后新公共管理改革的起因研究

孫珠峰，胡 偉

（上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

后新公共管理改革的起因研究

孫珠峰，胡 偉

（上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

目前，世界各國公共行政改革是在各種各樣的環(huán)境中進(jìn)行著不同的多樣式的變革轉(zhuǎn)型，沒有一種普世的適合多國的主流范式，各國政府都在探尋新的改革之路，后新公共管理改革理論呈現(xiàn)多元化。善治、新公共治理、跨國公共治理、多層級治理、數(shù)字時(shí)代治理、元治理、整體政府、新公共服務(wù)、公共價(jià)值管理、新韋伯主義國家和發(fā)展型國家等新模式如雨后春筍般冒出。后NPM興起的主要原因：求新癖和超越癖的刺激；新公共管理自身的缺陷，日趨衰落；公共部門碎片化，政治控制弱化；治理、協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)、全球化、通信技術(shù)等因素影響；韋伯主義的復(fù)興和新官僚制誕生；價(jià)值理性的興起，公共價(jià)值、服務(wù)、參與和協(xié)商等民主思潮的推動(dòng)。后新公共管理改革的一些要素包括：治理、協(xié)作、整體、網(wǎng)絡(luò)化、多元、開放、伙伴關(guān)系、參與、協(xié)商、集體偏好、透明、績效、信任、期望、滿意和結(jié)果等。

求新癖；超越癖；碎片化；協(xié)作；新韋伯主義；公共價(jià)值

一、后新公共管理的界定

目前，世界各國公共行政改革是在各種各樣的環(huán)境中進(jìn)行著不同的多樣式的變革轉(zhuǎn)型，沒有一種普世的適合多國的主流范式，各國政府都在探尋新的改革之路，后新公共管理改革時(shí)代呈現(xiàn)混雜的多元模式。率先進(jìn)行新公共管理的國家進(jìn)行了加強(qiáng)跨部門協(xié)作、整合和控制的整體政府改革；同時(shí)出現(xiàn)了自稱能替代新公共管理改革的四大模式：協(xié)作治理、公共價(jià)值、新韋伯主義國家和數(shù)字時(shí)代治理。新公共管理（New Public Management）簡稱NPM，NPM被公認(rèn)為繼傳統(tǒng)公共行政之后的一種世界性的新范式（Paradigm），給世界多國的公共部門造成了深刻影響，但是斗轉(zhuǎn)星移，時(shí)光變遷，新公共管理已經(jīng)不再新，NPM遭遇到許多的競爭者。目前，多元化改革模式競爭、混雜和共存的局面已經(jīng)形成。奧斯本等學(xué)者認(rèn)為新公共治理（New Public Governance）已經(jīng)形成了新的范式，其價(jià)值基礎(chǔ)是分散和競爭，強(qiáng)調(diào)的是多中心和多元共治的網(wǎng)絡(luò)式的復(fù)雜局面，［1］（P6～7）“治理強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系、協(xié)商和最終的自愿合作，而不是強(qiáng)調(diào)競爭?！保?］（P23）然而，意味著權(quán)力分散和自治的公共治理理論是很激進(jìn)的理論，僅是公共管理改革的模式之一。實(shí)際上，治理也會失靈，因此出現(xiàn)了治理的治理，也稱之為元治理（Metagovernance）?！霸卫硎菫榱丝朔卫硎ъ`而進(jìn)行的對自我管理的管理或自我組織的組織，追求科層制、市場和網(wǎng)絡(luò)三種治理的協(xié)調(diào)?！保?］（P29～45）元治理是控制權(quán)力下放的治理過程的治理，換句話說是“治理的治理”。在公共部門內(nèi)的許多組織和過程獲得了相當(dāng)程度的自治——這種情況被稱之為治理——這里可能就是需要對這些治理元素強(qiáng)加一些控制。治理經(jīng)常包括公共組織的自治和控制的平衡。元治理的戰(zhàn)略選擇是嘗試在公共部門的決策系統(tǒng)內(nèi)重新強(qiáng)調(diào)一些權(quán)力的平衡，同時(shí)在治理過程中繼續(xù)包含非國家的主體，但是要認(rèn)識到政治的首要性。［4］（P48）一些學(xué)者認(rèn)同“公共價(jià)值”將成為新的范式，還有學(xué)者相信“新韋伯主義國家”是一種富有吸引力的新范式。Dunleavy宣傳NPM已經(jīng)死亡，數(shù)字時(shí)代治理到來。在Tom Christensen、Per Lagreid［5］等學(xué)者看來，后新公共管理（Post-NPM）主要指整體政府（Whole-of-Government）和協(xié)同政府（Joined-up Government）。整體政府在水平方向上強(qiáng)調(diào)跨部門合作，在縱向上則強(qiáng)調(diào)控制和中央集權(quán)，以解決NPM改革導(dǎo)致的部門碎片化、政治控制弱化和組織增殖現(xiàn)象。筆者將整體政府或協(xié)同政府當(dāng)作狹義上的后新公共管理，本文將為后新公共管理下一種廣義的定義。在政府改革的各種理論流派爭奇斗艷、政府治理中的各種模式多彩紛呈的今天，NPM不再是單一的主導(dǎo)范式，無范式的多元理論模式局面形成，筆者將新公共管理、整體性政府（Whole-of-Government，Joined-up Government，Holistic Government）、協(xié)作性公共管理（Collaborative Public Management）、新公共治理（New Public Governance）、全球化治理（Global Governance）、電子治理（E-Gvoernance or Digital Era Governance）、元治理（Meta-governance）、混合治理（Hybrid Governance）、新韋伯主義國家（Neo-Weberian State）、公共價(jià)值（Public Value）、新公共服務(wù)（New Public Service）、新公共行政（New Public Administration）等多元模式競爭共存的時(shí)期稱之為后新公共管理時(shí)代（Post-NPM Era）。在后新公共管理時(shí)代沒有主導(dǎo)范式，正如國際行政科學(xué)學(xué)會主席鮑科特所言：“在20世紀(jì)1990年代后期至2010年期間沒有形成主導(dǎo)型模式，一些主要的概念包括：治理、網(wǎng)絡(luò)化、全球化、伙伴關(guān)系、整體、透明、信任等。”［2］（P11）目前的公共行政改革的主要特征是復(fù)雜、復(fù)合和混雜；后NPM和NPM是混合的。［6］（P20～21）科層制式機(jī)制、市場式機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)式機(jī)制混合存在。就世界范圍而論，公共改革模式呈現(xiàn)多樣化，實(shí)施新公共管理改革的主要國家是以英語為母語的國家，NPM模式也稱之為以英語為母語的撒克遜人模式（Anglo-saxon Model），另外還有拿破侖模式（Napoleonic Model）、法國模式、北歐模式（Nordic Model）、新韋伯主義國家、發(fā)展型國家（Developmental State）模式、歐盟的多層次治理模式（Multi-level Governance）、新公共治理模式等。［2］（P19）“后”不一定意味著“否定”、“摧毀”和“超越”。只要是在某種程度上對NPM進(jìn)行了某種程度的繼承和發(fā)展，或部分否定，或堅(jiān)持不同的理論主張，或NPM改革的某種回潮與平衡或補(bǔ)充等，都被納入了后新公共管理時(shí)代的范疇。在時(shí)間段上界定為從20世紀(jì)90年代末期至今，在此期間，各種新舊理論爭奇斗艷、群雄爭霸，但又沒有一種理論能夠真正取代新公共管理，沒有一種理論能夠取百家之長，兼并其他而形成新的范式。后新公共管理時(shí)代的理論并不意味著該理論一定是在新公共管理之后出現(xiàn)，也可以是出現(xiàn)在NPM之前，但是這種理論堅(jiān)持己見，并對自身不斷豐富和完善，在當(dāng)下仍能自圓其說，有立足之地，例如新公共行政理論。［7］雖然一些國家仍在推進(jìn)新公共管理改革，新公共管理不同程度地和部分地被許多政府接受，進(jìn)行整體政府改革的國家也將整體政府與NPM混雜在一起，但就全球公共行政改革浪潮的特征來看，目前的時(shí)代已經(jīng)是后新公共管理時(shí)代。“無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，當(dāng)前階段似乎都處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，新韋伯主義國家、善治、新公共治理、發(fā)展型國家等新式改革在全球不同的地區(qū)出現(xiàn)。不再象20世紀(jì)末期的后二十年，NPM占據(jù)了支配性的地位，目前的改革只能發(fā)現(xiàn)一些共性的目標(biāo)，例如，法治、公開、透明、責(zé)任性、回應(yīng)、參與和效益等。從追求短期的成績轉(zhuǎn)變到追求長期效益，從效率轉(zhuǎn)變到效益，從重視產(chǎn)量到重視結(jié)果等?！保?］（P11～16）后新公共管理范式最具有代表性的有四種：整體政府、協(xié)作治理或公共治理、公共價(jià)值和新韋伯主義國家。雖然后新公共管理改革有許多不同的范式或模式，但是本文所分析的后NPM改革的起因主要是分析以上四種模式興起的原因。

