草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵機制的貧困影響評價*——以內(nèi)蒙古阿拉善盟左旗為例

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草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵機制的貧困影響評價*——以內(nèi)蒙古阿拉善盟左旗為例

張浩

內(nèi)容提要本文基于內(nèi)蒙古阿拉善盟左旗調(diào)研資料，嘗試對草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵機制進(jìn)行貧困影響評價。草原補獎?wù)邔Σ菰鷳B(tài)恢復(fù)、畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有一定促進(jìn)作用，雖然導(dǎo)致大量牧戶收入下降，卻也提高和保障了低收入牧戶的收入水平，有助于減少貧困戶數(shù)量、縮小牧區(qū)貧富差距；相關(guān)配套扶持政策不足使得部分因禁牧離開草場轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的牧戶面臨生產(chǎn)和生活上的困難，政策未來預(yù)期的不確定也使得牧民在進(jìn)行生計安排時面臨風(fēng)險。

關(guān)鍵詞草原生態(tài)補獎機制貧困影響評價

*作者感謝阿拉善左旗農(nóng)牧局烏尼孟合和那老在筆者田野調(diào)研過程中提供的支持和幫助，感謝相關(guān)機構(gòu)和部門人員及牧民提供接待或接受訪談。

問題的提出

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》提出：“對扶貧工作可能產(chǎn)生較大影響的重大政策和項目，要進(jìn)行貧困影響評估?！痹诮陜蓵?，建議實施貧困影響評價的呼聲漸高。有效的貧困影響評價可以在項目或政策的設(shè)計階段將扶貧的目標(biāo)引入，以減少這些項目和政策對減貧和貧困群體的負(fù)面影響。但是，相比于政策、項目或規(guī)劃的貧困影響評價在國外較為蓬勃的發(fā)展，或者環(huán)境影響評價和社會影響評價在國內(nèi)所取得的進(jìn)展和效果，國內(nèi)貧困影響評價尚處于起步階段，圍繞貧困影響評價的理論和方法的討論剛剛開始(王曉毅、張浩等，1015)。雖然在一些行業(yè)和投資項目中已經(jīng)實施了一些以貧困影響為重要內(nèi)容的評價，例如吳國寶等人對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資和糧食補貼政策的評價(吳國寶，2006；吳國寶、關(guān)冰、譚清香，2009)，劉粲、李怒云、支玲等人對林業(yè)重點工程的社會影響評價(李怒云、洪家宜，2000；陳紹軍、施國慶，2003；支玲等，2004；劉璨、張巍，2006；劉璨、梁丹等，2006；張曉靜，2008)，于曉剛等人對瀾滄江水電工程的參與式社會影響評價(郭家驥、于曉剛，2002；于曉剛，2004)，莊天慧等人對農(nóng)村教育政策的貧困影響評價(莊天慧等，2010)，等等，但是這些研究和評價大都采用社會影響評價的指標(biāo)體系，在社會影響評價名義下進(jìn)行，明確提出的貧困影響評價則付諸闕如。

為加強草原生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)牧民增收，從2011年開始，國家每年撥付一百多億元專項資金，在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南等8個主要草原牧區(qū)省(區(qū))和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，全面建立草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵機制(以下簡稱草原生態(tài)補獎?wù)?。政策措施主要包括如下內(nèi)容：實施禁牧補助，對生存環(huán)境非常惡劣、草場嚴(yán)重退化、不宜放牧的草原，實行禁牧封育，中央財政按照每畝每年6元的測算標(biāo)準(zhǔn)對牧民給予補助，五年為一個補助周期；實施草畜平衡獎勵，對禁牧區(qū)域以外的可利用草原，在核定合理載畜量的基礎(chǔ)上，中央財政對未超載的牧民按照每畝每年1.5元的測算標(biāo)準(zhǔn)給予草畜平衡獎勵；給予牧民生產(chǎn)性補貼，包括畜牧良種補貼、牧草良種補貼(每年每畝10元)和每戶牧民每年500元的生產(chǎn)資料綜合補貼。自2012年，草原補獎?wù)邔嵤┓秶鷶U大到山西、河北、黑龍江、遼寧、吉林等5省和黑龍江農(nóng)墾總局的36個牧區(qū)半牧區(qū)縣，全國13省(區(qū))所有268個牧區(qū)半牧區(qū)縣全部納入政策實施范圍。

