法治政府指標(biāo)評(píng)估體系構(gòu)建的理論探索

文/慶 玲

法治政府是現(xiàn)代政府發(fā)展的綜合性和基礎(chǔ)性目標(biāo)，是民主與法治的集中體現(xiàn)。法治政府評(píng)估指標(biāo)體系涉及到現(xiàn)代政府管理的方方面面，具有適用領(lǐng)域?qū)?、涵蓋面積廣和落實(shí)措施有力的優(yōu)點(diǎn)，甚至比經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或教育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會(huì)治安、計(jì)劃生育等單項(xiàng)或局部指標(biāo)更為全面、科學(xué)、合理。因而法治政府評(píng)估指標(biāo)體系在推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、提高政府執(zhí)行力等方面的作用和影響力也更大。構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系的目的，是要建立起一個(gè)能夠以比較簡(jiǎn)明、合理的方式評(píng)價(jià)某一地區(qū)依法行政水平的指標(biāo)系統(tǒng)。該系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)科學(xué)準(zhǔn)確，行之有效，能夠經(jīng)得起時(shí)間、歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。怎么樣構(gòu)建法治政府的指標(biāo)體系，這是一個(gè)新興的課題，雖然從提出到現(xiàn)在已有了十多年的研究時(shí)間，但取得了很大進(jìn)步，但隨著我國(guó)改革開放攻堅(jiān)步伐的不斷加快和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，如何進(jìn)一步完善法治政府指標(biāo)體系成為迫切需要。因此，大膽進(jìn)行法治創(chuàng)新成為了必然。

一、構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系的重要價(jià)值

法治政府指標(biāo)體系，是由反映法治政府本質(zhì)要求、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的指針組成的評(píng)價(jià)系統(tǒng)。它以細(xì)化和量化法治政府要求為著眼點(diǎn)，運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，選擇和確定有代表性的重要指標(biāo)，組成指標(biāo)體系，綜合測(cè)算各地依法行政的水平，并尋找推進(jìn)依法行政過程中的問題及其解決對(duì)策。因此，法治政府指標(biāo)體系是引導(dǎo)、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)中國(guó)法治政府建設(shè)的一把標(biāo)尺，對(duì)依法行政的推進(jìn)具有重要意義和價(jià)值。

（一）法治政府指針體系具有引導(dǎo)功能，能夠?yàn)橐婪ㄐ姓耐七M(jìn)提供具體而現(xiàn)實(shí)的內(nèi)在動(dòng)力

法治政府指標(biāo)體系旨在通過對(duì)法治政府的精神實(shí)質(zhì)進(jìn)行深入剖析和科學(xué)概括的基礎(chǔ)上，把法治政府的內(nèi)在要求分解、細(xì)化和量化，轉(zhuǎn)化為一個(gè)個(gè)可以測(cè)評(píng)的指標(biāo)，組成一個(gè)體系和系統(tǒng)。從微觀上看，每一個(gè)指標(biāo)及其數(shù)要求均具體而客觀，構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員在法治政府的不同要求上清晰可辨的一個(gè)個(gè)努力目標(biāo)，只有達(dá)到或接近這一數(shù)值才能符合這一要求；從宏觀上看，法治政府的指標(biāo)體系綜合構(gòu)成了一個(gè)全方位的目標(biāo)要求，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員必須全面兼顧法治政府的各項(xiàng)要求，不能偏廢和失衡，否則同樣無法獲得好的分值。法治政府指標(biāo)體系正是通過變虛為實(shí)、變抽象為具體，并通過宏觀與微觀的結(jié)合，把法治政府的原則要求轉(zhuǎn)化為易判別、可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，從而形成推進(jìn)依法行政的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

(二）法治政府指針體系具有評(píng)價(jià)功能，能夠科學(xué)評(píng)定各級(jí)行政機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政的成效

對(duì)整個(gè)國(guó)家或某一地區(qū)的依法行政狀況，可以進(jìn)行定性描述和分析，這是過去我們所采取的主要評(píng)價(jià)方法。然而，定性分析雖然重要，但其主觀性強(qiáng)，隨意性大，而且評(píng)價(jià)較為模糊；因此，定性分析既要以定量分析為基礎(chǔ)，也要以定量分析為補(bǔ)充。法治政府指標(biāo)體系就是要尋找和建立一個(gè)較為客觀、能為人們認(rèn)可與接受的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以此來測(cè)量和評(píng)價(jià)整個(gè)國(guó)家及各地方依法行政的狀況，相對(duì)準(zhǔn)確地把握一個(gè)階段內(nèi)某一地方推進(jìn)依法行政的目標(biāo)設(shè)置是否合理，推進(jìn)措施是否有效，從而對(duì)國(guó)家及各地方法治政府建設(shè)的水平作出恰當(dāng)、準(zhǔn)確的評(píng)估和定位，對(duì)中國(guó)法治政府建設(shè)的進(jìn)程作出科學(xué)判斷。