二、公共行政的求新癖和超越癖

改革、創(chuàng)新、超越是當(dāng)前時(shí)代的主旋律。國際行政學(xué)會現(xiàn)任主席鮑科特說過：“改革是我們時(shí)代的靈魂，只有堅(jiān)持改革才能實(shí)現(xiàn)更好的政府績效?！保?］政治學(xué)和行政學(xué)也避免不了。首先指出政治學(xué)的“求新癖”和“超越癖”（novatism and beyondism）的可能是美國的著名政治學(xué)家喬萬尼·薩托利。薩托利在《民主新論》一書中指出，“我們的時(shí)代彌漫著狂妄自大、好走極端和崇尚不協(xié)調(diào)的氣氛，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)代根本就蔑視協(xié)調(diào)。對于那種狂妄自大，可以指出——新現(xiàn)象就要用新名詞來表達(dá)——它有兩張互為關(guān)聯(lián)的面孔：求新癖和超越癖。求新癖是指不惜任何代價(jià)地求新。因此‘求新癖患者’的特征是，狂熱地想超過和取代一切人和物。求新癖患者因而又滋生出超越癖，也就是說，他‘拒絕接受限制，堅(jiān)持不斷地向前……一種永遠(yuǎn)超越的使命：超越道德，超越悲劇，超越文化’。”“每一代人都想標(biāo)新立異。他們覺得非要發(fā)一點(diǎn)前人所未發(fā)，挑一點(diǎn)前人的毛病，否則人生對我們似乎就毫無意義，歷史也將失去動(dòng)力。但創(chuàng)新并非易事，它的捷徑是不學(xué)無術(shù)?！保?0］（P545～547）有學(xué)者為標(biāo)新立異，想出了直接民主、公決式民主和協(xié)商民主等，但在薩托利看來，以公民直接參與政治決策為基礎(chǔ)的直接民主只能導(dǎo)致效率低下、權(quán)威貶值的政治后果。那些認(rèn)為直接民主好的人最佳的表現(xiàn)就是他們停止瞎闖。政治學(xué)民主上似乎也有求新之癖好，西方出現(xiàn)了參與式民主、公決式民主、協(xié)商民主和網(wǎng)絡(luò)民主等，在中國各地民主的實(shí)踐中至少可以提煉出自治、社團(tuán)、憲政、黨內(nèi)、協(xié)商、行政、網(wǎng)絡(luò)、縱向、預(yù)算和經(jīng)濟(jì)民主十種民主模式。社會迷戀求新癖，政治學(xué)如此，公共行政更是有過之而無不及。