作為建國以來在我國草原牧區(qū)實施的投入規(guī)模最大、覆蓋面最廣、補貼內(nèi)容最多的一項政策，草原生態(tài)補獎?wù)弑灰曌鞑菰叩闹卮笸黄啤Ｔ擁椪叩念C布實施也引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。既有的研究主要集中在政策的實施過程、落實情況以及面臨的問題，有部分研究涉及政策的實施效果，但主要著眼于政策設(shè)計初衷是否實現(xiàn)，而鮮有涉及政策實施的貧困影響評價。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府研究室組織的對阿拉善盟、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市等地的專題調(diào)研結(jié)果顯示，政策實施取得了良好的生態(tài)效益，牧民生產(chǎn)生活方式發(fā)生一定轉(zhuǎn)變，多數(shù)牧民收入增加、生活水平得到提高；與此同時，也存在著草原確權(quán)頒證工作亟需完善、技術(shù)保障有待完善、牧民就業(yè)渠道有待拓寬、部分牧民禁牧積極性較小等問題(哈斯、周娜，2012)。內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理局一項涉及58個旗縣321個嘎查436戶的典型牧戶調(diào)查也表明，畜牧業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入乏力、組織化程度低、生產(chǎn)經(jīng)營粗放、補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、牧民草原管護(hù)員工資偏低、草原執(zhí)法監(jiān)管工作水平有待強化是政策實施過程中需要注意解決的問題(內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理局，2014)。

迄至目前，草原生態(tài)補獎?wù)邔嵤┮呀?jīng)進(jìn)入第五個年頭，第一輪政策周期接近結(jié)束。那么，政策實施究竟對牧區(qū)貧困有何影響？2015年是全面總結(jié)第一輪草原補獎?wù)叩慕?jīng)驗教訓(xùn)的關(guān)鍵年，也是謀劃新一輪政策實施的關(guān)鍵年。對第一輪草原補獎?wù)咧芷谝詠淼膶嵤┏尚нM(jìn)行貧困影響評價，深入分析牧區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，提出有效的政策改進(jìn)建議，不僅有助于新一輪的政策實施，進(jìn)一步改善政策實施效果，促進(jìn)牧民對政策實施的接受和擁護(hù)，而且有利于推動貧困影響評價在國內(nèi)的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)國家扶貧工作的開展和扶貧效果的改善。

借助于筆者所在學(xué)術(shù)團(tuán)隊于2014年6月在內(nèi)蒙古阿拉善盟左旗的實地調(diào)研及對相關(guān)部門人員和普通牧民的深入訪談，本文嘗試對草原生態(tài)補獎?wù)叩膶嵤┻M(jìn)行貧困影響評價。

資料來源

調(diào)研訪談主要選擇在內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟左旗①。

擁有草原面積11.38億畝、排在全國第二位的內(nèi)蒙古，是最早實施生態(tài)補獎?wù)叩牡貐^(qū)。依據(jù)降水量、草原類型等條件，內(nèi)蒙對補獎?wù)叩膶嵤┓秶M(jìn)行了劃分，地處內(nèi)蒙最西端、作為全區(qū)面積最大盟市的阿拉善盟，被劃作主要的禁牧區(qū)之一。阿拉善左旗屬于溫帶荒漠干旱區(qū)，土地總面積10656萬畝，天然草原面積7635.32萬畝；下轄7個鎮(zhèn)6個蘇木124個嘎查村，總?cè)丝?4萬多，占阿拉善盟總?cè)丝?/3以上，其中農(nóng)牧民人口5.4萬；2011年全旗農(nóng)牧民人均純收入8225元，牧業(yè)收入占農(nóng)牧民收入的58%(根據(jù)旗農(nóng)牧局提供數(shù)字)。

