長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化戰(zhàn)略與實(shí)施路徑選擇——以湖北省為例

?

長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化戰(zhàn)略與實(shí)施路徑選擇——以湖北省為例

摘要：2014年國務(wù)院發(fā)布《依托長江建設(shè)中國經(jīng)濟(jì)新支撐帶指導(dǎo)意見》將長江經(jīng)濟(jì)帶上的9 省2市協(xié)調(diào)發(fā)展提升為國家戰(zhàn)略，《指導(dǎo)意見》特別強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化過程必然伴隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力市民化過程。順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要功能。本文以湖北省為例，在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上提出了湖北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口概況，同時(shí)提出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略構(gòu)思和推進(jìn)路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；長江經(jīng)濟(jì)帶

改革開放三十多年來，我國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)取得了巨大發(fā)展，內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展也取得了較大發(fā)展，但同沿海地區(qū)存在一定差距。長江經(jīng)濟(jì)帶鏈接我國東中西部地區(qū)，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條縱貫線。2014年國務(wù)院發(fā)布《依托長江建設(shè)中國經(jīng)濟(jì)新支撐帶指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展思路，與西部大開發(fā)、中部崛起等重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相呼應(yīng)；同時(shí)與一帶一路與海上絲綢之路戰(zhàn)略相銜接。長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州9 省2市，涵蓋沿線40個(gè)城市，面積約205萬平方公里，聚集全國40%的經(jīng)濟(jì)總量，直接帶動(dòng)6億人口?！吨笇?dǎo)意見》是在全面深化改革的背景下促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，為沿江9省經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的機(jī)遇。

一、長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義

隨著30多年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)取得巨大成就的同時(shí)，也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題，包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)資源協(xié)調(diào)發(fā)展。解決這些問題需要進(jìn)一步深化改革，打破既有利益觀念，深化制度創(chuàng)新，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。長江經(jīng)濟(jì)帶的地域廣泛，既有我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如上海、江蘇；也有相對落后的西部地區(qū)，如重慶、貴州、云南。國家將長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提升為國家戰(zhàn)略，是促進(jìn)東中西部經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，具有重大戰(zhàn)略意義。

（1）促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)與內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

長江下游區(qū)域的上海與江蘇是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，而貴州、云南是我國經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)。其中上海2014年人均GDP是貴州省人均GDP的3.68倍，具體情況見表1。經(jīng)濟(jì)外向程度也存在一定差異，沿海三省市（上海、江蘇、浙江）進(jìn)出口遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中、西部地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)開放程度遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。在沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)比重較高，而中西部地區(qū)則第二產(chǎn)業(yè)比重較高，特別是上海市，第三產(chǎn)業(yè)比重達(dá)64.8%，而四川僅36.7%，可見經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面也存在巨大差異。

表1　長江經(jīng)濟(jì)帶9省2市經(jīng)濟(jì)概況

1965年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆遜描述經(jīng)濟(jì)增長與區(qū)域均衡發(fā)展之間關(guān)系的“倒U型理論”（williamson,1965）。[1](p1-84)認(rèn)為在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起飛階段，區(qū)域間差距將會(huì)擴(kuò)大，傾向于由低水平均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向非均衡發(fā)展；隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，不同地區(qū)間的非均衡將日漸穩(wěn)定；當(dāng)達(dá)到成熟階段時(shí)，不同地區(qū)間的發(fā)展差異漸趨縮小，體現(xiàn)為由非均衡轉(zhuǎn)向高水平均衡。我國經(jīng)濟(jì)整體上已經(jīng)步入了中等收入階段，為了避免中等收入陷阱，應(yīng)該協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張培剛很早提出了“牛肚子”理論，認(rèn)為中國這么大，上海和沿海城市就是“牛鼻子”，廣大中部地區(qū)就是牛肚子，重慶和西部城市是牛尾巴。如果這頭牛要飛奔，中國經(jīng)濟(jì)要起飛，只拉牛鼻子、只扯牛尾巴，牛肚子還墜在地上，會(huì)有用嗎？“牛肚子理論”就是在沿海開放同時(shí)實(shí)行中部崛起，帶動(dòng)西部開發(fā)，促成整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的騰飛。淤淤“牛肚子”理論歷久彌新，http://hbrb.cnhubei.com/html/hbrb/20131124/hbrb2210700.html。長江經(jīng)濟(jì)帶中的中西部地區(qū)就是我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域的“牛肚子”，《指導(dǎo)意見》將帶動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶各省協(xié)調(diào)發(fā)展將有力促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！吨笇?dǎo)意見》中提出要協(xié)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提出的重點(diǎn)發(fā)展措施包括：完善長江經(jīng)濟(jì)帶立體交通網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制、促進(jìn)各省市產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這些重大政策措施與其他國家重大發(fā)展戰(zhàn)略相配合能促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶中西部地區(qū)與東部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