（三）法治政府指針體系具有預(yù)測(cè)功能，能夠?yàn)楦鞯貐^(qū)確立依法行政的階段發(fā)展目標(biāo)提供客觀依據(jù)

藉助法治政府指標(biāo)體系的評(píng)估結(jié)果，可以觀測(cè)到法治政府各項(xiàng)指標(biāo)的變化情況，測(cè)算出某一地區(qū)依法行政的發(fā)展速度，從而預(yù)測(cè)該地區(qū)依法行政的發(fā)展態(tài)勢(shì)和未來走向。因此，各地可以此為依據(jù)，結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌確定本地區(qū)下一階段的依法行政推進(jìn)目標(biāo)，并切實(shí)加以實(shí)施。

二、法制政府指標(biāo)評(píng)估體系存在的可能性和可行性

（一）法制政府指標(biāo)評(píng)估體系存在的可能性

我們通常認(rèn)為法治、法治政府是一個(gè)軟性環(huán)境的評(píng)價(jià)，多屬于價(jià)值層面的理念要求，是比較抽象和籠統(tǒng)的概念，很難進(jìn)行數(shù)據(jù)測(cè)量，但作為客觀存在的社會(huì)現(xiàn)象，法治和法治政府建設(shè)必然可以通過各種社會(huì)因素加以反映，必然可以運(yùn)用各種方式加以觀察和研究。同樣，對(duì)于行政機(jī)關(guān)建設(shè)法治政府的種種努力，人民群眾自然會(huì)有親身感受和體驗(yàn)；對(duì)其所產(chǎn)生的成效，社會(huì)也會(huì)有客觀的評(píng)價(jià)。盡管目前沒有國(guó)外政府或者組織推出的系統(tǒng)全面的指標(biāo)體系供我們學(xué)習(xí)參考，但是他們?cè)诟瘮〕潭妊芯?、犯罪惡性研究等方面所涉及到的相關(guān)法治指數(shù)，其方式有異曲同工之妙，為我們提供了難得的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)與寶貴的借鑒。

目前，我國(guó)各地方政府關(guān)于應(yīng)用該指標(biāo)體系的嘗試越來越多。如早期建成該指標(biāo)體系的香港地區(qū)，其以參與度廣、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)合理而著稱，再如我國(guó)浙江的余杭地區(qū)，為我國(guó)內(nèi)地最早實(shí)行指標(biāo)測(cè)評(píng)該地法治的地區(qū)，通過分析近幾年的測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)的結(jié)果來看，其法治情況發(fā)展較好，成逐年上升趨勢(shì)。此外，北京、上海、深圳、重慶、四川等一些法治較為發(fā)達(dá)的地區(qū)也進(jìn)行了有益的探索，地方各級(jí)政府實(shí)行該指標(biāo)體系已成為一大趨勢(shì)。同時(shí)，現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)技術(shù)的發(fā)展，形成了高效、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)收集和保存體系。法治政府指標(biāo)體系中有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的相關(guān)指標(biāo)，可以直接從此案有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或主管部門保存的資料中獲得；對(duì)那些十分重要而尚欠缺的資料和數(shù)據(jù)的指標(biāo)，完全可以通過建立新的數(shù)據(jù)采集或供給渠道獲得。因此，法治政府指標(biāo)化完全具有實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)可能性。

（二）法治政府能夠運(yùn)用指標(biāo)體系予以量化的可行路徑

1.制度性指標(biāo)

依法行政的前提首先是要有完備的法律制度，為規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行提供合法合理的依據(jù)，這是法治政府的基礎(chǔ)性和前提性的要素。而行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件這些制度性規(guī)范，則完全可以在規(guī)模、質(zhì)量、規(guī)范等方面量化為具體的制度性指標(biāo)。首先從數(shù)量規(guī)模上，盡管制度的絕對(duì)數(shù)量并不必然導(dǎo)致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的數(shù)量或者規(guī)模必須能夠達(dá)到足以覆蓋大部分的政府行政領(lǐng)域的程度。此時(shí)，制度的有無、多少、是否已經(jīng)有效公布等均可以通過指標(biāo)進(jìn)行量化。其次，在質(zhì)量要求上，制度建設(shè)是否遵守了法定的權(quán)限和程序，是否具備完善的規(guī)范要素，如施行時(shí)間、有效期等，也可以通過設(shè)定具體指標(biāo)予以判斷。再次，在規(guī)范性上，制度內(nèi)容是否統(tǒng)一清晰，也完全可以通過制度是否定期進(jìn)行檢查、評(píng)估和清理的工作進(jìn)行指標(biāo)性的考評(píng)判斷。

2.行為性指標(biāo)