阿拉善左旗的調(diào)研資料，主要通過實地訪談獲得。訪談重點包括兩部分：其一是對盟、旗和蘇木鎮(zhèn)相關(guān)部門和人員(合計18人)的訪談，包括盟農(nóng)牧局和旗農(nóng)牧局的負(fù)責(zé)人及與補獎項目相關(guān)的工作人員、旗政府主管農(nóng)牧業(yè)的副旗長、旗民政局低保與社會救助中心主任、旗林業(yè)局公益林項目辦主任、蘇木鎮(zhèn)主管補獎項目的相關(guān)負(fù)責(zé)人等，主要了解政策在當(dāng)?shù)氐木唧w實施情況及其各方面的影響；其二是對嘎查牧民的訪談，主要考察牧民對該項政策實施及其效應(yīng)的認(rèn)識、態(tài)度和接受程度。在嘎查和牧戶層面，按照禁牧區(qū)、草蓄平衡區(qū)、混合區(qū)的政策區(qū)域劃分，分類選擇三個嘎查實施調(diào)查。在每個嘎查之內(nèi)，依據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)狀況的差異(較富裕戶、中等戶、較貧困戶)，選取四至五戶牧民進(jìn)行訪談，以獲取相關(guān)信息和資料。

鑒于縣域之間的政策實施和具體做法有所差異，在阿左旗之外，我們還特別選擇了阿右旗的一個嘎查進(jìn)行調(diào)研訪談，以期通過比較加深對相關(guān)情況的了解。

政策實施情況

根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)2011年頒布的實施方案和實施細(xì)則，10.20億畝草原被納入補獎?wù)?。各盟市的補獎任務(wù)和補貼標(biāo)準(zhǔn)由自治區(qū)統(tǒng)一下達(dá)，再由盟市分配下達(dá)至旗縣，以旗縣為單位編制實施方案并負(fù)責(zé)具體實施。禁牧區(qū)按照4∶3∶3的比例分3年完成減畜；草蓄平衡區(qū)原則上按照4∶3∶3的比例分3年完成減畜，個別減畜數(shù)量大的旗縣按照2∶2∶2∶2∶2的比例分5年完成減畜。鑒于區(qū)域和牧戶之間草場狀況差異巨大，為了保證補獎機制落實的公平性和合理性，內(nèi)蒙古自治區(qū)創(chuàng)造性地提出“標(biāo)準(zhǔn)畝”概念，以全區(qū)畝平均載畜能力為標(biāo)準(zhǔn)畝，測算各盟市標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)，按照標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)分配各盟市補獎資金(禁牧每標(biāo)準(zhǔn)畝6元，草蓄平衡每標(biāo)準(zhǔn)畝1.5元)，再由各盟市確定每個旗縣的補獎任務(wù)和資金。為避免農(nóng)牧戶獲得國家補獎金額差距過大，自治區(qū)實行封頂和保底措施，各盟市封頂標(biāo)準(zhǔn)為本盟市上年農(nóng)牧民人均純收入的2倍，保底標(biāo)準(zhǔn)由各盟市自行確定(參見《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵機制實施方案》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵資金管理實施細(xì)則》)。

在阿左旗，2011年納入補獎?wù)叩牟菰娣e為7110.93萬畝，其中禁牧5767.84萬畝，草蓄平衡1343.09萬畝，依據(jù)阿拉善盟的標(biāo)準(zhǔn)畝折算系數(shù)0.52，折算出的阿左旗2011年度補獎任務(wù)和資金數(shù)額，參見下表。據(jù)旗農(nóng)牧局補獎項目辦公室提供的數(shù)據(jù)，至2014年，左旗共計2.89615億畝草場納入補獎，其中禁牧區(qū)2.6億畝，草畜平衡區(qū)1597萬畝。

阿左旗補獎任務(wù)與資金表

任務(wù)資金任務(wù)總計禁牧草蓄平衡生產(chǎn)資料補貼戶數(shù)中央資金合計禁牧草蓄平衡禁牧補貼人數(shù)盟市標(biāo)準(zhǔn)(草原禁牧區(qū)/半農(nóng)半牧禁牧區(qū))中央資金草蓄平衡補貼人數(shù)盟市標(biāo)準(zhǔn)中央資金萬畝牧民生產(chǎn)資料補貼萬畝萬畝萬戶萬元萬人元/人萬元萬人元/人萬元萬元7110.935767.841343.091.341028962.013.379508.056/350026694.310.53243000.001597.20670.50