長江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域?yàn)榱舜龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，包括《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《長江中游城市發(fā)展規(guī)劃》。從各地區(qū)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及未來的規(guī)劃來看，長江經(jīng)濟(jì)帶很多臨近區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，產(chǎn)業(yè)競爭性大。倪鵬飛（2011）指出，長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各省區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)相似性很高，并呈現(xiàn)出“兩頭略低、中間較高”的特點(diǎn)。[2]上海、安徽、云南等省份的平均相似系數(shù)在0.88以下，而湖南、湖北、重慶、四川的相似系數(shù)均在0.93以上。在長江經(jīng)濟(jì)帶的9個(gè)省會(huì)城市中，大部分城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)都集中在汽車零部件制造、建材、重型機(jī)械、電子信息等。長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，特別是在地理區(qū)位較近的區(qū)域，其產(chǎn)業(yè)相似程度更高；而各地為了促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也采用了很多惡性競爭手段，并且制定了很多地方性市場保護(hù)行為。[3]《指導(dǎo)意見》提出創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，打破行政區(qū)劃界限和壁壘，加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和銜接，形成市場體系統(tǒng)一開放、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制；提出中西部地區(qū)要有序承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（3）促進(jìn)城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)

我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還比較明顯，農(nóng)村與城市的差距沒有明顯降低。國家目前正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，2014年國務(wù)院制定《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，提出以“四化”—工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化，引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)在于通過提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及城鄉(xiāng)居民共同富裕。2012年，全國城鎮(zhèn)化平均水平為52.6%，長江經(jīng)濟(jì)帶上游地區(qū)（重慶、四川、貴州、云南）的城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平；長江中游的安徽省、江西省、湖北省和湖南省城鎮(zhèn)化率分別為46.5%、47.5%、53.5%和46.7%，僅湖北省比全國平均水平略高，其余都低于全國平均水平；而中下游（浙江、江蘇以及上海）的城鎮(zhèn)化水平則高于全國（肖金成，2014）?！吨笇?dǎo)意見》提出要協(xié)調(diào)各地發(fā)展，按照沿江集聚、組團(tuán)發(fā)展、互動(dòng)協(xié)作、因地制宜的思路，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，對于提升長江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化進(jìn)程有重大指導(dǎo)意義。

二、長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是指脫離農(nóng)村地區(qū)，不再主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，在城鎮(zhèn)從事第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口，還包括隨著主要?jiǎng)趧?dòng)力一起轉(zhuǎn)移的非勞動(dòng)力人口（老人、小孩等）。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否夠穩(wěn)定地在流入地就業(yè)與生活是城鎮(zhèn)化能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵所在。除了勞動(dòng)人口轉(zhuǎn)移之外，還有非勞動(dòng)人口轉(zhuǎn)移，即主要?jiǎng)趧?dòng)力的家人也會(huì)隨著主要?jiǎng)趧?dòng)力轉(zhuǎn)移，包括老人、小孩以及部分沒有就業(yè)的其他家庭成員。對于非勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是農(nóng)業(yè)人口市民化過程中的亟待解決的難點(diǎn)問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從轉(zhuǎn)移的距離來劃分，可以分為跨省轉(zhuǎn)移、跨市轉(zhuǎn)移以及市內(nèi)轉(zhuǎn)移。湖北是我國中部經(jīng)濟(jì)大省，有武漢人口超千萬的特大型城市，也有國家級貧困縣；各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口情況也比較復(fù)雜。具體情況見表2。