回顧半個(gè)世紀(jì)以來的公共行政歷史，“超越”、“取代”、“新”、“后”等修辭司空見慣。20世紀(jì)60至70年代，在第一次明諾布魯克會議召開之后，新公共行政理論漸漸形成。新公共行政直截了當(dāng)?shù)靥岢鐣?。新公共行政呼吁關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)，更要關(guān)注少數(shù)群體和弱勢群體的利益，公共行政要關(guān)注和致力于實(shí)現(xiàn)社會的公平和正義。新公共行政拋棄了傳統(tǒng)的行政——政治二分法，認(rèn)為行政管理者不是中性的。應(yīng)責(zé)成他們承擔(dān)起責(zé)任，把出色的管理和社會公平作為社會準(zhǔn)則、需要完成的事情或者基本原理。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)向私人部門學(xué)習(xí)的新公共管理誕生了，新公共管理聲稱要摒棄官僚制或超越官僚制，主張競爭、分權(quán)和激勵(lì)等手段。新公共管理對世界各國的公共行政都造成了不同程度的沖擊，被大多數(shù)學(xué)者公認(rèn)為是一種世界性的范式。然而新公共管理招致了前所未有的批判。20世紀(jì)90年代新公共行政不甘示弱，又提倡公共行政的精神，倡導(dǎo)公共行政的倫理、公民精神和樂善好施等。為了平衡NPM對于管理主義的過分使用，90年代末哈登特提出了強(qiáng)調(diào)公民精神和為人民服務(wù)的新公共服務(wù)理論。但是另一種非常富有潛力的理論隨著社會組織的強(qiáng)大和公眾參與的流行而誕生了，那就是治理。治理的本意是強(qiáng)調(diào)政府不再是唯一的權(quán)力主體，它強(qiáng)調(diào)權(quán)力分散、多元協(xié)作等。與治理有關(guān)的詞匯很快繁殖，新治理、公共治理、新公共治理、善治、合同治理、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)作治理和全球治理等等。奧斯本等學(xué)者認(rèn)為新公共治理（New Public Governance）已經(jīng)形成了新的范式，新公共管理只不過是傳統(tǒng)公共行政與新公共治理的過渡性階段。［11］Robertso和Choi指出生態(tài)治理（Ecological Governance）將是未來趨勢：“全球范圍內(nèi)正在實(shí)施的治理體系正在發(fā)生從機(jī)械世界觀到生態(tài)世界觀的重大變化。與以機(jī)械為中心的簡化論、預(yù)測和控制、競爭所不同，生態(tài)世界觀則重視所有自然體系的相互關(guān)聯(lián)、自我組織能力、共同進(jìn)化動(dòng)力系統(tǒng)?！保?2］（P89～99）Dunleavy宣傳NPM已經(jīng)死亡，他認(rèn)為在那個(gè)改革先鋒的國家大部分NPM改革已經(jīng)停止了或朝向反向發(fā)展，數(shù)字時(shí)代治理來了，重新整合、以需要為基礎(chǔ)的整體主義和數(shù)字化三大要素將是未來改革的主要驅(qū)動(dòng)力。［13］（P467～494）Christensen和Lagreid等學(xué)者認(rèn)為以整體政府為特征的后新公共管理改革已經(jīng)取代了新公共管理。［14］（P7～23）Olsen撰文指出，現(xiàn)在是重新發(fā)現(xiàn)官僚制的時(shí)候了。［15］（P1～24）Drechsler認(rèn)為在歐洲的一些國家在進(jìn)行行政現(xiàn)代化改革，推進(jìn)改進(jìn)官僚制的新韋伯主義國家改革，NPM僅是輔助性的手段。Wolfgang Drechsler分析了NPM的興起和衰老，指出NPM不適合歐洲，相信新韋伯主義政府理論能夠應(yīng)對遇到的經(jīng)濟(jì)危機(jī)?！靶鹿倭胖啤币呀?jīng)誕生啦！德雷克斯勒以幽默的方式結(jié)束了論文——“韋伯教授，中東歐國家祝您生日快樂！”［16］（P94～108）受革新主義和超越主義精神的激勵(lì)，公共行政的流行詞匯在不斷演變?！霸?0世紀(jì)90年代的流行詞是重塑、新公共管理、代理；在過去十年，流行詞是績效管理、管理、網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作，未來的十年可能的流行詞匯是持續(xù)性、對話、學(xué)習(xí)、公共性?！保?7］（P295～297）公共管理的實(shí)踐者以及學(xué)者們挖空心思地追求新事物和新理論。他們總是“喜新厭舊”，總愿意嘗試新生事物或理論上標(biāo)新立異或獨(dú)辟蹊徑，后新公共管理時(shí)代也因此出現(xiàn)了百家爭鳴的繁盛時(shí)期。

三、新公共管理自身的缺陷，日趨衰落

求新癖和超越癖只是外因，之所以又出現(xiàn)許多后NPM理論主要原因還在于NPM自身的缺陷，畢竟“蒼蠅不叮無縫蛋”。新公共管理改革實(shí)際上是喜憂參半、褒貶不一、功過參半。新公共管理在其理論基礎(chǔ)、理論主張和實(shí)踐效果三大方面都受到了許多批判。有學(xué)者直言NPM是一個(gè)失敗的范式?！暗谝唬鹿补芾砭拖袷腔实鄣男卵b，它沒有任何實(shí)質(zhì)性的東西，完全是一種炒作。第二，新公共管理破壞了公共服務(wù)，在減少服務(wù)的開支上也是無效的。第三，盡管它宣傳的是提高‘公共的善’，實(shí)際上它只是特殊群體謀利益的工具，新公共管理是一場自我服務(wù)的運(yùn)動(dòng)，目的是在提高新管理主義者精英集團(tuán)的職業(yè)利益?！保?8］（P9）理論基礎(chǔ)的缺陷。有人批判其過度依賴過時(shí)的私人部門的管理技術(shù)。NPM“是轉(zhuǎn)移商業(yè)、市場原則和管理的技術(shù)在公共部門，這種應(yīng)用不僅是不合適的和過分簡單化的，而且是陳腐的?！保?9］（P10）休斯認(rèn)為學(xué)者們對NPM經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)的批評主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：“第一種批評認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)是一種有缺陷的社會科學(xué)，而它在政府中的運(yùn)用也是有缺陷的。第二種批評認(rèn)為，作為經(jīng)濟(jì)體系和私營部門的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)是具有一些效用的，但是它在政府中的運(yùn)用則完全是一種拙劣的構(gòu)想”［20］（P85）。新公共管理的理論基礎(chǔ)主要是公共選擇理論（Public Choice Theory）、委托—代理理論（Principal Agent Theory）以及交易成本理論（Transaction Cost Theory），這些理論的共同信條就是人類是自私自利的，這些理論排斥“公共精神”和“公共服務(wù)”等概念。［21］（P247～255）人性絕不僅僅只有貪婪和自利。新管理主義者的企業(yè)家精神遺忘了諸如公平、正義、代表和參與等憲政民主價(jià)值觀。［22］（P194～200）強(qiáng)調(diào)效率的管理主義往往會損害諸如公平與正義、回應(yīng)性、責(zé)任性等民主價(jià)值?！靶鹿补芾淼墓芾砀母镞\(yùn)動(dòng)在一定程度上擠掉了公共價(jià)值和公共利益”［23］（P7），政府再造運(yùn)動(dòng)是政府采用市場化模式，強(qiáng)調(diào)的是顧客而不是公民，崇尚的是企業(yè)家精神。認(rèn)為公共利益可以通過眾多個(gè)體的個(gè)人利益的疊加被估算，然而，他們忽視了民主治理的基本價(jià)值，如民主公民權(quán)利、公民參與和公共利益等。［24］（P89～97）再造政府只不過是新瓶裝舊酒。政府再造換來的是行政效率的短期增長，付出的是長期的行政能力和社會公平方面的大代價(jià)。再造政府的吸引力將逐漸消失，一些社會問題、危機(jī)和丑聞即將來臨。［25］（P263～270）