除了自治區(qū)一級“標(biāo)準(zhǔn)畝”的設(shè)計，在盟旗一級，對補獎發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行了重大改造，改按畝數(shù)發(fā)放為按人頭發(fā)放。據(jù)阿左旗農(nóng)牧局補獎項目辦人員介紹，政策改造的主要原因，同樣是基于公平性和合理性的考慮，因為南北部草場差異太大，北邊擁有草場多的一戶可達(dá)10多萬畝，南邊擁有草場最少的一戶只有135畝，且各牧戶擁有的草場質(zhì)量也有很大差別。2011年禁牧補貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每年補貼9508.056元，草蓄平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)為每人每年3000元。從2013年開始，禁牧補貼和草蓄平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)分別調(diào)整為13000元、4000元?？紤]到補獎資金主要是生產(chǎn)性的，因而實行在不同年齡段按不同標(biāo)準(zhǔn)補貼，重點補貼成年人，小孩補貼標(biāo)準(zhǔn)低，老人則領(lǐng)退休金(每人每月900多，資金另有來源)。此外，為了保證禁牧戶的民族習(xí)慣、飲食習(xí)慣和生活需要，在盟旗制定的實施方案中，在單一禁牧區(qū)，允許牧戶在其承包草場內(nèi)放羊30只以下的自食羊。

由于牧民對禁牧政策抵觸強烈②，從2013年開始，阿左旗進(jìn)行了政策調(diào)整：牧民或者選擇全禁，領(lǐng)取每人每年13000元的補貼，或者選擇不全禁，可以按120畝一只羊的標(biāo)準(zhǔn)放牧，但補貼標(biāo)準(zhǔn)減至每人每年10000元。按照盟農(nóng)牧局總畜牧師的說法：左旗不左，擁有全盟最多人口的左旗往往更傾向于根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H和民眾需要大膽突破上面的政策限制。

在調(diào)研中，當(dāng)?shù)卣畬φ叩摹案脑臁焙汀霸僭O(shè)計”令人印象深刻?；鶎由鐣闆r復(fù)雜，政策實施要與基層實際相結(jié)合，要回應(yīng)民眾的要求和呼吁，這自然是政策調(diào)整的重要考慮。與此同時，另外一些意圖也是明顯的：首先，資金發(fā)放方式的調(diào)整增強了政府對補獎資金的調(diào)配和管控權(quán)；其次，便于與相關(guān)政策保持一致和銜接，例如與公益林項目的協(xié)調(diào)，以及將補獎資金、公益林補償金與牧民養(yǎng)老保險相結(jié)合。

貧困影響評價

基于阿拉善實地調(diào)研材料，我們首先對照草原補獎?wù)叩脑O(shè)計目標(biāo)，簡要討論政策實施的實際效果和影響，然后重點評價該項政策的貧困影響。

根據(jù)國家農(nóng)業(yè)部和財政部共同頒布的指導(dǎo)意見，草原生態(tài)補獎?wù)叩幕灸繕?biāo)有三：保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)牧民增收。③從調(diào)研情況看，實際的政策效果和影響，主要包括如下幾個方面：