表2　湖北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口現(xiàn)狀（單位：萬人）

表3　湖北省各市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r對照表

由于不能獲得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一手?jǐn)?shù)據(jù)，只能根據(jù)湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)進(jìn)行估算。假設(shè)城鎮(zhèn)戶籍人口相對穩(wěn)定，不會(huì)發(fā)生大規(guī)模人口轉(zhuǎn)移；農(nóng)村人口希望能夠獲得更好收益，更容易發(fā)生轉(zhuǎn)移。表2中的“市區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”是各市中城區(qū)常住人口減去戶籍人口，“縣區(qū)轉(zhuǎn)移人口”則是該市所轄縣市常駐人口減去其戶籍人口。從數(shù)據(jù)可以看出，大部分市區(qū)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有一定容納能力，但下轄縣的轉(zhuǎn)移人口大部分超過市區(qū)容納人口（武漢除外），因此，有一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)生了跨市（跨?。┑霓D(zhuǎn)移。其中武漢和鄂州沒有下轄縣市，因此縣區(qū)轉(zhuǎn)移人口為0；而恩施沒有設(shè)區(qū)，因此市區(qū)轉(zhuǎn)移人口為0。從數(shù)據(jù)上可以看出，湖北省除武漢外，大部分地區(qū)都有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的凈流出，即跨市（?。┑霓D(zhuǎn)移，其中黃岡市轉(zhuǎn)出人口最多，達(dá)到125萬人；荊州市達(dá)到87萬人。武漢是全國重要的工業(yè)城市，因此其凈轉(zhuǎn)讓人口達(dá)200萬。綜合各市情況來看，湖北省跨省轉(zhuǎn)移人口仍然為凈流出約370萬左右。

“推拉理論”（Push and Pull theory）是社會(huì)科學(xué)中運(yùn)用最為廣泛的探究人口遷移發(fā)生原因的理論，認(rèn)為遷移行為是遷出地的推力與遷入地的拉力共同影響的結(jié)果。Lee（1966）認(rèn)為，影響遷移的因素包括遷出地的因素、遷入地的因素、中間障礙因素和個(gè)人因素，并且原住地和遷移目的地分別具有推力和拉力兩種因素，如果遷出地最終體現(xiàn)為推力，而遷入地最終體現(xiàn)為拉力。那么，遷移行為就會(huì)發(fā)生。[4](p47-57)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移過程中，重要的拉力因素包括：勞動(dòng)收入、較多的工作機(jī)會(huì)，較高的社會(huì)福利水平。很多外出務(wù)工人員都是因?yàn)樵谵r(nóng)村地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)少，收入不高；而在大中城市中往往就業(yè)機(jī)會(huì)多，而且勞動(dòng)收益高，以及相應(yīng)的社會(huì)福利水平高。

從上表可以看出，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移跟人均收入水平，以及人均公共財(cái)政支出，社會(huì)福利保障情況有密切關(guān)系。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)，如黃岡、荊州、隨州，其農(nóng)業(yè)人均收入、人均財(cái)政支出以及人均社會(huì)保障水平都相對較低。而在省內(nèi)接收轉(zhuǎn)移人口較多的武漢市則在各項(xiàng)指標(biāo)都居首位，特別是在社會(huì)保障和社會(huì)福利方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市。因此，可以認(rèn)為收入及社會(huì)保障情況是影響農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的重要影響因素。

