聯(lián)合國(guó)遭遇嚴(yán)重財(cái)政危機(jī)

周勍卿

聯(lián)合國(guó)總部（圖/網(wǎng)絡(luò)）

財(cái)政危機(jī)：聯(lián)合國(guó)“節(jié)衣縮食過(guò)日子”

紐約時(shí)間2019年10月8日，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯在第五委員會(huì)（行政與預(yù)算委員會(huì)）2020年預(yù)算草案編制會(huì)議上表示，由于相關(guān)會(huì)員國(guó)未能及時(shí)繳納聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)及各項(xiàng)分?jǐn)傎M(fèi)用，預(yù)備金可能在10月底消耗殆盡，11月可能發(fā)生工資福利支付困難，聯(lián)合國(guó)將面臨“十年來(lái)最嚴(yán)重的赤字問(wèn)題”。截至當(dāng)時(shí)，聯(lián)合國(guó)尚需共計(jì)近10億美元用以支付2019年所剩時(shí)間的員工工資和福利以及其他開(kāi)支;與之相對(duì)，各國(guó)拖欠歷年會(huì)費(fèi)總額則接近14億美元。古特雷斯談到，為應(yīng)對(duì)赤字問(wèn)題，“空缺的職位將無(wú)法通過(guò)招聘新人填補(bǔ)，出差將只限于最重要的活動(dòng)，部分會(huì)議可能不得不取消或推遲，有的活動(dòng)將不再進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播……”，此外還將采取“最嚴(yán)厲的節(jié)省開(kāi)支措施”。古特雷斯認(rèn)為，如果不是從2019年1月就開(kāi)始采取削減開(kāi)支和逐月管理現(xiàn)金等辦法，情況還會(huì)更糟糕。

古特雷斯所稱“最嚴(yán)厲的節(jié)省開(kāi)支措施”在一周后也即10月15日落地。當(dāng)日，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)發(fā)言人迪雅里克宣布，即日起停運(yùn)位于紐約聯(lián)合國(guó)總部大樓的自動(dòng)扶梯、調(diào)整樓內(nèi)的空調(diào)溫度和運(yùn)行時(shí)間、關(guān)閉總部大門內(nèi)的噴泉，聯(lián)合國(guó)大樓內(nèi)幾個(gè)咖啡廳和休息廳也將在下午5時(shí)后關(guān)閉。迪雅里克稱，關(guān)閉電動(dòng)扶梯將為聯(lián)合國(guó)每年節(jié)省1.4萬(wàn)美元，調(diào)整空調(diào)溫度和運(yùn)行時(shí)間則每天可節(jié)省7000美元。雖然一至二層電扶梯已在11月重新開(kāi)啟，但造成的不便還是令記者怨氣滿腹，于是發(fā)生了文初的“靈魂拷問(wèn)”一幕。

事實(shí)上，本次聯(lián)合國(guó)財(cái)政危機(jī)早有預(yù)警。為應(yīng)對(duì)聯(lián)合國(guó)財(cái)政惡化問(wèn)題，古特雷斯于2017年1月上任之初就想出售位于美國(guó)紐約曼哈頓區(qū)的秘書長(zhǎng)官邸，不過(guò)由于根據(jù)聯(lián)合國(guó)與總部所在地美國(guó)簽署的協(xié)議，售賣房產(chǎn)超出秘書長(zhǎng)的職權(quán)范圍，因此該想法并未實(shí)現(xiàn)。2019年8月，聯(lián)合國(guó)曾對(duì)拖欠會(huì)費(fèi)的各國(guó)發(fā)出聲明，要求盡快繳納會(huì)費(fèi)。不得不采取緊縮措施后，古特雷斯在10月再次呼吁各國(guó)盡快足額繳納聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)，但收效甚微。根據(jù)聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)信息，截至2019年11月30日，193個(gè)會(huì)員國(guó)仍有57個(gè)未足額繳納2019年會(huì)費(fèi)。其中，美國(guó)是拖欠會(huì)費(fèi)金額最高的國(guó)家，尚未支付2019年和往年會(huì)費(fèi)總額逾10億美元。

有章難循：聯(lián)合國(guó)亦有“執(zhí)行難”