首先，補獎?wù)呖傮w上有利于草原生態(tài)恢復(fù)。在2000年代，當(dāng)?shù)厣蟪d情況比較嚴(yán)重，草場受到很大破壞，植被減少，風(fēng)沙肆虐；自實行補獎?wù)咭詠?，這一狀況已有改觀，部分牧戶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，牲畜總量控制在一定范圍內(nèi)，草場生態(tài)恢復(fù)明顯。值得注意的是，草原禁牧的效果具有一定時效性，完全禁牧對草場恢復(fù)和生態(tài)保護(hù)并不全是正面作用。草原自有自身的一套生態(tài)系統(tǒng)，在短時期(兩三年)內(nèi)，禁牧有利于草場長勢和生態(tài)恢復(fù)，但是一旦超過一定年限，禁牧反而有可能打破草場生態(tài)鏈條系統(tǒng)，導(dǎo)致草場質(zhì)量的下降和生態(tài)狀況的惡化。當(dāng)?shù)匾恍┕嗄竞托」嗄静莘N，具有“平茬復(fù)壯”的生物學(xué)特性，在牲畜的啃踩下能夠刺激新枝再生，從而持續(xù)生長，而若缺乏牲畜的啃踩，過兩三年就自行枯死。此外，若草場上有駱駝，就沒有老鼠了，而一旦禁牧，就有老鼠出沒，鼠害橫行，生態(tài)鏈條斷裂，草場反而遭致破壞。因此，禁牧政策在經(jīng)過幾年較嚴(yán)格執(zhí)行之后，從2015年開始予以微調(diào)，允許禁牧區(qū)以120畝一只羊的標(biāo)準(zhǔn)放養(yǎng)一些羊，這樣既能提高牧民收入，又有利于草原生態(tài)。

其次，補獎?wù)邔τ诖龠M(jìn)牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有一定作用。補獎促使一部分牧戶尤其年輕人離開草場轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，另行開辟生活和就業(yè)門路，一定程度上為草場的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營提供了條件。例如，阿右旗阿拉騰敖包貢達(dá)來嘎查36歲的岡帖，在草場禁牧后外出學(xué)習(xí)汽修，回到鎮(zhèn)上開了間汽修鋪，一年收入四五萬塊錢，家里的33000畝草場每年還有補貼7萬多。類似岡貼這樣轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)在外立腳的人員，筆者在訪談中時有碰到。

再次，補獎?wù)哂绕浣琳邔?dǎo)致大部分牧戶收入下降。

禁牧區(qū)和草蓄平衡區(qū)的分設(shè)，對牧戶收入有著程度不同的影響。草蓄平衡區(qū)的影響相對有限，獎勵資金縱然無法大幅提高牧戶收入，但大體上能令牧戶維持以前收入水平；禁牧區(qū)對牧民收入的影響則大得多，禁牧補貼的發(fā)放遠(yuǎn)不能抵消減少牲畜導(dǎo)致的牧戶收入損失。實現(xiàn)禁牧所需的減畜是分年分批實施的，在不同年份對牧戶收入的影響也不同，在禁牧的前幾年，由于減畜和出欄力度加大，牧戶持續(xù)出售牲畜獲得收入，再加上禁牧補貼，家庭總體收入大幅增加，但是在后幾年，由于牲畜基本售完，牧民主要依靠國家補貼，家庭收入銳減。禁牧導(dǎo)致收入的顯著下降，是被訪牧民反映最為集中的問題，提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，則是他們最集中表達(dá)的意愿。

既然補獎?wù)哂绕浣恋耐菩兄苯佑绊懙胶芏嗄翍舻氖杖?，那會不會?dǎo)致貧困戶的增多，對扶貧工作產(chǎn)生不利影響呢？

就本文主要關(guān)注的貧困影響——有利于減貧即減少貧困的影響和可能導(dǎo)致貧困的影響——而言，補獎?wù)咭环矫嫣岣吆捅Ｕ狭说褪杖肽翍舻氖杖胨?，對減少貧困戶具有一定正面作用，另一方面雖則對很多牧戶的收入產(chǎn)生了負(fù)面影響，但因受到影響的這些牧戶大多自身條件不錯，因而除了極少數(shù)牧戶，基本不至于因此陷于貧困。事實上，根據(jù)旗農(nóng)牧局經(jīng)管站近幾年對各蘇木鎮(zhèn)各嘎查的普查監(jiān)測數(shù)據(jù)，補獎?wù)咄菩泻?，牧民的總收入并未出現(xiàn)下降，全旗牧戶總收入反倒以年均12-15%的增速增加。綜合補獎項目辦公室人員、經(jīng)管站站長等人的意見，第一，補獎?wù)弑旧硖峁┑难a貼和獎勵有所增加；第二，在當(dāng)?shù)貙嵤┑霓r(nóng)牧民補貼項目很多，包括公益林項目、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)機牧機補貼良種補貼、燃油補貼、扶貧補貼等等多種，一定程度上保證了牧民的收入；第三，盡管補獎?wù)咭竽撩駵p少牲畜，但是不少地方的政策執(zhí)行打了折扣，牲畜數(shù)量并沒有真正嚴(yán)格按照規(guī)定減下去。