新公共管理帶來的負(fù)面影響：公共部門的小型化、分散化表面看提高了行政效率，實(shí)際上卻削弱了政府處理綜合性問題的能力。公共部門職能的分散化阻礙公共政策的制定和執(zhí)行，直接影響公共服務(wù)的供給效率?！罢慰刂频娜趸?，在公共部門私人提供者的重要性增加，服務(wù)質(zhì)量的下降，社會不平等的加劇，等等?！保?6］（P15～30）“簽約外包在某些情況下可能導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，員工的待遇惡化，收入減少。成本節(jié)約可能也是暫時(shí)的。”［27］（P767～787）NPM改革導(dǎo)致了公共部門內(nèi)部的“分割化”（siloization）、“碎片化”（fragmentation）和“空心化”（hollow out）。隔離的公共部門之間缺少協(xié)作（collaboration）、合作（cooperation）?！癗PM不能提供一個(gè)強(qiáng)大國家去應(yīng)對國內(nèi)外面臨的問題和挑戰(zhàn)?！保?8］（P350）事實(shí)證明在西歐和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國的新公共管理改革是失敗的。Wolfgang Drechsler總結(jié)了NPM在歐洲發(fā)展的三個(gè)階段：“在1995年左右，雖然有強(qiáng)烈而有實(shí)質(zhì)性的批判，但是相信NPM是可能的。在2000年左右，NPM處于防守的狀態(tài)，經(jīng)驗(yàn)事實(shí)已經(jīng)開始反對NPM。在2005年左右，不再認(rèn)為NPM是可行的概念?！保?9］（P10）NPM帶來的意料之外的后果：（1）由于結(jié)構(gòu)上的分權(quán)導(dǎo)致的角色的碎片化和任務(wù)的模糊。（2）單獨(dú)職能組織和縱向?qū)I(yè)化的擴(kuò)張。（3）忽視了跨機(jī)構(gòu)之間的合作。（4）過度的管理自治權(quán)。（5）不連續(xù)性和非線性。（6）削弱政治控制、導(dǎo)致不信任、產(chǎn)生角色的模糊不清。［29］（P161～165）一種流行的觀點(diǎn)是NPM改革導(dǎo)致了腐敗的蔓延。經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明了NPM改革帶來了大量負(fù)面后果，NPM不能替代韋伯主義，如Jon Pierre and Bo Rothstein所言：“NPM方式的公共管理改革總體而言是一個(gè)失敗，它不應(yīng)該被當(dāng)作是替代韋伯主義官僚制的東西。”［30］（P412）新公共管理自身存在的諸多缺陷為其他理論的興起和超越埋下了伏筆。

四、公共部門碎片化，政治控制弱化

經(jīng)過了二三十年的新公共管理改革，公共部門最突出的現(xiàn)象是破碎。破碎的公共政策和服務(wù)導(dǎo)致了人們對于公共結(jié)果的不滿，為了實(shí)現(xiàn)整體性的和有價(jià)值的結(jié)果就需要跨部門的協(xié)作，因此率先進(jìn)行新公共管理的國家就需要加強(qiáng)以協(xié)作和整合整體政府改革?！癗PM改革帶來的不斷增長的水平的和垂直的專業(yè)化導(dǎo)致了公共組織的增殖和破碎。導(dǎo)致了中央政治和行政控制、協(xié)作和能力的許多問題。結(jié)構(gòu)性分權(quán)破壞控制，同時(shí)水平方向的碎片破壞協(xié)作，導(dǎo)致了高層能力的許多問題?！保?1］（P13～39）新公共管理采取了拆分大的、多功能的大部門，使其變成單一功能的部門，目的是為了提高效率，分解大部門并進(jìn)一步擴(kuò)大到將公共部門任務(wù)分給私人或非營利部門。這種分割的目的是清楚地界定部門的邊界和便于控制，以及在新部門之間產(chǎn)生競爭。另外，績效可以通過明確的和具體的績效指標(biāo)被測評。［32］（P267～281）部門分割加劇了部門之間的孤立。

NPM在追求4E（Economy、Efficiency、Effectiveness、Entrepreneurship）——經(jīng)濟(jì)、效率、效果和企業(yè)家精神——的同時(shí)，卻招致了空心化國家和碎片化國家的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)閷?shí)行更加嚴(yán)格的政治和行政二分法，越來越廣泛的業(yè)務(wù)外包、私營化和權(quán)力下放，導(dǎo)致政治上的控制力削弱。讓管理者管理，部門控制機(jī)構(gòu)的掌舵能力被限制，使政治上控制變難的現(xiàn)象進(jìn)一步惡化。［33］（P2～3）為了解決公共部門的破碎問題，部門之間的協(xié)作和協(xié)調(diào)工作開始出現(xiàn)。整體政府既強(qiáng)調(diào)公共部門間跨部門的合作又強(qiáng)調(diào)政治控制。整體政府要實(shí)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變革主要包括：“對改革過程更多控制，目標(biāo)在于垂直整合和水平控制，通過縱向結(jié)構(gòu)的整合實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中，強(qiáng)化對下級單位的控制，增加中央政治和行政的資源和能力。更加關(guān)注改革和監(jiān)督措施，例如績效審計(jì)、管制和控制?！保?］（P15）

挪威國家的Tom Christensen和Per Lagreid教授提煉了整體性政府出現(xiàn)的四種原因。第一，需要考察組織的縱橫結(jié)構(gòu)，NPM改革是政治領(lǐng)導(dǎo)人失去了控制和能力。第二個(gè)原因是結(jié)構(gòu)性的碎片導(dǎo)致了協(xié)作問題。NPM停滯的第三個(gè)原因是關(guān)鍵的效率問題。NPM將效率作為核心目標(biāo)。但是事實(shí)證明，很難證明最先和廣泛進(jìn)行NPM改革的國家比那些較晚進(jìn)行NPM改革或抵制NPM的國家做得更好、更有效率。遠(yuǎn)離NPM的原因之一是對其效率和效益的質(zhì)疑，更不用說，它帶來的一些負(fù)面效應(yīng)。第四就是害怕因素在不斷增加，恐怖襲擊、自然災(zāi)害、不斷增加的不安全感和危險(xiǎn)感。這些危險(xiǎn)因素增加了政府增進(jìn)合作的需要。［6］（P12～15）作者還指出，整體運(yùn)作模式被認(rèn)為能對付部門主義和碎片模式。轉(zhuǎn)變的趨勢是從碎片化和自治的單一功能的組織到整合和多機(jī)構(gòu)間的協(xié)作伙伴關(guān)系。但是，現(xiàn)實(shí)中這種轉(zhuǎn)變也面臨著許多挑戰(zhàn)，認(rèn)為后NPM是普遍適用的也是不現(xiàn)實(shí)的，協(xié)作過度會適得其反。鮑科特主席概括了NPM改革引致的問題以及解決方案：“機(jī)能失調(diào)的自治；離心的機(jī)構(gòu)；次優(yōu)的關(guān)注機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出，而不是政策結(jié)果；相當(dāng)大的交易成本；不連貫的單獨(dú)政策能力。新的／更新的協(xié)作：科層制式機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)式機(jī)制和市場化式機(jī)制；重新建立協(xié)作；確保有效政策能力的能力……”［34］（P11）

