共建共享再出細(xì)則，市場(chǎng)之手與行政之手能否相得益彰？

本刊實(shí)習(xí)記者 | 劉高珅

共建共享再出細(xì)則，市場(chǎng)之手與行政之手能否相得益彰？

本刊實(shí)習(xí)記者 | 劉高珅

近日，工信部、國(guó)資委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2015年推進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的實(shí)施意見(jiàn)》（《意見(jiàn)》），對(duì)2015年電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享進(jìn)行了部署。近年來(lái)，國(guó)家一直在倡導(dǎo)電信基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，事實(shí)上，早在2008年便有相關(guān)規(guī)定出臺(tái)。與此前所不同的是，本次《意見(jiàn)》提出了“將中國(guó)鐵塔股份有限公司納入全國(guó)電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，將省級(jí)鐵塔公司納入省級(jí)共建共享協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，并明確要求三家運(yùn)營(yíng)商原則上不再自建鐵塔等基站配套設(shè)施，小區(qū)寬帶接入設(shè)施有條件共享的也必須共享。

共建共享措施的進(jìn)一步細(xì)化，無(wú)疑對(duì)于政策的執(zhí)行將起到積極的推進(jìn)作用，而鐵塔公司的成立，或許將成為該政策落地的助推器。

共建共享道路艱難

雖然近年來(lái)國(guó)家一直在提倡共建共享，但是該政策的實(shí)施效果較為有限，政策出臺(tái)6年多來(lái)，三大運(yùn)營(yíng)商仍然各自為戰(zhàn)，共建共享程度較低。

分析師、藍(lán)戈智庫(kù)專家梁既白認(rèn)為，造成這種情況的原因主要在于三大運(yùn)營(yíng)商之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，而網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量是決定運(yùn)營(yíng)商市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素，因此不愿意共享優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)資源也在情理之中。茁思迅行企業(yè)管理咨詢有限公司高級(jí)咨詢顧問(wèn)金峰對(duì)這一點(diǎn)表示認(rèn)同，他表示，從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)角度看，強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施資源是強(qiáng)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)者賴以存在的基礎(chǔ)，他們自然不愿意將基礎(chǔ)設(shè)施共享給弱勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)者，從而影響自己的競(jìng)爭(zhēng)地位?！耙虼嘶A(chǔ)設(shè)施的共享不僅需要資金投入，還涉及打通建設(shè)環(huán)節(jié)的各類關(guān)系，過(guò)程十分不易?！苯鸱灞硎?。

此外，缺乏有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行措施也是共建共享工作推進(jìn)不利的重要原因，共建共享的考核專業(yè)性比較強(qiáng)，對(duì)行政部門(mén)而言難以操作；加之此前通信市場(chǎng)尚未完全開(kāi)放，種種原因?qū)е抡呗鋵?shí)障礙重重。

一位不愿具名的人士表示，出于個(gè)人利益以及便于公司管理的角度考慮，具體操作人員對(duì)共建共享的不接受也是該政策難以推進(jìn)的原因。

與2008年的共建共享文件相同的是，本次《意見(jiàn)》也提到了共建共享的目的在于減少資源重復(fù)建設(shè)。對(duì)此，獨(dú)立IT、電信分析師付亮認(rèn)為，加強(qiáng)共建共享能否取得預(yù)期效果，取決于能否讓運(yùn)營(yíng)商之間形成很好的利益輸送。文件可以解決一部分問(wèn)題，但是不能解決全部問(wèn)題，其中的關(guān)鍵還在于各方利益之間的協(xié)調(diào)。金峰則認(rèn)為，《意見(jiàn)》的執(zhí)行效果，除了取決于各運(yùn)營(yíng)商的積極程度外，更重要的取決于政府部門(mén)對(duì)此事的推動(dòng)力度。

金峰認(rèn)為，除了減少資源重復(fù)投入外，共建共享還有兩個(gè)目的：其一是推進(jìn)電信行業(yè)向民營(yíng)資本開(kāi)放，尤其是資源投入核算清晰、資源收入核算清晰的資源建設(shè)出租領(lǐng)域；其二是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部反腐，將最可能產(chǎn)生腐敗的領(lǐng)域，集中構(gòu)建成統(tǒng)一企業(yè)，使其更容易被政府、社會(huì)資本以及其他運(yùn)營(yíng)商所監(jiān)督。

鐵塔公司成亮點(diǎn)