補獎?wù)咭欢ǔ潭壬嫌兄跍p少貧困戶數(shù)量、縮小貧富差距、抑制牧區(qū)兩極分化。補獎?wù)邔Σ煌瑺顩r的家庭有著不同的影響。收入受負(fù)面影響較大的主要是那些條件好牲畜多的牧戶，擁有的牲畜(在當(dāng)?shù)刂饕桥Ｑ?，駱駝除?越多，受到的影響越大。而對于那些沒有多少牲畜的戶、生計門路主要不靠放牧的戶、年紀(jì)大缺勞力的戶、兄弟姊妹多需要轉(zhuǎn)移勞動力的戶、原有發(fā)展基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)條件不太好的戶(包括貧困家庭)等，補獎?wù)呔哂刑岣吆头€(wěn)定收入的正面作用。在實行補獎之前，牲畜多的牧戶收入高，沒有牲畜又沒有其他生計門路就意味著沒有收入；實施補獎后，有無牲畜都有收入保障，尤其對于老年人，可以獲得持續(xù)穩(wěn)固的養(yǎng)老收入。旗農(nóng)牧局補獎項目辦公室的人員強調(diào)，政策實施減少了貧困戶和低保戶，一旦政策停止，貧困戶數(shù)會立馬增加。因為受到的影響不同，處于嘎查村不同階層和具有不同經(jīng)濟(jì)條件的牧戶，對補獎?wù)哂兄煌膽B(tài)度?？傮w上，保底封頂?shù)恼咴谝欢ǔ潭壬蠝p少了貧困家庭數(shù)量，縮小了牧區(qū)貧富差距，抑制了兩極分化加劇的趨勢。

值得注意的是，部分離開草場轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的牧戶，因相關(guān)配套扶持政策不足，面臨生產(chǎn)和生活上的困難，存在陷入貧困的可能和危險。在阿左旗民政局城鄉(xiāng)社會救助管理服務(wù)中心，筆者查閱了2005-2014年左旗民政系統(tǒng)民生資金發(fā)放統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其中2014年的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)為年均收入5436元以下。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，那些實行草畜平衡、領(lǐng)取獎勵金的戶，視其人均收入，可以選擇性納入低保；而那些實行禁牧、領(lǐng)取補助金的戶，則顯然不符合低保標(biāo)準(zhǔn)。但正是這些禁牧戶，有一部分轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)到城里，面臨謀生和居住的困難，卻因不符合牧區(qū)和城鎮(zhèn)的低保條件，成了夾心層。在旗農(nóng)牧局前局長那老的引領(lǐng)下，筆者先后訪談了五戶離開草場轉(zhuǎn)入巴彥浩特鎮(zhèn)(盟旗政府所在地)的牧戶，這些分別來自禁牧區(qū)+公益林區(qū)、公益林區(qū)、禁牧區(qū)的牧戶，大多蝸居于空間促狹、條件簡陋的租屋，或者草場、旗里兩邊跑，或者開出租或做買賣石頭的生意，或者干脆處于無業(yè)狀態(tài)。由于旗里搬遷轉(zhuǎn)移安置資金缺乏，產(chǎn)業(yè)安置渠道狹窄，從事種植業(yè)的人員基本飽和，農(nóng)業(yè)安置受限，轉(zhuǎn)移牧民教育培訓(xùn)和生產(chǎn)技能培訓(xùn)工作滯后，整體文化水平較低，在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)難度大，所有這些限制因素使得移民安置工作進(jìn)展緩慢。