在英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國家都進(jìn)行了后NPM改革，例如，加強(qiáng)中央的政治控制能力。水平方向的改革，在新西蘭和澳大利亞，例如一些新的組織單位，新內(nèi)閣委員會、部長間或機(jī)構(gòu)間協(xié)作單位、政府間協(xié)商組織、引導(dǎo)機(jī)構(gòu)、解決棘手問題小組、超級網(wǎng)絡(luò)、跨部門項(xiàng)目和工程，等等。最初進(jìn)行協(xié)同改革的英國政府使用的是“協(xié)同政府”（joined-up government），后來流行“整體政府”（Whole-of-government或holistic government），另外，還有網(wǎng)絡(luò)政府（networked government）、連接政府（connected government）、交叉政策（cross-cutting policy）、水平化管理（horizontalmanagement）、伙伴關(guān)系（partnerships）、跨部門協(xié)作（cross-agency collaboration）以及在美國流行使用的“協(xié)作公共管理”（collaborative public management）［35］（P6～9），甚至有學(xué)者使用整體治理（holistic governance）［36］或協(xié)作治理（collaborative governance）指代整體政府，其實(shí)他們之間是有區(qū)別的：“協(xié)同政府（在不同公共部門主體之間協(xié)調(diào)他們的行動(dòng)）與更有抱負(fù)的協(xié)同治理（不僅在公共部門之間相互協(xié)作，而且還要與私人營利公司／或志愿者組織進(jìn)行協(xié)作）之間是有區(qū)別的?！保?7］（P70）在整體政府中，政治控制力較強(qiáng)，公民參與的層次很低；而如果是協(xié)作治理，那么公民參與的程度就較高，政治權(quán)力被更多的主體分享，因此整體政府與協(xié)同治理還是有區(qū)別，從各國的改革實(shí)踐看得出，使用整體性政府更為合適。盡管有許多學(xué)者在使用“整體治理”一詞，實(shí)際上是有其名而無其實(shí)。不應(yīng)該因?yàn)橹卫硪辉~很流行，就把所有的新改革和新理論都冠之以治理之名。

五、治理、協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)、全球化、通信技術(shù)等因素影響

協(xié)作是一種后新公共管理范式，人們對于協(xié)作治理的關(guān)注已經(jīng)白熱化。隨著社會復(fù)雜性的增加和全球化的影響，協(xié)作的重要性日益凸顯。“協(xié)作一詞最早在19世紀(jì)就被使用，當(dāng)時(shí)工業(yè)化發(fā)達(dá)了、復(fù)雜的社會組織出現(xiàn)、分工和工作量增加。協(xié)作的基本規(guī)范是利他主義、社會自由主義、集體主義、互助、人際關(guān)系組織利益。在大多數(shù)情況下，協(xié)作至少被描述為必不可少或更加理想的，作為社會、經(jīng)濟(jì)和政治生活中高度期望的局面?！保?8］（P3）治理開始流行于20世紀(jì)90年代，治理很快像管理、法治、自由和民主等詞匯一樣擴(kuò)散到全球每一個(gè)角落，例如，公司治理、全球治理、新治理、公共治理、民主治理、網(wǎng)絡(luò)治理和善治等詞匯。筆者認(rèn)為在這些詞匯中協(xié)作治理最具有代表性。協(xié)作被定義為為了補(bǔ)救不能解決的問題或單個(gè)部門難以解決的問題而在多組織間促進(jìn)和運(yùn)作的過程。這種方法促成了協(xié)作重要和核心的地位，對政府構(gòu)成挑戰(zhàn)的棘手問題的關(guān)注也刺激了對協(xié)作的興趣。Bryson等人解釋了對于協(xié)作的迷戀引起的兩種顯著反應(yīng)：1）協(xié)作變成了神圣的事物，解決問題的最好的方法，不管是否有證據(jù)證明它將會增加價(jià)值；2）當(dāng)其他的方法都不奏效的時(shí)候，協(xié)作是最后的救命稻草。［39］（P44～55）

一些因素導(dǎo)致了協(xié)作治理盛行，比如，傳統(tǒng)的、命令式和控制式的官僚管理范式的失靈刺激了人們?nèi)ふ倚碌姆绞教岣吖卜?wù)的質(zhì)量。一些學(xué)者認(rèn)為協(xié)作是一種必要的解決棘手問題的行政方式，這些難題既不能夠整合在一起，也不能夠由單一的、獨(dú)立的部門來對付。協(xié)作會增加政府干預(yù)公共事務(wù)的能力和掌舵的能力。資源的依賴性也是協(xié)作的重要原因，合作者之間的相互交換信息和一些必要的專門技能可以提高政策執(zhí)行的效率。全球化背景下的國際相互依賴的一個(gè)例子就是國際性組織處理地區(qū)或國際性的問題增多。其他國際性問題：環(huán)境政策、財(cái)政危機(jī)、災(zāi)難管理、犯罪、國家安全、艾滋病傳播、恐怖主義、移民、外貿(mào)、健康政策、食品和藥品安全等。對付全球性問題是非常困難的，這些例子在客觀上需要公共行政學(xué)者關(guān)注正在增多的國際協(xié)作。“能解釋合作行為的早期相關(guān)理論是資源依賴?yán)碚摵途W(wǎng)絡(luò)理論?！保?0］（P17～190）信息技術(shù)的飛速發(fā)展加速了公共管理改革的進(jìn)程，促進(jìn)了部門間的協(xié)作和信息分享，增強(qiáng)了溝通的雙向甚至多向主體間的及時(shí)互動(dòng)，為公眾參與提供了良好便利的橋梁，等等，這些科學(xué)技術(shù)促進(jìn)了數(shù)字治理時(shí)代的來臨。信息技術(shù)快速地用前所未有的方式改變著公民之間、公民與政府之間的互動(dòng)。信息技術(shù)創(chuàng)造了革命性的變革，帶來了更大程度的透明、責(zé)任和合作，這些會提高公民參與能力。電子治理被認(rèn)為是通過信息通信技術(shù)加強(qiáng)治理的過程。

在當(dāng)前社會的政治和政策制定中，伴隨著協(xié)作、對話和協(xié)商等新元素的出現(xiàn)，Davide Booher等學(xué)者確定了至少五種挑戰(zhàn)促進(jìn)了協(xié)作治理的出現(xiàn)：第一，治理正在創(chuàng)造出新的空間。公共部門必須與其他成員在權(quán)力分享的環(huán)境中協(xié)作才能解決共同面臨的問題。在政黨政治和利益團(tuán)體之外的非政府機(jī)構(gòu)也開始影響到公共政策。一些公共社會組織在尋求以協(xié)作、對話和協(xié)商的方式改變治理。這些新空間創(chuàng)造了互動(dòng)的新方式、增強(qiáng)的溝通、高水平的信任和新程序、新規(guī)則的責(zé)任。第二，政策制定的挑戰(zhàn)，當(dāng)代社會的復(fù)雜性已經(jīng)導(dǎo)致了不確定性的增加。第三，社會文化變得多元化。解決政策問題需要決策者對付眾多使用他們自己語言的、價(jià)值觀的、觀點(diǎn)的、認(rèn)知方式和世界觀的公眾。第四，在政策制定中的多元主體間相互依賴性增加。私人部門或公共部門不能單獨(dú)對付一些復(fù)雜的問題，這種情況下就必須實(shí)現(xiàn)公私之間的協(xié)作來應(yīng)對問題。最后，是信任的動(dòng)態(tài)發(fā)生改變。制定政策不僅是找到解決問題的辦法，而且還是創(chuàng)造集體行動(dòng)的過程和通過解決問題在行動(dòng)者之間產(chǎn)生信任的過程。成功的建立和維持信任對于總體的成功是很重要的，信任產(chǎn)生于解決問題的集體行動(dòng)。協(xié)作治理能解決看似棘手的政策難題，同時(shí)產(chǎn)生成功的良好政策結(jié)果，但是作者同時(shí)也強(qiáng)調(diào)協(xié)作治理并非適合所有的公共政策問題，甚至是大多數(shù)問題。［41］（P32～46）如上文所述，治理也會失靈，治理需要與市場機(jī)制和韋伯主義官僚制混合和結(jié)合，協(xié)作發(fā)揮作用，才能減少失靈。