三、長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化戰(zhàn)略構(gòu)思

我國有世界上最多的人口以及流動(dòng)人口，隨著改革開放政策的實(shí)施，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及沿海城市的快速崛起，中西部大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向東部沿海城市轉(zhuǎn)移，形成了大規(guī)模的勞動(dòng)遷徙。近些年，隨著國家政策傾斜，以及各種生產(chǎn)要素的集聚，中西部中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，吸引了大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。農(nóng)業(yè)人口市民化從遷移距離來看，可以分為跨省轉(zhuǎn)移、省內(nèi)轉(zhuǎn)移以及市內(nèi)轉(zhuǎn)移。從湖北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口情況來看，武漢成為了接受省內(nèi)轉(zhuǎn)移的重要地區(qū)。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在城市中就業(yè)主要集中在第二、第三產(chǎn)業(yè)，很難進(jìn)入主要?jiǎng)趧?dòng)力市場；其中大部分勞動(dòng)收益不高，在城市落戶較為困難，很難享受與戶籍人口同等的社會(huì)福利保障。我國各地的社會(huì)保障以及社會(huì)福利政策都由地級政府進(jìn)行制定，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷徙只要跨了地級政府，各種社會(huì)保障制度都會(huì)受到影響。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，如何進(jìn)行制度創(chuàng)新，使得各種制度順利銜接是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵所在。

1.指導(dǎo)原則。

我國基本經(jīng)濟(jì)制度是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，政府在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)控中仍然起著關(guān)鍵性決定作用。在我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，首先應(yīng)該遵循市場發(fā)展規(guī)律，其次政府應(yīng)該更加積極作為。在市民化過程中應(yīng)該遵循以下基本原則：市場化原則、政府引導(dǎo)原則、制度激勵(lì)原則。

（1）市場化原則。

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷徙過程中，經(jīng)濟(jì)因素起了決定性作用。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中首先要堅(jiān)持市場化原則。市場經(jīng)濟(jì)的基本邏輯是合意和契約自由，即市場主體根據(jù)自身情況自由選擇。從我國改革開放后農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷徙情況來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從勞動(dòng)力供給富余的地區(qū)流向勞動(dòng)力需求旺盛的地區(qū)。在2003年后，各種有利于農(nóng)業(yè)人口的政策措施出臺，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移意愿降低，農(nóng)業(yè)人口遷徙距離逐步降低；即跨省遷移的比例降低，省內(nèi)遷移的比例升高。在制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策制度時(shí)，一定要考慮到勞動(dòng)力市場的基本供求現(xiàn)狀，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)的特點(diǎn)和規(guī)模。

（2）政府引導(dǎo)原則。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程實(shí)質(zhì)是遷移人口社會(huì)福利均等化過程，在這個(gè)過程中，政府起著關(guān)鍵性作用。我國大部分城市仍然實(shí)施比較嚴(yán)格的戶籍管理制度以及相應(yīng)的社會(huì)福利安排。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要標(biāo)志是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與戶籍人口享受同等的社會(huì)福利待遇，這需要大量的社會(huì)資源投入，也即較高市民化成本問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后城市公共福利的重新安排，會(huì)給流入地政府帶來較大的成本壓力；地方政府需要通各種方式化解市民化過程中的成本。[5]

（3）制度創(chuàng)新原則。

我國處于全面深化改革階段，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要各級政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，主要包括社會(huì)福利制度、財(cái)政安排制度創(chuàng)新。社會(huì)福利制度安排是各種社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度，以及相關(guān)的子女教育體制安排。財(cái)政制度安排則是與各種公共社會(huì)福利支出的財(cái)政安排。