政策未來延續(xù)性的不明朗以及由此帶來的對未來預(yù)期的不確定有可能導(dǎo)致牧民因無所適從或判斷失誤而陷于貧困。政策會對民眾行為產(chǎn)生重要影響，民眾因應(yīng)政策而規(guī)劃和調(diào)整自己的行為，而民眾的生計安排(例如飼養(yǎng)牲畜的數(shù)量和種類的搭配)需要一定周期，政策設(shè)計應(yīng)該考慮到民眾的這一需要。如若政策未來走向不明朗，預(yù)期的不確定性會使得民眾無所適從，無法有效規(guī)劃和安排自己的行為。第一輪補獎?wù)呒磳⒌狡冢笫欠窭^續(xù)實行下去？旗農(nóng)牧局前局長那老提到，在一個政策咨詢會上，有牧民詢問補獎?wù)呶迥曛笤趺崔k，干部回答：上面沒說，不知道咋辦。陶力嘎查的牧民巴特爾表示，不知道2015年后會如何，希望能繼續(xù)有這個政策；現(xiàn)在不敢賣羊，擔(dān)心一旦政策取消，到時候羊貴，買不回來，就陷入困境。

禁牧政策的實施也產(chǎn)生了其他一些社會后果，對老人、婦女和兒童等特殊社會群體產(chǎn)生一定影響。第一，補獎?wù)叩耐菩幸欢ǔ潭壬洗俪闪水?dāng)?shù)啬翍麴B(yǎng)老保險問題的解決。當(dāng)?shù)貜?006年開始實施公益林項目，涉及12個(全旗13個)蘇木鎮(zhèn)、58個嘎查、1697戶、6915人，覆蓋面積818萬多畝，國家按照一定標(biāo)準(zhǔn)(2006年5元/畝、2010年10元/畝、2013年15元/畝)劃撥公益林生態(tài)效益補償資金。據(jù)林業(yè)局公益林辦公室張主任介紹，項目從一開始實施即與牧民養(yǎng)老保險相結(jié)合，當(dāng)時解決辦法是：60歲以上牧民直接領(lǐng)取養(yǎng)老金，不足60歲的按歲差從補償金中扣除養(yǎng)老保險費(比如58歲的，交兩年費用)，即得以領(lǐng)取養(yǎng)老金。2011年開始實施的補獎?wù)咭惭永m(xù)了與養(yǎng)老保險相結(jié)合的辦法。這種項目與養(yǎng)老保險相掛鉤的辦法雖不免有強制之嫌，卻也在一定程度上解決了牧民養(yǎng)老問題。第二，補獎?wù)呖赡軐?dǎo)致部分轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)牧戶家庭矛盾的增多和離婚率的升高。被訪的很多部門人員和牧民都提到，草場禁牧后，離婚的牧民顯著增加。筆者從盟旗所在地巴彥浩特鎮(zhèn)婚姻登記處獲得了2000-2013年間全旗人口的離婚統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并經(jīng)查閱人口統(tǒng)計年鑒，計算出相應(yīng)年度的離婚率(參見下表)。數(shù)據(jù)顯示，自從推行補獎?wù)咭詠?，阿左旗的離婚率確有逐年升高的趨勢，從2010年的1.82‰提高至2013年的2.29‰。由于這一數(shù)字涵蓋的是全旗人口，無從獲得牧民的離婚率數(shù)字，我們只能粗略推斷：補獎?wù)呖赡軐?dǎo)致了牧民離婚率的升高。

阿左旗離婚對數(shù)與離婚率(2000-2013)

數(shù)據(jù)來源：離婚對數(shù)查閱自左旗婚姻登記處，計算離婚率所需左旗人口數(shù)源于歷年統(tǒng)計年鑒。

簡短的小結(jié)與討論

草原生態(tài)補獎?wù)叩膶嵤欢ǔ潭壬嫌欣诓菰鷳B(tài)的恢復(fù)，促進(jìn)了牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，與此同時，補獎?wù)邔Σ煌瑺顩r的家庭有著不同的影響，禁牧導(dǎo)致大多牧戶的收入下降，但補獎?wù)咛岣吆捅Ｕ狭说褪杖肽翍舻氖杖胨?，總體上有助于減少貧困戶數(shù)量、縮小牧戶貧富差距。此外，由于相關(guān)配套扶持政策不足，部分離開草場轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的牧戶在面臨生產(chǎn)和生活上的困難，政策未來延續(xù)性的不明朗以及由此帶來的對未來預(yù)期的不確定性也有可能導(dǎo)致牧民因應(yīng)對失據(jù)而陷于貧困。