六、韋伯主義的復(fù)興和新官僚制誕生

“后官僚制的特點(diǎn)是混雜狀態(tài)，遠(yuǎn)非是官僚制的終結(jié)，后官僚制是對官僚制的整修或改進(jìn)?！保?2］（P32～46）新韋伯主義國家在歐洲大陸出現(xiàn)標(biāo)志著韋伯主義的復(fù)蘇和新官僚制誕生。過度偏重經(jīng)濟(jì)和效率的NPM自身患有諸多缺陷，NPM并不是放之四海而皆準(zhǔn)的理論，NPM是一場全球性改革浪潮的觀點(diǎn)也是令人質(zhì)疑的，波利特觀察到：“有些政府非常不愿意接受新公共管理思想（包括德國、日本等這些重要的國家）；許多其他國家（例如加拿大、挪威、芬蘭、荷蘭和丹麥）非常謹(jǐn)慎地和有選擇性地推進(jìn)NPM，只是接受了它們認(rèn)為有用的，但是不會接受NPM的全部內(nèi)容；有些經(jīng)典形式的改革還在繼續(xù)進(jìn)行與NPM齊頭并進(jìn)。”［37］（P37）NPM并沒有覆蓋全球，主要是在英美國家、澳洲和新西蘭等國家。中東歐國家拋棄了NPM和新自由主義思潮，在歐洲的一些國家實(shí)際上進(jìn)行了重在改進(jìn)官僚制的公共管理改革。韋伯主義公共行政是與NPM對立的一個(gè)概念，韋伯官僚制的主要內(nèi)容有：依靠功績制原則選拔公務(wù)員，層級制，分工?！半m然韋伯官僚制也有缺點(diǎn)，但肯定優(yōu)越于NPM，目前為止是最好的形式。它是當(dāng)今最佳的行政結(jié)構(gòu)。好比丘吉爾對民主的評價(jià)，韋伯官僚制是最壞的，除了我們已經(jīng)嘗

試過的公共行政形式?！保?9］（P12）換句話說，韋伯官僚制不是一個(gè)好的公共行政組織結(jié)構(gòu)，但是還沒有找到一個(gè)比他更好的東西。政府和它的行政機(jī)構(gòu)對于社會來說是極其重要和不可或缺的（見圖1）。葛德塞爾形象地將官僚制比作一棵樹的樹干。他認(rèn)為一個(gè)好的官僚體系對于一個(gè)自由社會、民主政治和資本主義經(jīng)濟(jì)是必不可少的。由于其不可或缺，因此必須對它加以適當(dāng)照料。官僚制對社會如此重要，以至于不能對它忽略或?qū)λ鼦壷还?。作為一種與歷史息息相關(guān)，體現(xiàn)著智慧、技能和人類希望的復(fù)雜的社會制度安排，官僚制必須受到精心的照料。［43］（P243～244）既然官僚制是不可缺少的，其又存在缺陷，對其改進(jìn)也就是順其自然的了。

圖1 官僚體制的政治貢獻(xiàn)

歐洲大陸國家推行新韋伯主義國家改革的一個(gè)重要原因是路徑依賴。歐洲國家一貫地?fù)碛袕?qiáng)大國家，而且有較高的合法性。歐洲大陸國家進(jìn)行新韋伯主義國家改革被認(rèn)為是一種政治戰(zhàn)略去應(yīng)對全球化的挑戰(zhàn)和政黨政治的分裂。新韋伯主義國家可以有效地應(yīng)對席卷全球的新自由主義思潮對歐洲大陸國家公共行政的入侵。歐洲國家政府通過行政現(xiàn)代化改革保持了政府高效和對人民友好。NWS是歐洲大陸國家面對全球的各種壓力下做出的政治反應(yīng)，它可以被看作是一種特殊的具有地域性的治理。Gábor G. Fodor指出：“在歐洲中部和東部的國家需要采取NWS模式，新自由主義的最小化國家和NPM模式在中東歐國家是失靈的。NPM改革會使得國家變軟弱、過于分散、腐敗，因而失去人民的信任。中東歐國家需要擁有一個(gè)有效的官僚制結(jié)構(gòu)和恢復(fù)精英政治、責(zé)任和政治責(zé)任的強(qiáng)大和勝任的國家?！保?4］（P5）新韋伯主義政府在歐洲大陸存在的另一個(gè)原因是人民對更高服務(wù)質(zhì)量的需求，人民已經(jīng)準(zhǔn)備好支付高質(zhì)量服務(wù)財(cái)政開支。由于以上的主要原因，歐洲大陸國家多進(jìn)行了以改進(jìn)官僚制為主的改革。

“關(guān)于改進(jìn)官僚制，現(xiàn)在有兩種主要的趨勢。一是引進(jìn)結(jié)果導(dǎo)向的績效評估機(jī)制，過去的官僚制主要關(guān)注程序，現(xiàn)在我們更關(guān)注績效和結(jié)果，而非過程和行為。二是改變官僚制的封閉性，不再在黑箱中運(yùn)作，而是引入合作者和利益相關(guān)方。這樣，官僚制就不只是基于法律和層級體系，而同樣基于績效評估和開放式參與，包括公民的參與。這就形成了一種新的韋伯主義國家模式，不同于傳統(tǒng)的韋伯式官僚制。”［45］新韋伯主義國家實(shí)質(zhì)上是“試圖使傳統(tǒng)的官僚制現(xiàn)代化，使之變得更加專業(yè)、有效率和對公民友好?！保?6］（P19）新韋伯主義國家是使傳統(tǒng)的國家設(shè)備現(xiàn)代化，保留傳統(tǒng)官僚制的美德如責(zé)任、廉潔、連續(xù)、法治等，使官僚制的優(yōu)點(diǎn)與現(xiàn)代新元素結(jié)合，使官僚制變得更專業(yè)、更高效率、對公民更多回應(yīng)，滿足公民不斷增長的多樣化需求。商業(yè)化的手段僅是起輔助性作用，政府具有其自身獨(dú)特的制度、方法和文化?！靶隆痹兀海?）從官僚規(guī)則的內(nèi)部導(dǎo)向向滿足公民需求和愿望的外部導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要途徑不是市場機(jī)制（盡管它們可能會偶爾派上用場），而是質(zhì)量和服務(wù)的職業(yè)文化創(chuàng)造。（2）通過一系列能夠直接代表公民意見的協(xié)商工具對代議制民主進(jìn)行補(bǔ)充（而不是替代）。（3）在對政府內(nèi)部資源進(jìn)行管理時(shí)，通過對相關(guān)法律進(jìn)行現(xiàn)代化鼓勵(lì)更加關(guān)注結(jié)果達(dá)成，而不是僅僅注重對程序的正確遵守，達(dá)到事前控制與事后控制的平衡，并不是放棄事前控制。采取一定形式的績效管理。（4）公共服務(wù)的職業(yè)化，官僚不僅僅是其活動(dòng)領(lǐng)域的法律專家，而且還是專業(yè)的管理專家，善于滿足公民或用戶的需求。［46］（P118～119）