2.主要目標(biāo)。

湖北省是我國中部經(jīng)濟(jì)大省，也是我國勞動(dòng)力重要輸出地，伴隨著國家中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，以及沿海產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，湖北經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常迅速；這導(dǎo)致了湖北農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨省轉(zhuǎn)移規(guī)模在減少，省內(nèi)轉(zhuǎn)移趨勢增加。湖北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要目標(biāo)可以從數(shù)量目標(biāo)和質(zhì)量目標(biāo)兩個(gè)角度來看。一是數(shù)量目標(biāo)。即根據(jù)分布推進(jìn)的原則，確定未來一段時(shí)間湖北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨省轉(zhuǎn)移、跨市轉(zhuǎn)移、以及市內(nèi)轉(zhuǎn)移市民化的具體數(shù)量目標(biāo)。這些轉(zhuǎn)移目標(biāo)需要與國家規(guī)劃、省級規(guī)劃相銜接，包括《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》、《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》、、《湖北新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，同時(shí)與國家長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、湖北“兩圈一帶”發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。二是質(zhì)量目標(biāo)。很多流動(dòng)人口在城市中就業(yè)不穩(wěn)定，導(dǎo)致其既不能在城市穩(wěn)定生活，也不是長期在農(nóng)村生活，被稱為“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。目前，武漢市也有大約有200萬的流動(dòng)人口（農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口），一次性全部將這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不現(xiàn)實(shí)，可以分為幾個(gè)戰(zhàn)略步驟來完成。第一階段是穩(wěn)定就業(yè)階段。這個(gè)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力能夠在城市中有穩(wěn)定就業(yè)預(yù)期，與此同時(shí)能夠在社會(huì)保障方面逐步與戶籍人口相統(tǒng)一。第二階段是逐步接受為戶籍人口。這些對于大型城市而言是非常大的財(cái)政壓力，但是可以通過制定規(guī)劃逐步化解。當(dāng)流動(dòng)人口轉(zhuǎn)化為戶籍人口時(shí)，與勞動(dòng)力人口相關(guān)的直系親屬，特別是子女能跟隨進(jìn)入城市生活。

3.制度創(chuàng)新。

制度創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的靈魂，也是市民化能否成功的關(guān)鍵。制度創(chuàng)新表面上是各種活動(dòng)規(guī)矩的改變，本質(zhì)是集團(tuán)內(nèi)部各成員的利益調(diào)整過程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)盡管獲得一定的勞動(dòng)收益，但為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，其收益與付出存在不平等性。在全面深化改革的進(jìn)程中，地方政府應(yīng)該打破固有的利益分配格局，按照社會(huì)福利均等化思想，向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供均等的社會(huì)福利。在打破既有利益格局時(shí)會(huì)遇到重大阻力，但是在增量改革方面阻力會(huì)少很多。因此，建議地方政府進(jìn)行增量改革，即地方政府在社會(huì)福利安排上逐步考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。在流動(dòng)人口市民化過程中需要的制度創(chuàng)新包括幾個(gè)方面：一是社會(huì)保險(xiǎn)制度安排，主要養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社保制度與農(nóng)村社保制度相銜接問題；二是農(nóng)村土地制度的流轉(zhuǎn)安排；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力提升方面的政策制度安排。

四、長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)施路徑

1.戶籍制度改革。

戶籍制度已經(jīng)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中最大的障礙，在全面深化改革時(shí)期，如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍制度改革將是重要工作。我國對于進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶籍管理由嚴(yán)格向?qū)捤勺冞w，2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求逐步放開中小型城市落戶限制，同時(shí)嚴(yán)格控制特大城市人口數(shù)量。按照現(xiàn)行城市劃分標(biāo)準(zhǔn)，湖北省只有武漢屬于特大城市，而其他城市都只算中小型城市，都可以逐步放開戶籍限制。因此，湖北各市除武漢外都應(yīng)該制定以就業(yè)、社會(huì)保障或固定居住場所為條件的落戶政策，逐步接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；從數(shù)據(jù)上看這些城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都是省內(nèi)轉(zhuǎn)移。因此，社會(huì)保障僅存在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系與農(nóng)村社會(huì)保障體系相銜接問題。大部分地區(qū)可以設(shè)置就業(yè)與固定場所等條件。武漢是我國中部地區(qū)重要城市，也是一個(gè)特大型城市，由于其經(jīng)濟(jì)輻射作用，不僅有大量省內(nèi)轉(zhuǎn)移人口還有部分省外轉(zhuǎn)移人口。武漢可以建立積分入戶制度，通過積分入戶制度來逐步消化大量轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。在廣東有大量外來人口的城市，如中山、廣州等地都建立了積分入戶制度，取得了良好的社會(huì)效果。