依法行政主要體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的一系列行政行為，這是法治政府的主要內(nèi)容之所在。而政府在具體行政決策、行政審批、行政處罰、行政救濟(jì)、信息公開、行政服務(wù)等方面的行為表現(xiàn)，可以通過設(shè)定具體行為性指標(biāo)予以量化。比如行政決策行為，就可以通過對(duì)決策程序是否進(jìn)行了意見征求、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等內(nèi)容予以具體的指標(biāo)設(shè)定和判斷。再比如對(duì)于行政復(fù)議行為，也可以通過對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)是否依法受理、辦理、作出等環(huán)節(jié)進(jìn)行分析判斷，形成具體指標(biāo)內(nèi)容。

3.系統(tǒng)性指標(biāo)

依法行政以規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為為主要內(nèi)容，但并不局限于此，法治建設(shè)中從立法到司法、護(hù)法、守法、學(xué)法的各個(gè)層面的法治環(huán)境都是依法行政的土壤?？梢哉f，若沒有整體的法治環(huán)境，單獨(dú)的法治政府也是不可能實(shí)現(xiàn)的，這些構(gòu)成了建設(shè)法治政府的體系性要素。而與政府行政行為相關(guān)的其它法治要素，則可以通過外在性表現(xiàn)進(jìn)行指標(biāo)考量。

4.效果性指標(biāo)

行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平，最終還是要體現(xiàn)為人民群眾對(duì)于政府推進(jìn)依法行政及其取得成效的認(rèn)可和滿意程度?？梢哉f，法治政府建設(shè)的成效如何，群眾感受最真切，評(píng)價(jià)也更客觀，這些構(gòu)成了法治政府建設(shè)的不可或缺的民意要素。而公眾對(duì)于法治政府的評(píng)價(jià)，則可以通過設(shè)定反映人們對(duì)于法治政府建設(shè)的感覺、愿望、態(tài)度、評(píng)價(jià)等主觀狀況的評(píng)價(jià)性指標(biāo)進(jìn)行考核。

當(dāng)然，法治政府指標(biāo)體系能夠被設(shè)定是一個(gè)層面，而這些指標(biāo)如何在實(shí)踐中被測(cè)量、被驗(yàn)證則是另一層面的問題，這涉及到法治政府指標(biāo)體系建設(shè)中數(shù)據(jù)獲取的方式和途徑。應(yīng)該說，制度性指標(biāo)、行為性指標(biāo)、系統(tǒng)性指標(biāo)作為客觀存在，“大多可以通過統(tǒng)計(jì)報(bào)表或現(xiàn)有資料獲得”。而效果性指標(biāo)作為主觀評(píng)價(jià)，則可以通過設(shè)計(jì)調(diào)查問卷、進(jìn)行抽樣調(diào)查等多種方式，獲取公眾主觀感受的相應(yīng)數(shù)據(jù)。這里筆者要強(qiáng)調(diào)的是，為保持指標(biāo)體系評(píng)價(jià)的透明度和有效性，客觀性指標(biāo)所獲取的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)選取的是公開數(shù)據(jù)，而主觀性指標(biāo)所獲得的數(shù)據(jù)則應(yīng)側(cè)重于由獨(dú)立的第三方進(jìn)行評(píng)估。

三、構(gòu)建法制政府指標(biāo)體系的理論基礎(chǔ)

（一）法治政府指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)法治政府的基本要求

法治政府從字面上講就是“法律統(tǒng)治下的政府”，即政府在法律限定的范圍內(nèi)行使權(quán)力。現(xiàn)代的法治政府作為一種理論主張和政府模式，其思想源于西方的“法治”理論。但對(duì)于什么是法治政府，法治政府的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)是什么，這些問題并沒有完全統(tǒng)一的答案。雖然不同歷史時(shí)期、不同國(guó)家、不同學(xué)者對(duì)法治政府有不同的看法，但就法治的一些基本原則還是形成了共識(shí)。這些原則包括：①法律必須公開，為公眾知曉。②法律必須是普遍的，法律不能是針對(duì)一些人特別制定，必須是對(duì)所有的人同等適用。③法律必須是可預(yù)期的，法律的制定和實(shí)施都必須依據(jù)事先公開的、制度化的程序規(guī)則，法律不能溯及既往。④法律必須是明確的，必須能為公眾所認(rèn)知和理解，不能模糊不清。⑤法律必須沒有內(nèi)在矛盾，不僅同一法律內(nèi)部不能自相矛盾，不同法律之間也不能互相矛盾。⑥法律必須合乎情理，切實(shí)可行，不能要求公民去做他做不到的事情。⑦法律應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)的穩(wěn)定，規(guī)則變更過快，公民便難以學(xué)習(xí)和遵守。⑧政府的權(quán)威置于法律之下。⑨尊重并維護(hù)司法權(quán)威。司法沒有權(quán)威，法律便沒有權(quán)威。⑩司法公正，這種公正不僅要求法律適用上的公平，還要求擁有司法資源的公平。