“后新公共管理自20世紀(jì)90年代中期開始，包括重新發(fā)現(xiàn)官僚制?！保?7］（P13～37）最新研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國家行政部門的官僚制特性對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有積極的影響。韋伯主義官僚制被認(rèn)為是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮的核心力量。一個(gè)國家如果能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而持續(xù)的增長，它一定會有一個(gè)有效益的韋伯主義的公共機(jī)構(gòu)。一個(gè)國家減少貧困的決定性因素可能是官僚制的質(zhì)量。［48］（P515～532）最新調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國家憑借其合法性、公正性和責(zé)任性對于在社會中產(chǎn)生宏觀層面的社會信任是至關(guān)重要的，這種信任是社會資本的重要組成部分，對于社會上的經(jīng)濟(jì)繁榮、寬容和人口健康等許多方面產(chǎn)生重要影響。［49］（P706～724）一種流行觀點(diǎn)認(rèn)為腐敗的蔓延與NPM改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，人們開始討論國家應(yīng)該怎樣運(yùn)行，怎樣在制度設(shè)計(jì)上控制腐敗，腐敗成為社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，不用說，腐敗及相關(guān)問題當(dāng)然是官僚主義的咒語。其他研究發(fā)現(xiàn)對于制度的信任會對社會信任產(chǎn)生積極影響。世界銀行認(rèn)為好的結(jié)果來自于公共部門體制。人民逐漸認(rèn)識到良好的老式的官僚制比NPM還要重要。正如奧爾森所言，普通反官僚制的熱情和全球行政趨同現(xiàn)象的壓力自20世紀(jì)90年代初開始減弱，人們對于規(guī)則和制度重新燃起興趣。一些重要的國際組織，比如世界銀行、歐盟和聯(lián)合國已經(jīng)將善治提上非常高的日程，由此而形成了一個(gè)世界性的反腐敗制度。“這種世界性的反腐體系明顯是以韋伯主義為中心的。比如，精確的和明確的規(guī)則的重要性；以功績?yōu)榛A(chǔ)的招募；全體公職人員都能清楚地區(qū)分作為私人公民的利益和作為公務(wù)員的工作責(zé)任；豐厚的薪水收入使得公職人員不易腐??；一個(gè)負(fù)有責(zé)任的透明體系，等?！保?0］發(fā)展中國家亟須的是加強(qiáng)國家的制度和體制建設(shè)，而不是自治和網(wǎng)絡(luò)治理等。治理改革將會使發(fā)展中國家的能力大大弱化。福山指出：“對于大多數(shù)發(fā)展中國家來說，強(qiáng)化它們的國家制度的基礎(chǔ)力量是當(dāng)務(wù)之急?！保?1］（P40）

新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為制度配置的變化能夠解釋經(jīng)濟(jì)繁榮的巨大變化。善治的理論基礎(chǔ)就是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和新公共管理?？扑怪赋鲂抡谓?jīng)濟(jì)即應(yīng)用于政府方面的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度決定了經(jīng)濟(jì)績效?！叭绻沃贫鹊玫骄哂型唤?jīng)濟(jì)利益的永久性組織的支持，那么，這種政治制度就將會穩(wěn)固不變。因此，政治或經(jīng)濟(jì)改革必不可少的一個(gè)部分就是要建立這樣的組織?！保?2］即是說制度的發(fā)揮離不開相應(yīng)的組織支持，說到底就是好的經(jīng)濟(jì)離不開好的制度，好的制度離不開好的組織結(jié)構(gòu)。其實(shí)本質(zhì)上就需要韋伯主義官僚制，所以官僚制不但不能被拋棄，而且還要修繕、改進(jìn)和加強(qiáng)。韋伯主義和新韋伯主義是公共行政和政府的一個(gè)模型，能為一個(gè)國家?guī)矸€(wěn)定性、合法性、可預(yù)見性和連續(xù)性。總之，無論是新韋伯主義國家的出現(xiàn)，還是一些國際組織針對反腐敗而進(jìn)行的規(guī)則和體制建設(shè)，不管是發(fā)達(dá)國家的政府公信力建設(shè)，還是發(fā)展中國家的反貧困戰(zhàn)略，韋伯主義的要素都被重新受到重視。

七、價(jià)值理性的興起，公共價(jià)值、公民參與和協(xié)商等民主思潮的推動(dòng)

NPM突出表現(xiàn)為工具理性和效率至上，因此后NPM如果要真正的超越NPM還需要在價(jià)值理性、憲政民主、價(jià)值觀和文化等方面進(jìn)行超越和補(bǔ)充。由于NPM造成了公共行政的公共性和公共價(jià)值和倫理等方面的虧缺，因此，“后NPM更加關(guān)注建立強(qiáng)大和一致的價(jià)值觀、信任、協(xié)作和以價(jià)值為基礎(chǔ)的管理等?！保?3］（P615～642）Post-NPM集中于價(jià)值和倫理，后新公共管理的改革被認(rèn)為是一種基于價(jià)值的文化層面的改革。［54］（P1059～1066）登哈特的新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)把民主放在第一位和以公民為中心，即是說以人為本，其核心理念是七條原則：服務(wù)而非掌舵；追求公共利益；戰(zhàn)略地思考、民主地行動(dòng)；服務(wù)于公民而非顧客；責(zé)任并不簡單；重視人而不只是生產(chǎn)率；超越企業(yè)家身份，重視公民身份。［55］（P549～559）新公共服務(wù)雖然造成了一定的影響，但其缺陷和新公共行政類似，其所強(qiáng)調(diào)的民主、以人為本、公共利益和服務(wù)等核心概念，就像是公共利益和公共之善之類的宏大概念一樣太過寬泛，可以成為包羅萬象，又似乎模糊不清和難以科學(xué)地測量評估，這樣其實(shí)踐性和指導(dǎo)性就降低了。在這種情況下，又一種寬泛的概念出現(xiàn)了——公共價(jià)值。公共價(jià)值是被追求的一種理想，然而，公共價(jià)值在許多情況下都有可以被認(rèn)定的、測量的和評估的內(nèi)容。

