我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策構(gòu)成要素及實(shí)施困境分析

司 翼，高 飛

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025; 2.農(nóng)民日報(bào)社，北京 100029）

0 引言

近幾年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議及歷次黨和政府重要的會(huì)議已經(jīng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化形成了共識(shí)，即將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。這不僅是中央提出的明確目標(biāo)和原則，更是指導(dǎo)推進(jìn)我國市民化進(jìn)程做出的具體要求。

針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，相關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)者也進(jìn)行了研究。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心課題組（2010）調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的住房狀況普遍較差，對住房的滿意程度較低。以建筑業(yè)和制造業(yè)的農(nóng)民工為例，他們主要居住在工地的工棚和集體宿舍中。金三林（2010）認(rèn)為農(nóng)民工居住條件差的成因是市場失靈和政府失靈的雙重因素作用所致；龔文海（2009）基于對北京、上海、深圳等11個(gè)城市的政策考察，從長遠(yuǎn)看，讓農(nóng)民工享受與城市居民同等待遇，將其納入國家統(tǒng)一的基本醫(yī)療保障體系，是最終方向和目標(biāo)，但在當(dāng)前條件還不具備的情況下，可以采取漸進(jìn)方式推進(jìn)改革；王友華和周紹賓（2012）利用2008年全國綜合社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)研究認(rèn)為，農(nóng)民工的醫(yī)療保障覆蓋面還很有限，享受到的比例還偏低，很多農(nóng)民工連基本醫(yī)療保險(xiǎn)都沒有，應(yīng)發(fā)揮政府主體作用，加快完善農(nóng)民工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)，特別關(guān)注農(nóng)民工中的弱勢群體，并增強(qiáng)醫(yī)療保障的強(qiáng)制性；陶紅等（2010）以北京、上海等10個(gè)城市4650名農(nóng)村戶籍流動(dòng)兒童問卷調(diào)查為基礎(chǔ)，分析了農(nóng)民工子女義務(wù)教育狀況，農(nóng)村戶籍學(xué)生家庭舉家遷移，學(xué)生就學(xué)年齡明顯大于正常就學(xué)年齡，且年齡跨度大，學(xué)生多次轉(zhuǎn)學(xué)是因?yàn)榻虒W(xué)質(zhì)量差和父母工作流動(dòng)，學(xué)生就讀公辦學(xué)校的最大障礙是繁雜的入學(xué)手續(xù)，與民辦小學(xué)相比，民辦中學(xué)的老師和教學(xué)硬件問題更為突出，省內(nèi)流動(dòng)、家庭購有住房、獨(dú)生子女等有利于學(xué)生就讀公辦學(xué)校，在公辦學(xué)校就讀的學(xué)生對所在城市有更大的認(rèn)同感。

1 我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策構(gòu)成要素

1.1 市民化政策的實(shí)施主體

市民化政策是一個(gè)責(zé)任共擔(dān)的制度安排，中央政府負(fù)責(zé)制定市民化方針，地方政府根據(jù)方針結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r實(shí)施政策。根據(jù)2011年國務(wù)院頒布“關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知”文件的指導(dǎo)精神，結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)民市民化的實(shí)踐，中央政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推動(dòng)作用，主要體現(xiàn)在一系列政策措施和制度安排上，具體包括5個(gè)方面：①政策制定和推動(dòng)。在戶籍制度改革、引導(dǎo)農(nóng)民工合理流動(dòng)方面出臺(tái)了一系列政策，這些政策有助于推動(dòng)、引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)向市民轉(zhuǎn)變；②通過發(fā)展規(guī)劃推動(dòng)。尤其是政府制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、城市擴(kuò)容規(guī)劃等，這些規(guī)劃的出臺(tái)和實(shí)施能有效引導(dǎo)農(nóng)民市民化；③財(cái)政稅收手段推動(dòng)。通過政府運(yùn)用相關(guān)財(cái)政稅收手段，鼓勵(lì)農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這些手段可以從具體層面有效引導(dǎo)農(nóng)民市民化；④政府加快公共服務(wù)的提供，為農(nóng)民提供轉(zhuǎn)化成為市民所需要的公共服務(wù)環(huán)境；⑤社會(huì)福利和保障推動(dòng)。通過提高社會(huì)福利和保障食品，為農(nóng)民提供與市民相同的社會(huì)福利和社會(huì)保障。