聯(lián)合國(guó)作為當(dāng)今最大的非營(yíng)利性國(guó)際組織，其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于成員國(guó)會(huì)費(fèi)。目前，聯(lián)合國(guó)共有193個(gè)成員國(guó)和2個(gè)觀察國(guó)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第17條的規(guī)定，聯(lián)合國(guó)及其下屬各機(jī)關(guān)、專門委員會(huì)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算均須由大會(huì)審核通過(guò)，并根據(jù)大會(huì)確定的分?jǐn)偙壤峙鋼?dān)負(fù)。上述經(jīng)費(fèi)由兩部分構(gòu)成：一是經(jīng)常性預(yù)算，包括用于支付維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的各項(xiàng)支出，預(yù)算每?jī)赡昃幎ㄒ淮?，由?lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)向第五委員會(huì)提交預(yù)算案，通過(guò)后再交由大會(huì)進(jìn)行審議;二是特別預(yù)算，包括各種特別計(jì)劃所需的開(kāi)支，其中主要是聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)最近一輪預(yù)算方案，聯(lián)合國(guó)2018年至2019年度的經(jīng)常性預(yù)算為53.97億美元，維和預(yù)算為每年66億美元。

“關(guān)閉兩層電梯能省多少錢？”近日，一則“記者向聯(lián)合國(guó)發(fā)出‘靈魂拷問(wèn)”的新聞在網(wǎng)絡(luò)熱傳，在令讀者忍俊不禁的同時(shí)，也引發(fā)了公眾對(duì)于聯(lián)合國(guó)財(cái)政狀況的擔(dān)憂……

各國(guó)分?jǐn)偙壤齽t每三年調(diào)整一次。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》的規(guī)定和長(zhǎng)期慣例，聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)分?jǐn)傋裱Ц赌芰υ瓌t，分?jǐn)偙壤鶕?jù)各國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值、人均國(guó)民收入等因素決定，但限于最高25%、最低0.001%的范圍內(nèi)。維和經(jīng)費(fèi)分?jǐn)倓t實(shí)行集體責(zé)任和特殊責(zé)任相結(jié)合的原則，即由各會(huì)員國(guó)共同分?jǐn)偩S和費(fèi)用，但安理會(huì)常任理事國(guó)有承擔(dān)超出會(huì)費(fèi)分?jǐn)偙壤糠值奶厥庳?zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家可自愿承擔(dān)更多攤款，發(fā)展中國(guó)家則可以享受一定寬減。

2018年12月22日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了2019年至2021年常規(guī)預(yù)算和維和預(yù)算經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙壤龥Q議。根據(jù)該決議，2019年起的三年中，美國(guó)仍為聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)最大出資國(guó)，承擔(dān)22%的分?jǐn)偙壤?其次為中國(guó)，分?jǐn)偙壤芍暗?.92%升至12.01%，首次超越日本成為聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)第二大出資國(guó);原排名第二的日本的分?jǐn)偙壤齽t從9.68%降至8.56%。

雖然與其他國(guó)家相比，美國(guó)所分?jǐn)偟穆?lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)金額仍是最高的，但與其自身相比，美國(guó)當(dāng)前的分?jǐn)偙壤汛蠓档?。?lián)合國(guó)創(chuàng)立早期，美國(guó)分?jǐn)偟臅?huì)費(fèi)比例一度高達(dá)近40%。盡管如此，美國(guó)仍抱怨承擔(dān)了不公平的費(fèi)用，并向聯(lián)合國(guó)提出降低其承擔(dān)維和經(jīng)費(fèi)的比例，但未獲通過(guò)。然而聯(lián)合國(guó)的否定案并不能阻止美國(guó)成為“老賴”，據(jù)聯(lián)合國(guó)官方文件顯示，美國(guó)從2013年起已連續(xù)六年未足額繳納常規(guī)預(yù)算攤款;迄今拖欠的逾11億美元會(huì)費(fèi)中，除一分未付的2019年分?jǐn)偪钜酝?，還包括3.81億美元往年會(huì)費(fèi)。有美國(guó)這個(gè)拖欠會(huì)費(fèi)的“帶頭大哥”，其余一眾國(guó)家的欠費(fèi)行為便都顯得“相形見(jiàn)絀”了。