基于調(diào)研材料，本文提出如下建議：加大政府財政支持力度，適當(dāng)提高補獎標(biāo)準(zhǔn)尤其是禁牧補貼標(biāo)準(zhǔn)；重視禁牧后的牧民安置工作，落實相關(guān)扶持措施，加強牧民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，幫助牧民增強離開草場后的生產(chǎn)生活適應(yīng)能力。

此外，做如下幾點簡短討論。

第一，適度保持政策彈性。中央推行一項政策下去，為保證有效執(zhí)行，自然是越具體明確越好，但是政策到了基層，就要面對各地情況各有不同的問題，因而需要與基層實際相結(jié)合，實行差別化對待，這樣政策在基層的調(diào)整和變形就在所難免。與此同時，基層政府和部門或者基于自己的利益和目標(biāo)考慮，或者為了掌握主動權(quán)，在政策執(zhí)行過程中也有動力和沖動去調(diào)整乃至逆轉(zhuǎn)政策。這樣，一項政策在設(shè)計和制定的過程中，如何在兼顧原則性和統(tǒng)一性的同時，保持一定彈性和靈活性，給基層留出靈活掌握的空間，就成為一個重要的課題。

第二，保持政策的延續(xù)性，給予民眾穩(wěn)定預(yù)期。政策會對民眾行為產(chǎn)生重要指引和影響，民眾因應(yīng)政策而規(guī)劃和調(diào)整自己的行為，政策實施應(yīng)有一定的延續(xù)性，應(yīng)有較明確的實施時限，給予民眾穩(wěn)定預(yù)期。

第三，保持不同政策間的協(xié)調(diào)與銜接。各項政策與項目，由各個部門基于各自權(quán)責(zé)頒布實施，相互之間難免有缺乏協(xié)調(diào)、不一致乃至沖突的地方?！吧厦媲l線，下面一根針”，各項政策實施到基層，都需要基層政府和部門去直接面對和執(zhí)行。只有保持各相關(guān)政策間的協(xié)調(diào)和銜接，才能保證政策的權(quán)威性和可實施性，利于基層對政策的接納和執(zhí)行。

①在內(nèi)蒙古行政區(qū)劃中，盟相當(dāng)于地級市，旗相當(dāng)于縣，下文中出現(xiàn)的蘇木和嘎查分別相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村。

②禁牧導(dǎo)致很多牧戶收入降低，因而招致反對和抵制，部分牧戶拒絕執(zhí)行，偷偷放牧。這一狀況導(dǎo)致另一些戶的不滿：自家執(zhí)行政策吃了虧，別家不執(zhí)行政策占了便宜，而上邊的人竟也不管！以阿左旗巴彥諾日公蘇木陶力嘎查為例，在全部128戶中，6戶是草畜平衡戶，其余是禁牧戶。禁牧戶不讓養(yǎng)畜，但給的補償多，但有不少禁牧戶都在養(yǎng)羊，也沒受罰，這就令草畜平衡戶感覺不平，后悔自己的選擇，想要改成禁牧戶，卻又變不了，因而心存不滿。遂有2013年5月嘎查8戶牧民被人以超載放牧為由舉報至盟紀(jì)檢委、盟旗紀(jì)檢部門派人連夜突擊檢查的事件，時值盟里集中開展為期3個月的以“整建樹”為主要內(nèi)容的嚴(yán)肅工作紀(jì)律整頓工作作風(fēng)專項活動，此事被作為典型案例予以處置并被當(dāng)?shù)孛襟w曝光，這對左旗2013年對禁牧政策的調(diào)整多少產(chǎn)生了促進(jìn)作用。

③參見農(nóng)業(yè)部、財政部關(guān)于印發(fā)《2011年草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵機制政策實施指導(dǎo)意見》的通知。

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〔責(zé)任編輯：畢素華〕

作者簡介：張浩，社會學(xué)博士，中國社會科學(xué)院社會學(xué)所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心副研究員。北京，100732