1.2 市民化政策的實(shí)施渠道

根據(jù)中央及地方政府有關(guān)城市落戶的相關(guān)政策和法規(guī)，城市落戶渠道總計(jì)5類，大致可以歸納為投資、就業(yè)、家庭團(tuán)聚、特殊貢獻(xiàn)和其他。每個(gè)渠道都有具體的規(guī)定細(xì)則。

（1）從投資來講，分為實(shí)際投資、納稅與購房投資等3項(xiàng)。

（2）家庭團(tuán)聚。

（3）就業(yè)包括高端就業(yè)和普通就業(yè)。

（4）特殊貢獻(xiàn)包括獲得重大獎(jiǎng)項(xiàng)或有優(yōu)異表現(xiàn)。

（5）其他情況包括建制轉(zhuǎn)變和特殊情況。

1.3 市民化政策的實(shí)施對象

從上述評(píng)價(jià)指標(biāo)可以看出，根據(jù)不同群體，市民化的實(shí)施對象主要包括4類：農(nóng)民工市民化、就業(yè)市民化、家庭團(tuán)聚市民化及建制轉(zhuǎn)變等。

（1）農(nóng)民工。農(nóng)民工市民化是指農(nóng)村剩余勞動(dòng)力通過各種途徑到城市打工，成為城市里的農(nóng)民工一族，在有了一定積累、能夠支付市民化的初始成本后，部分農(nóng)民工出于追逐城市生活方式，或者其他原因而選擇在所在城市實(shí)現(xiàn)市民化的行為。農(nóng)民工同樣擁有小塊土地使用權(quán)，但本人不從事耕種，而由家人代耕或轉(zhuǎn)包他人。進(jìn)城農(nóng)民工在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)主要通過尋找工作獲取工資，農(nóng)民工的工資雖然較低，但是對于農(nóng)業(yè)收入增長緩慢甚至下降的農(nóng)民工家庭來說，是實(shí)現(xiàn)增收的主要渠道，也是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

（2）農(nóng)業(yè)戶籍大學(xué)生。農(nóng)村的學(xué)生通過讀大學(xué)等升學(xué)途徑解決戶籍問題,大學(xué)畢業(yè)后在城市就業(yè)實(shí)現(xiàn)市民化的行為。學(xué)生升學(xué)市民化是當(dāng)前農(nóng)民主動(dòng)市民化的主要模式,資料顯示，我國改革開放以來，中專以上畢業(yè)生回農(nóng)村就業(yè)的僅為2.2%，97.8%的人才選擇在城市就業(yè)?？紤]到即使回農(nóng)村就業(yè)的大學(xué)生也大多在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位，基本沒有再單純務(wù)農(nóng)的，而他們又基本居住在城鎮(zhèn)，解決了農(nóng)業(yè)集體戶籍，這就意味著大學(xué)生可以看作基本實(shí)現(xiàn)了市民化。

（3）農(nóng)村進(jìn)城老人或子女。農(nóng)村的留守老人在子女進(jìn)城以后，由于年老因素投奔子女養(yǎng)老，或者是農(nóng)村子女在父母定居城市后，追隨父母進(jìn)城。現(xiàn)實(shí)中，由于中國農(nóng)村老年農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，一般能在農(nóng)村生活者基本不愿意去城市生活，即使隨子女去城市養(yǎng)老的農(nóng)民也大多沒有改變戶籍實(shí)現(xiàn)市民化，所以農(nóng)村進(jìn)城老人隨子女進(jìn)城的市民化比例不是太大。另一部分農(nóng)村進(jìn)城子女，由于戶籍制度的存在，農(nóng)村子女進(jìn)城必須繳納高額的擇校費(fèi)后才能進(jìn)入城市學(xué)校讀書，這給農(nóng)村子女進(jìn)城帶來許多實(shí)際的困難。

（4）建制的轉(zhuǎn)化。近幾年,許多城市都加快了城市擴(kuò)張的步伐,城市周邊的許多近郊農(nóng)民也由于城市的擴(kuò)張而失去土地被動(dòng)地成為了城市新市民。由于小城鎮(zhèn)擴(kuò)張發(fā)展形成的市民是我國前幾年城市化率迅猛提高的主要原因之一,但不是目前市民化進(jìn)一步提高的主要形式,更不會(huì)是下階段我國城市化率提升的主要模式。實(shí)際上，鎮(zhèn)區(qū)人口和市區(qū)人口所享受的政策是完全不同的，關(guān)鍵是要讓小城鎮(zhèn)的居民和城市的市民如何享受同樣的市民化政策。