聯(lián)合國(guó)對(duì)此并非毫無(wú)規(guī)制?！堵?lián)合國(guó)憲章》第19條規(guī)定，一國(guó)拖欠聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)數(shù)額等于或超過(guò)前兩年所應(yīng)繳數(shù)額的，將喪失大會(huì)投票權(quán);但如果大會(huì)認(rèn)為拖欠原因確屬該國(guó)無(wú)法控制的，可以準(zhǔn)許該會(huì)員國(guó)投票。這條規(guī)定也是聯(lián)合國(guó)對(duì)于拖欠會(huì)費(fèi)行為唯一的懲治性規(guī)范。然而這條規(guī)范實(shí)際實(shí)施的可能性非常低，因?yàn)橐粐?guó)只要守住兩年會(huì)費(fèi)總額這條“及格線”，便沒(méi)有失去投票權(quán)之虞——美國(guó)正是利用了這一點(diǎn)，從而理直氣壯地一邊欠費(fèi)又一邊穩(wěn)坐投票席。當(dāng)然，即使美國(guó)的拖欠金額真的達(dá)到了《憲章》規(guī)定喪失投票權(quán)的額度，是否真的可能被剝奪投票權(quán)也值得懷疑。以聯(lián)合國(guó)直屬教科文組織為例。2011年10月教科文組織接納巴勒斯坦為會(huì)員國(guó)后，美國(guó)立即宣布拒絕支付當(dāng)時(shí)已拖欠的6500萬(wàn)美元會(huì)費(fèi)，此后直到2017年10月，特朗普正式宣布啟動(dòng)退出程序，美國(guó)自此再未支付教科文組織分?jǐn)傎M(fèi)用——而顯然教科文組織并不會(huì)主動(dòng)開(kāi)除美國(guó)出列，世界唯一的超級(jí)大國(guó)地位是其在各國(guó)際組織“客大欺店”的倚仗。

風(fēng)雨飄搖：多邊體系呼喚新領(lǐng)頭羊

聯(lián)合國(guó)的財(cái)政危機(jī)并非孤立事件，而是世界格局跌宕變化的又一表現(xiàn)。近年，單邊主義和逆全球化思潮盛行，“黑天鵝”“灰犀?！钡觯瑖?guó)際社會(huì)遭遇“百年一遇之大變局”。

這一輪逆全球化潮流可追溯至2016年6月，英國(guó)通過(guò)脫歐公投，啟動(dòng)脫歐進(jìn)程。同年11月，美國(guó)總統(tǒng)選舉中，毫無(wú)政治經(jīng)驗(yàn)的候選人特朗普出人意料地勝出，而其競(jìng)選口號(hào)“讓美國(guó)再次偉大”已暗示其單邊主義傾向。2017年1月，美國(guó)宣布退出其自身主導(dǎo)推動(dòng)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），引起舉世嘩然。同年6月，美國(guó)宣布將退出《巴黎氣候協(xié)定》，鑒于美國(guó)對(duì)待氣候問(wèn)題態(tài)度一向隨執(zhí)政黨輪替而反復(fù)，國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)這一表態(tài)反響尚不至劇烈。然而次年5月，美國(guó)單方面宣布退出《伊核協(xié)議》卻是一石激起千層浪，立即引發(fā)伊朗、俄羅斯、歐盟等相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的一系列連鎖反應(yīng)，此后至今海灣局勢(shì)持續(xù)緊張升級(jí)，引發(fā)國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈擔(dān)憂。2018年6月，美國(guó)以聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)對(duì)以色列存在偏見(jiàn)以及無(wú)法有效保護(hù)人權(quán)為由，宣布退出人權(quán)理事會(huì)，成為唯一一個(gè)退出的國(guó)家。2019年8月，美國(guó)又退出與俄羅斯簽訂的《中程導(dǎo)彈條約》，該條約是冷戰(zhàn)結(jié)束后在美俄兩國(guó)間形成的主要軍控協(xié)議之一，美國(guó)退出后該協(xié)議已全面失效。2019年10月，根據(jù)美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)報(bào)道，特朗普政府已在著手準(zhǔn)備退出與俄羅斯、英國(guó)等34國(guó)共同簽訂的《領(lǐng)空開(kāi)放條約》。當(dāng)前，已有評(píng)論開(kāi)始擔(dān)憂將于2021年到期的《新削減戰(zhàn)略武器條約》，該條約是俄美兩國(guó)關(guān)于削減戰(zhàn)略核彈頭保有數(shù)的雙邊條約，也是目前俄美兩國(guó)之間唯一現(xiàn)存有效的雙邊軍控條約。如果屆時(shí)不能續(xù)約，現(xiàn)行全球軍控體系根基亦將再次受損……

逆全球化的出現(xiàn)正反映出當(dāng)前世界進(jìn)入了新舊全球化的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，在原有全球化模式遭遇挫折和挑戰(zhàn)的同時(shí)，新全球化正在興起。歷史交匯時(shí)期的不確定性固然意味著風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)加劇，但也意味著存在新的發(fā)展機(jī)遇。近年來(lái)，中國(guó)提出“一帶一路”倡議和人類命運(yùn)共同體理念，為遏制“逆全球化”和推進(jìn)新全球化開(kāi)出了一劑良方。這一中國(guó)方案如何在世界格局演變中發(fā)揮作用、造福人類，全世界都在拭目以待。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com