2.完善農(nóng)村土地制度改革。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不是政府的一廂情愿，更需要農(nóng)民的自愿配合。根據(jù)我國傳統(tǒng)的制度安排，農(nóng)業(yè)人口總是與土地相連的；在農(nóng)村地區(qū)有宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地等。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國各類地區(qū)土地價(jià)值迅速攀升，農(nóng)村地區(qū)價(jià)格也相應(yīng)提高。因此，很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意放棄農(nóng)村土地收益，不愿意放棄農(nóng)村戶籍而換取城市戶籍。因此如何協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益與城市戶籍成為市民化進(jìn)程中的又一大難題。對于農(nóng)村土地問題，目前正在開展土地確權(quán)工作，即明晰產(chǎn)權(quán)。湖北省在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，首先要清晰農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地產(chǎn)權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場；即對于有意愿放棄農(nóng)村土地收益的農(nóng)戶可以通過產(chǎn)權(quán)交易市場獲得收益。對于農(nóng)村中的土地中最難于處理的是農(nóng)村宅基地，以及由此衍生的“小產(chǎn)權(quán)房””問題。目前中央政府沒有明確的政策指引，本文建議應(yīng)該確定農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)范圍，并且允許其合理流動(dòng)。

3.維護(hù)平等的社會(huì)福利制度安排。

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地，地方政府應(yīng)該為流動(dòng)人口建立完善的社會(huì)保障體系，同時(shí)讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能在一定程度上享受社會(huì)公共服務(wù)。主要包括：社會(huì)保障制度以及子女義務(wù)教育制度以及住房保障制度等。社會(huì)保障制度是完善的社會(huì)保險(xiǎn)以及社會(huì)救助體系，目前城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)包括：養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)；農(nóng)村居民有養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程需要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療保險(xiǎn)相銜接，特別是市內(nèi)轉(zhuǎn)移人口，同屬于一個(gè)地區(qū)其轉(zhuǎn)換銜接成本較低，政府應(yīng)該積極作為；制定銜接方案、安排適當(dāng)?shù)呢?cái)政預(yù)算，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)體系轉(zhuǎn)換需求。對于跨市轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，應(yīng)該在全國先建立省級社會(huì)保障的銜接機(jī)制，在建立跨市銜接機(jī)制后，再推進(jìn)兩者的協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)中的工作環(huán)境較差，經(jīng)常會(huì)遭受工傷。因此，地方政府應(yīng)該督促用工企業(yè)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及時(shí)納入工傷保險(xiǎn)體系。對于已經(jīng)取得流入地戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可以逐步納入城鎮(zhèn)的失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)體系。

4.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相結(jié)合。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程也是人口遷移與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相匹配的過程。從上世紀(jì)80年代開始，我國沿海地區(qū)開始承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成了沿海經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶的基礎(chǔ)，也造就了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移。從2000年開始，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到了資源約束、生產(chǎn)要素約束以及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整等因素影響，沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)部分向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的趨勢，內(nèi)陸地區(qū)中心城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，也吸引了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)。但是，不管在沿海地區(qū)還是內(nèi)陸城市近些年都出現(xiàn)了“民工荒”和“技工荒”現(xiàn)象，說明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所獲得的職業(yè)培訓(xùn)不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，存在技能供需結(jié)構(gòu)不匹配的現(xiàn)象。因此，在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，各地應(yīng)當(dāng)注重在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的同時(shí)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的培訓(xùn)規(guī)劃，通過財(cái)政補(bǔ)貼以及稅收優(yōu)惠政策來引導(dǎo)相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展職業(yè)技能培訓(xùn)，滿足城市產(chǎn)業(yè)需求以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)需求。

參考文獻(xiàn)：

[1]Jeffrey G. Williamson. Regional Inequality and the Process of National Development: A Descrip-tion of the Patterns [J]. Economic Development and Cultural Change, 1965,13，（4）.

[2]倪鵬飛，李超.長江經(jīng)濟(jì)帶空間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密[N].中國社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2011-4-28.

[3]牛祿青.長江經(jīng)濟(jì)帶轉(zhuǎn)型升級[J].新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2013,（12）.

[4]Lee,Everett S.,A Theory of Migration[J].Demography,3,1966.

[5]諶新民,周文良.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制及政策含義[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013,（10）.

責(zé)任編輯周剛

·中部崛起與湖北發(fā)展·省情調(diào)研

作者簡介：官華平（1979—），男，華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，廣東外語外貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院副教授。

中圖分類號：F301.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）12-0061-05