政治學(xué)受后現(xiàn)代思潮的影響，出現(xiàn)了直接民主、強(qiáng)勢民主和協(xié)商民主等，這些后現(xiàn)代的思潮已經(jīng)沖擊到了公共管理，后新公共管理時(shí)代開始流行公眾參與、結(jié)果和價(jià)值等。公共行政領(lǐng)域的研究開始出現(xiàn)價(jià)值回歸。公共價(jià)值的自然屬性是規(guī)范的和倫理性的，是涉及對與錯(cuò)的問題。Frederickson指出，在管理政府像是管理企業(yè)的時(shí)代里，公共價(jià)值對于公共行政的公共性和憲政民主進(jìn)行了保護(hù)和辯護(hù)。公共價(jià)值爭論的核心更多的是基礎(chǔ)性的、規(guī)范的，或意識形態(tài)的爭論。表現(xiàn)政府行為特征的價(jià)值應(yīng)該是基于公共利益和公共之善理念的價(jià)值，而不是基于經(jīng)濟(jì)個(gè)人主義和像市場一樣方式政府的價(jià)值。［56］（P166～167）公共價(jià)值在目前公共行政領(lǐng)域是最廣泛的和最激烈的被爭辯的話題之一。加拿大的學(xué)者們在1982年就開始探討公共價(jià)值問題了，比如職責(zé)、責(zé)任和政治中立等價(jià)值。［57］（P471～483）在1987年加拿大公共行政學(xué)會提出了價(jià)值引導(dǎo)（Valuesdriven）的聲明，并出版了解釋價(jià)值和原則的《治理價(jià)值》一書。作為前沿理論的公共價(jià)值理論雖然還不成熟，但一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造公共價(jià)值需要滿足公民的集體偏好和達(dá)到公民期望的結(jié)果，還包括信任、合法性、公民參與與公民協(xié)商等?！肮矁r(jià)值最終要由公民決定。不僅通過投票，而且通過參與和協(xié)商等?！保?8］（P34）公眾偏好是公共價(jià)值的中心。弗林認(rèn)為，“公共價(jià)值是多維度的結(jié)構(gòu)，公共價(jià)值是一種集體表達(dá)的、政治協(xié)調(diào)的公民偏好的反映，公共價(jià)值的創(chuàng)造不僅通過‘結(jié)果’，而且還依靠產(chǎn)生信任和公正的過程。”“對公民的集體偏好做出回應(yīng)”。［59］（P353～366）“私人部門組織傾向于測量行動(dòng)和過程，這些行動(dòng)和過程能夠?qū)е吕麧櫾鲩L和股東價(jià)值增加。公共部門的價(jià)值是生產(chǎn)一籮筐的市民想要的結(jié)果，同時(shí)要成本節(jié)約地達(dá)成公民期望的結(jié)果。”［60］（P65）Martin Cole和Greg Parston解析了公共價(jià)值生產(chǎn)的結(jié)果是outcome不是output?！爱a(chǎn)出（output）是產(chǎn)品、商品或提供的服務(wù)。結(jié)果（outcome）是公眾在得到公共物品或服務(wù)時(shí)所獲得的影響、利益或結(jié)果?！保?0］（P20）Outcome在后新公共管理中是多種模式（治理、公共價(jià)值和新韋伯主義國家）共同追求的事物，主要指公共產(chǎn)出最終造成的影響，最好是短期、中期和長期都好的人民期望得到的積極影響，即產(chǎn)生正面的、有價(jià)值的、積極的、理想的、經(jīng)得起時(shí)間檢驗(yàn)的良好影響。公共部門的管理者經(jīng)常受到壓縮財(cái)政投入和更高質(zhì)量服務(wù)的雙重壓力，這樣多方的壓力迫使公共管理者創(chuàng)造更多公共價(jià)值?？傊?，公共價(jià)值是一個(gè)新興時(shí)髦的事物，挑戰(zhàn)了公共選擇理論，是公共利益理念的復(fù)興，是公共行政走向平衡健全的標(biāo)志，能融合民主價(jià)值和管理主義，能融合傳統(tǒng)公共行政和新公共管理。雖然自身缺少精確的概念，但是最重要的理論貢獻(xiàn)是創(chuàng)造公共價(jià)值需要滿足公民的集體偏好和達(dá)到公民期望的結(jié)果，公共價(jià)值的認(rèn)定和公共政策的制定需要公民參與和公民協(xié)商等，政府在提供公共服務(wù)的過程中要讓人民滿意，同時(shí)也要維持人民的信任。公民滿意是生產(chǎn)結(jié)果的主要手段，是衡量公共價(jià)值的主要標(biāo)準(zhǔn)（見圖2）。公共價(jià)值創(chuàng)造是一種后競爭性的和后新公共管理模式，它強(qiáng)調(diào)的是關(guān)系、集體偏好，關(guān)注服務(wù)的產(chǎn)出和結(jié)果、滿意、信任以及合法性等。公共部門需要傾聽人民的聲音和提煉大眾偏好。公共價(jià)值是更加廣泛的一套價(jià)值，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的效率，公共部門應(yīng)拋棄僅僅關(guān)注以產(chǎn)出為主的容易測評的績效管理或經(jīng)濟(jì)評估的狹隘概念，政府同時(shí)要兼顧以“結(jié)果”（outcome）導(dǎo)向的績效治理、公眾參與、責(zé)任、滿意、信任和社會公平等，才能創(chuàng)造出更多貨真價(jià)實(shí)的人民期待的“公共價(jià)值”。

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The Origins of Post-New Public M anagement Reform

SUN Zhu-feng，HUWei
（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai，200030，China）

Currently，public administration reforms in the countries across the world are being carried out in a variety of environments.There is no universal paradigm.Governments are following their own paths of reform，which has led to the diversification of post-NPM reform theories.New models like good governance，new public management，transnational public governance，multi-level governance，digitalera governance，meta-governance，overallgovernment，new public services，public valuemanagement，new Weberian state，and developmental state are popping up.Themain reasons for the rise of post-NPM include：the stimulation of novatism and beyondism；the shortcomings of NPM；the fragmentation of public sector and the weakening of political control；the influence of factors like governance，collaboration，network，globalization，communication technology；the revival ofWeberism and the birth of new bureaucracy；the rise of value rationality and the driving of democratic thoughts like public value，service，participation and consultation.Some elements of the new publicmanagement reforms include：governance，collaboration，overall，networking，pluralistic，open，partnership，participation，consultation and collective preferences，transparent，performance，trust，expectation，satisfaction and outcomes.

novatism；beyondism；fragmentation；collaboration；Neo-eberian；public value

D035

：A

：1006-723X（2015）01-0007-11

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

上海交通大學(xué)優(yōu)秀博士學(xué)位論文培育基金項(xiàng)目（20121519）；國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)（11＆ZD019）

孫珠峰，男，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2010級博士研究生，主要從事后公共管理研究；

胡 偉，男，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授，主要從事政策與政治研究。