從上文的分析來看，農(nóng)民工由于群體龐大，所占市民化比例卻最小，未來農(nóng)民市民化的重點(diǎn)顯然是農(nóng)民工的市民化問題，從這個(gè)意義上講，市民化政策研究等同于農(nóng)民工市民化政策研究。

2 市民化政策實(shí)施的實(shí)施困境

改革開放以來，對市民化問題的認(rèn)識(shí)基本上經(jīng)歷一個(gè)不斷深化的過程。從20世紀(jì)80年代開始消除農(nóng)民“離土”的限制，到20世紀(jì)90年代消除農(nóng)民“離鄉(xiāng)”的限制，然后再到21世紀(jì)允許農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居轉(zhuǎn)變，市民化政策取得了重大調(diào)整。但總的看，推進(jìn)農(nóng)民市民化的長效機(jī)制還沒有形成，農(nóng)民進(jìn)得了城留不下的問題仍很突出，市民化還沒有真正從制度上形成，沒有從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割二元體制的影響，仍面臨許多現(xiàn)實(shí)中的困境。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 城鄉(xiāng)差距長期過大

目前，市民化面臨的最大困境是制度層面的障礙，尤其是城鄉(xiāng)戶籍制度及其相關(guān)的一系列制度安排，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)與社會(huì)保障制度，這樣的制度安排造成了市民化的壁壘，并導(dǎo)致了城市戶籍居民對城市農(nóng)民工的內(nèi)心排斥，這使得大量的農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面不能公平地享有與城市戶籍居民相同的公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致不能順利實(shí)現(xiàn)市民化。而從現(xiàn)階段農(nóng)民工市民化的政策方面來看，大多數(shù)相關(guān)政策只是局限于相對容易、層次較低的領(lǐng)域，許多深層次的障礙并未觸及，制度運(yùn)行成本仍然偏高，市民化道路踟躕不前。

與戶籍制度相關(guān)而設(shè)置包括就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度等也存在著種種制約因素和障礙。如在社會(huì)保障制度方面，仍然保持了城鄉(xiāng)分割的二元格局，城鄉(xiāng)居民之間存在著明顯的差別，只有具有城鎮(zhèn)戶口的市民才可以享受到最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障待遇以及住房補(bǔ)貼等社會(huì)福利津貼等，而農(nóng)村居民不僅缺少失業(yè)保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)，而且較城市而言，農(nóng)村社會(huì)保障的保障力度較小。在市民化過程中的農(nóng)民雖然已經(jīng)進(jìn)入城市，但是卻不能享受城市居民的社會(huì)保障和社會(huì)福利。

從中國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給情況看，由于歷史上城鄉(xiāng)分治的原因，中國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)典型的二元特征，城市公共產(chǎn)品主要由政府提供，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品幾乎全部由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。由于公共產(chǎn)品非競爭性和非排他性的屬性，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。21世紀(jì)以來，盡管國家加大了對鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的投入力度，但由于歷史欠賬太多，短時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到城市的供給水平。

2.2 市民化成本較高

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化除了需要進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新，逐步取消戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、土地制度等二元體制障礙外，還需解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的公共成本和社會(huì)成本問題。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的測算是構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的基礎(chǔ)，也是確定各級(jí)政府職責(zé)的重要依據(jù)。事實(shí)上，很多人反對戶籍制度改革，一個(gè)重要的依據(jù)就是擔(dān)心給予農(nóng)民工平等的市民待遇會(huì)加重城市的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而許多地方戶籍制度改革中途夭折的一個(gè)重要原因，也是由于地方公共財(cái)政難以為更多的農(nóng)民工及其家庭提供更多的公共支出，如城市基礎(chǔ)設(shè)施、教育、住房、社會(huì)保障等。如果城鄉(xiāng)分割的制度得以改變，農(nóng)民工進(jìn)城后能夠得到平等的公共服務(wù)，那么農(nóng)民工的遷移決策就會(huì)從短期遷移、單人遷移變?yōu)殚L期遷移、舉家遷移。很顯然，在一定時(shí)期內(nèi)，任何地方政府要承擔(dān)如此巨額的經(jīng)濟(jì)成本，超出社會(huì)承載能力，是有很大難度的。因此，依據(jù)“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本將成為下一步的重點(diǎn)研究內(nèi)容。