值得一提的是，在此次發(fā)布的《意見(jiàn)》中，鐵塔公司也被納入到領(lǐng)導(dǎo)小組當(dāng)中。鐵塔公司由三家基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商共同出資設(shè)立，經(jīng)營(yíng)范圍包括鐵塔建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)，基站機(jī)房、電源、空調(diào)配套設(shè)施和室內(nèi)分布系統(tǒng)的建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)，以及基站設(shè)備的維護(hù)，其成立目的之一就在于電信基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。

專家認(rèn)為，鐵塔公司的經(jīng)營(yíng)范圍就包含電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，其成立目的與本次《意見(jiàn)》要求相符，因此，鐵塔公司參與電信基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享是必然工作。金峰認(rèn)為，參考以往慣例，鐵塔公司被納入領(lǐng)導(dǎo)小組后，領(lǐng)導(dǎo)小組中的成員就會(huì)被訂立相應(yīng)的考核要求，如此，便能夠更為有效地推進(jìn)相關(guān)工作。而付亮認(rèn)為，鐵塔公司的股東是三家基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商，它與三家基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商都有資本關(guān)系，此外還具有資源共用后帶來(lái)的效應(yīng)，或許能夠加快共建共享速度，提升共建共享比例。

行政手段能否見(jiàn)效待觀察

與2008年工信部發(fā)布的共建共享意見(jiàn)所不同的是，本次《意見(jiàn)》不但提出了具體的要求，還制定了明確的考核和處罰機(jī)制。《意見(jiàn)》明確指出：共享率方面，桿路、管道、室內(nèi)分布系統(tǒng)分別不低于70%、45%和45%；共建率方面，桿路、管道、室內(nèi)分布系統(tǒng)分別不低于30%、40%和35%?！兑庖?jiàn)》還明確了違反規(guī)定的行為將受到的處分：根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度可建議其上級(jí)單位對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處分，因此被撤、免職人員三年內(nèi)不得予以任用；國(guó)資委方面，對(duì)于發(fā)現(xiàn)違反處罰規(guī)定的，將由國(guó)資委在集團(tuán)公司業(yè)績(jī)考核中直接減分，運(yùn)營(yíng)商如果在全國(guó)范圍內(nèi)違反3次即減0.1分，并以此類推，最多減0.9分。

那么，明確的共建共享率標(biāo)準(zhǔn)和更為嚴(yán)厲的違規(guī)處分能否促進(jìn)政策落實(shí)？對(duì)此，金峰認(rèn)為，考核指標(biāo)與企業(yè)整體以及企業(yè)的具體負(fù)責(zé)人利益息息相關(guān)，但往往考核指標(biāo)間也存在互斥之處，企業(yè)及負(fù)責(zé)人在完成多項(xiàng)考核指標(biāo)時(shí)，往往會(huì)尋找能夠使總分最大化的平衡點(diǎn)。

付亮認(rèn)為，用行政手段對(duì)市場(chǎng)化行為進(jìn)行管理，在一定時(shí)間內(nèi)是有效的，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看效果并不好，可能會(huì)出現(xiàn)上有政策下有對(duì)策的情況，未必能使效益最大化，最后極有可能依然受制于各家運(yùn)營(yíng)商的利益關(guān)系。此外，也有業(yè)內(nèi)人士指出，行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有能力檢查三家基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商對(duì)政策的落實(shí)情況，只能依靠運(yùn)營(yíng)商上交的數(shù)據(jù)來(lái)判斷，因此，如果運(yùn)營(yíng)商不愿意共建共享，行政手段很難起到預(yù)期效果。

此外，政策的落實(shí)不是一朝一夕的事情。付亮認(rèn)為，三家基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商現(xiàn)在擁有的基礎(chǔ)資源不一樣，未來(lái)的需求也不一樣，這就成為落實(shí)政策的障礙之一。共建共享對(duì)于相對(duì)落后的運(yùn)營(yíng)商有利，卻會(huì)成為領(lǐng)跑運(yùn)營(yíng)商加速快跑的障礙。

對(duì)于共建共享政策落實(shí)的障礙，金峰認(rèn)為主要包括兩點(diǎn)：第一，存量基礎(chǔ)資源的處置問(wèn)題，即存量基礎(chǔ)資源是否納入共建共享范疇；其二，新建資源的數(shù)量問(wèn)題，有可能會(huì)出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)商為符合考核要求而減少建設(shè)量的情況，如何在推進(jìn)共建共享的同時(shí)保持運(yùn)營(yíng)商的建設(shè)積極性，是未來(lái)政策推進(jìn)需要考慮的重要問(wèn)題。