根據(jù)指導(dǎo)意見，在深化國有企業(yè)改時應(yīng)將企業(yè)按公益類和競爭類進(jìn)行分類監(jiān)管。國有企業(yè)身處各行行業(yè)，監(jiān)管方式與方法及監(jiān)管內(nèi)容也應(yīng)有所區(qū)別。對公益類國有企業(yè)應(yīng)建立有別于競爭性企業(yè)的、有針對性的出資人管理制度，考核評價也應(yīng)切合企業(yè)的功能定位，有必要實(shí)行“一企一定”。同時對該類企業(yè)實(shí)施有效的行業(yè)監(jiān)管，包括價格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本控制、收入分配、資源配置和行業(yè)限制，提高透明度，防止公益類企業(yè)利用壟斷地位損害社會和公眾利益。形成規(guī)范合理的與政府間的政策安排，以兼顧企業(yè)為社會服務(wù)和企業(yè)持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)等，政府對該類企業(yè)有幫助扶持的義務(wù)。總而言之，公益類國有企業(yè)終究也是企業(yè)，總要追求利潤，這樣企業(yè)才可以持續(xù)發(fā)展。

對于競爭類國有企業(yè)，政府既不應(yīng)該干預(yù)企業(yè)的決策和內(nèi)部事務(wù)，由企業(yè)根據(jù)市場環(huán)境自主經(jīng)營，同時在機(jī)制上也更加市場化，要獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任，面對市場競爭優(yōu)勝劣汰，甚至破產(chǎn)退出的風(fēng)險。但在關(guān)系國計(jì)民生的或是具有行業(yè)引領(lǐng)性質(zhì)的競爭類國有企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)。

[1]劉方.對近期關(guān)于國有企業(yè)改革爭論的思考.中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2013年9月.

（作者單位：金華市自來水公司）