早在2004年，陳廣桂（2004）就提出農(nóng)民市民化是解決農(nóng)民問題的唯一出路，但實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化需要付出較高的成本，這是從早期西方國家工業(yè)化發(fā)展歷程中，農(nóng)民市民化所付出的高代價(jià)中得出的一般性結(jié)論。作者利用2001-2003年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對生活成本、智力成本、自我保障成本、住房成本等農(nóng)民市民化的私人成本進(jìn)行了測算，發(fā)現(xiàn)我國超大城市、大城市、中等城市、小縣城、農(nóng)村小城鎮(zhèn)的生活成本占家庭總成本的比重分別為51.6%、57.2%、66.1%、67.2%、78.8%，住房成本占總成本的比重分別為41.5%、38.1%、27.6%、26.8%、19.7%，作者得出的結(jié)論是生活成本隨城市規(guī)模的擴(kuò)大而遞減，住房成本隨城市規(guī)模的擴(kuò)大而遞增，由房價(jià)虛高導(dǎo)致房屋租金的傳導(dǎo)性虛高是構(gòu)成我國農(nóng)民市民化成本過高的主要經(jīng)濟(jì)因素。

2.3 農(nóng)民工缺乏社會(huì)資本

在城鄉(xiāng)分割的二元體制下，城市政府和市民為維護(hù)他們既得的利益，對農(nóng)民工采取的是“經(jīng)濟(jì)上接納，社會(huì)上排斥”。對于進(jìn)城農(nóng)民工來說，沒有城市戶口，人力資本素質(zhì)普遍比城市居民低，一般只能在非正規(guī)勞動(dòng)力市場就業(yè)，是游離于城市的“邊緣人”。農(nóng)民工的社會(huì)資本主要存在于地緣、親緣和血緣為紐帶的較為封閉的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，無論在生活方式、職業(yè)選擇、思維觀念以及聚居環(huán)境都受到專制障礙的阻擾。

“城”“鄉(xiāng)”的概念在人們的腦海中依舊根深蒂固。對于城市居民（包括一部分城市決策者和執(zhí)法者）而言，對農(nóng)民工存在觀念上的偏見和行為上的歧視。市民對農(nóng)民工的偏見和歧視，不可避免地會(huì)影響政府決策者做出不利于農(nóng)民工的城市排斥決策，使本來就不太適應(yīng)城市生活的農(nóng)民工產(chǎn)生強(qiáng)烈的自卑感與反市民化的傾向，表現(xiàn)出“文化抗拒”。從而缺乏對城市生活的認(rèn)同感和歸屬感，農(nóng)民厭惡城市，產(chǎn)生懷舊心理。從農(nóng)民自身的主體角度來看，首先農(nóng)民自身在觀念上比較陳舊，“小農(nóng)意識(shí)”根深蒂固，固化的傳統(tǒng)已經(jīng)成為集體意識(shí)；其次，思維觀念深入并不承認(rèn)或歡迎城市快節(jié)奏、講求時(shí)間與效率的工作和生活方式，對競爭持回避態(tài)度，農(nóng)民思想觀念越保守，越不有利于轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?；最后再加上受教育水平較低，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢不能理性分析和準(zhǔn)確判斷，因此也就失去了尋求發(fā)展的方向和動(dòng)力，從而也喪失了積極市民化的權(quán)利訴求。

2.4 市民化對象差異較大

在市民化政策的實(shí)施對象中，從地域來源上大概可以劃分為兩類人口，本地農(nóng)村人口和外來農(nóng)村人口。從目前看，本地農(nóng)村人口在當(dāng)?shù)刂苯愚D(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口的阻力主要在于農(nóng)民自身意愿，因?yàn)樵谘睾０l(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對土地升值的預(yù)期較高，而且還享受集體的各項(xiàng)福利，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的愿望并不高。在城市拆遷涉及到的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題，大多是通過利益談判來解決。但對于外來人口，由于公共品供給區(qū)域化和地方化的格局，強(qiáng)化了跨省流動(dòng)農(nóng)民工市民化的難度，各級(jí)城鎮(zhèn)政府對待外省農(nóng)民工往往持消極態(tài)度，因?yàn)橥ㄟ^解決他們戶口而獲得土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的即期利益并不明顯。再者，外來人口作為城市廉價(jià)勞動(dòng)力已是事實(shí)，且大多屬中低收入人口，城鎮(zhèn)政府一般不愿意解決他們的戶籍問題，因?yàn)闀?huì)給財(cái)政帶來更大負(fù)擔(dān)，增加了新增人口，等于分?jǐn)偭嗽瓉響艏丝诘母＠С?，自然也?huì)遭到原城鎮(zhèn)戶籍人口的反對，并通過各種輿論和所謂民意渠道反饋到城鎮(zhèn)政府，進(jìn)而影響政府決策。

[1]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004(6):33-40.