我國(guó)自2004年《綱要》正式提出建設(shè)法治政府的目標(biāo)，對(duì)于法治政府內(nèi)涵的理解主要體現(xiàn)在《綱要》中對(duì)于依法行政所提出的六項(xiàng)基本要求:合法行政、理行政、程序正當(dāng)、高效便民誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一；可見，“有限政府”、“服務(wù)政府”、“陽(yáng)光政府”、“效能政府”、“誠(chéng)信政府”、“責(zé)任政府”就是《綱要》中對(duì)于法治政府的基本理解。

（二）法治政府指標(biāo)體系應(yīng)以分解法治政府的基本要求作為內(nèi)容設(shè)定的基本依據(jù)

目前各地基本上是以《綱要》中建設(shè)法治政府的基本框架進(jìn)行指標(biāo)體系的內(nèi)容設(shè)定的。為落實(shí)關(guān)于法治政府的六項(xiàng)基本要求，《綱要》中從七個(gè)方面對(duì)法治政府建設(shè)提出了任務(wù)和措施即轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制，包含5項(xiàng)內(nèi)容；建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制，包含3項(xiàng)內(nèi)容；提高制度建設(shè)質(zhì)量，包含5項(xiàng)內(nèi)容；理順行政執(zhí)法體系，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，包含5項(xiàng)內(nèi)容；積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會(huì)矛盾的機(jī)制，包含3項(xiàng)內(nèi)容；完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政行為的監(jiān)督，包含8項(xiàng)內(nèi)容；不斷提高對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力，包含4項(xiàng)內(nèi)容。這七個(gè)方面33項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成了《綱要》中法治政府建設(shè)的基本輪廓各地的法治政府指標(biāo)體系即主要依此輪廓設(shè)定出了具體的指標(biāo)體系內(nèi)容。以深圳市為例，其指標(biāo)體系共設(shè)置了12個(gè)大項(xiàng)、44個(gè)子項(xiàng)、225個(gè)細(xì)項(xiàng)。12個(gè)大項(xiàng)是：政府立法工作法治化；機(jī)構(gòu)職責(zé)和編制法治化；行政決策法治化；公共財(cái)政管理與政府投資法治化；行政審批法治化；行政處罰法治化；行政服務(wù)法治化；政府信息公開法治化；行政救濟(jì)法治化，行政監(jiān)督法治化，行政責(zé)任法治化，提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力。再如湖北省，其設(shè)置了8個(gè)大項(xiàng)、35個(gè)中項(xiàng)、160個(gè)小項(xiàng)的指標(biāo)體系。8個(gè)大項(xiàng)為：政府職能界定與機(jī)構(gòu)職責(zé)配置；制度建設(shè)；行政決策；行政執(zhí)法；行政服務(wù)；社會(huì)矛盾的防范和化解；行政監(jiān)督；依法行政能力建設(shè)?？梢?，法治政府指標(biāo)體系雖然基本反映了《綱要》中對(duì)于法治政府建設(shè)的基本要求，但內(nèi)容并不完全對(duì)應(yīng)，各地往往結(jié)合自身的實(shí)踐，對(duì)于法治政府建設(shè)的具體方面有所側(cè)重，有所取舍，并在具體內(nèi)容上有所突破。

那么，法治政府指標(biāo)體系是否可以被看作為法治政府基本要求的具體規(guī)定？達(dá)到法治政府指標(biāo)體系的要求是否即意味著實(shí)現(xiàn)了建設(shè)法治政府的目標(biāo)？若單純將法治政府指標(biāo)體系作為推動(dòng)法治政府建設(shè)的“抓手”，從手段和工具的意義上，指標(biāo)體系的具體內(nèi)容是可以超出法治政府的基本要求，對(duì)法治政府建設(shè)的方方面面提出更高的要求，此時(shí)指標(biāo)體系本身并不等同于法治政府，二者之間是手段和目的的關(guān)系。但是若要以法治政府指標(biāo)體系作為建設(shè)法治政府的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，則就應(yīng)當(dāng)圍繞法治政府的基本要求進(jìn)行內(nèi)容設(shè)定，或者將體現(xiàn)法治政府的基本要求和最低標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容確定為指標(biāo)體系中的基本部分，此時(shí)，法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容才可以被看作為法治政府的具體規(guī)定這種對(duì)應(yīng)關(guān)系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化為指標(biāo)體系具體內(nèi)容的問題。

[1]袁曙宏.構(gòu)建中國(guó)法治政府指標(biāo)體系[J].中國(guó)法律.2007：2.

[2]袁曙宏.關(guān)于構(gòu)建我國(guó)法治政府指標(biāo)體系的設(shè)想[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(4)：12-14.