我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀與對(duì)策分析——基于對(duì)全國(guó)審計(jì)結(jié)果的思考

中南大學(xué) 鄒婷

1 我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

地方性政府債務(wù)，就是政府為了支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而直接舉借、拖欠或者由擔(dān)保而形成的債務(wù)。地方性政府債務(wù)在支持建設(shè)、改善民生、應(yīng)對(duì)金融風(fēng)暴和自然災(zāi)害等方面發(fā)揮重要作用，債務(wù)的發(fā)生與否以及債務(wù)水平都由政府自身決定。具體來(lái)說(shuō)，地方性政府債務(wù)可以分為三類(lèi)：地方政府因直接舉借或者拖欠形成負(fù)有償還責(zé)任的顯性債務(wù)、因擔(dān)保形成的或有債務(wù)，因承擔(dān)相關(guān)救助責(zé)任或其他社會(huì)義務(wù)而承擔(dān)的其他相關(guān)隱性債務(wù)。自分稅制改革以后，財(cái)權(quán)分離，地方政府需要自給自足，這就帶來(lái)了地方融資壓力，此外，國(guó)內(nèi)外頻發(fā)的自然災(zāi)害以及金融危機(jī)，都需要地方政府提供一臂之力。所以，地方政府性債務(wù)成為了地方重要財(cái)政支撐。國(guó)家審計(jì)署于分別于2011年和2013年對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的地方性政府債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，目的是為了考察債務(wù)的問(wèn)題現(xiàn)狀并加強(qiáng)管理，審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府性債務(wù)主要存在以下四種風(fēng)險(xiǎn)。

1.1 地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)主要是指各類(lèi)地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、比例不科學(xué)所帶來(lái)的隱患。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、外債等導(dǎo)致的直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保無(wú)法償付等或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)保障資金不足等帶來(lái)在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，顯性風(fēng)險(xiǎn)具有可預(yù)測(cè)性和可控性，不會(huì)給政府帶來(lái)突發(fā)性償還困難，但是或有風(fēng)險(xiǎn)和隱性風(fēng)險(xiǎn)使得不可控因素加大，增加結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，加大了地方政府陷入償還困境的概率。從2011年的審計(jì)摸底情況可以看出，我國(guó)地方性債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理情況突出，擔(dān)保性債務(wù)和隱性債務(wù)分別占21.8%和15.58%(圖1)，這兩種債務(wù)比例過(guò)高會(huì)增加不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 地方政府性債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府性債務(wù)到期因?yàn)閭鶆?wù)規(guī)模太大而沒(méi)有足夠資金償還的風(fēng)險(xiǎn)，由圖2可以看出，我國(guó)2004年債務(wù)總額只有4千萬(wàn)元，而到2010年就猛增到11萬(wàn)億元，隨后兩年間又急劇增長(zhǎng)4億元，過(guò)大的債務(wù)規(guī)模甚至超過(guò)了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政承受能力，這給到期債務(wù)支付帶來(lái)巨大壓力。

圖1 2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)

圖2 近年全國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模

1.3 地方政府性債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)

效率風(fēng)險(xiǎn)是指由于地方政府在債務(wù)融資后沒(méi)有充分利用，造成資金浪費(fèi)或者管理不善造成使用效率低下的風(fēng)險(xiǎn)。如果這些債務(wù)資金沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，那么募資的最初意圖難以實(shí)現(xiàn)，并且資金流動(dòng)不暢將導(dǎo)致新增資本減少，融資成本增加。兩次審計(jì)均表明我國(guó)地方政府性債務(wù)資金使用效率低下，存在較多閑置資金，2010年底就有11044.47億元貨幣形式的債務(wù)資金沒(méi)有支出，占所有債務(wù)資金的10.31%。由于缺乏科學(xué)的管理方法和使用監(jiān)督計(jì)劃，國(guó)內(nèi)地方政府性債務(wù)面臨較高的效率風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 地方政府性債務(wù)的外在風(fēng)險(xiǎn)

外在風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府不能按期完成償債義務(wù)所帶來(lái)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。比如，地方政府在面臨償債壓力時(shí)可能會(huì)進(jìn)一步舉債、提高稅收標(biāo)準(zhǔn)或者增加稅收種類(lèi)、向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁償債義務(wù)、挪用其他資金甚至違規(guī)募集資金等。從表1可以看出在2010年底地方政府性債務(wù)未來(lái)償還方面，2011年、2012年到期償還債務(wù)額占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還額分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后需要到期償還的占30.21%，每年都有較高數(shù)額的償債量，這會(huì)給地方政府帶來(lái)極大壓力，導(dǎo)致較高外在風(fēng)險(xiǎn)。

2 我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

關(guān)于我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

2.1 分稅制改革后地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不平衡

1994年我國(guó)建立起分稅制財(cái)政體制，中央和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的分布不均，成為地方政府負(fù)債的直接誘因。在改革過(guò)程中，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放，這就意味著地方政府收入來(lái)源縮減，所需支出項(xiàng)目增加，這一增一減帶來(lái)的就是收支的不平衡和債務(wù)的產(chǎn)生。從改革后的稅種機(jī)構(gòu)來(lái)看，小稅種的大部分和大稅種的小部分歸地方政府，地方所分得的稅種規(guī)模小、稅源零散、征收難度大。這就導(dǎo)致了地方財(cái)政占國(guó)家財(cái)政總收入的比重不斷下降。與財(cái)權(quán)減少對(duì)應(yīng)的是事權(quán)的擴(kuò)大、支出增加，地方政府不但要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任，還要負(fù)責(zé)科教文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)等方面的支出責(zé)任。事權(quán)和財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不平衡導(dǎo)致債務(wù)困境。

2.2 政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系不合理

一方面，現(xiàn)有的政府約束和激勵(lì)機(jī)制容易產(chǎn)生財(cái)政機(jī)會(huì)主義，導(dǎo)致主動(dòng)舉債增加。目前，中國(guó)在以GDP為考核升遷標(biāo)準(zhǔn)的情況下，地方政府有采取財(cái)政機(jī)會(huì)主義的主觀動(dòng)機(jī)。地方官員的仕途與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值增長(zhǎng)速度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資情況等密切相關(guān)，在管理缺位監(jiān)管不利和地方政府權(quán)力限制較少的情況下，地方官員又具有客觀條件來(lái)獲得足夠資源來(lái)制造政績(jī)工程。另一方面，約束機(jī)制不完善，我國(guó)《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》對(duì)地方政府舉債及提供擔(dān)保都做了明確約束，但是尚未建立專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)來(lái)約束地方政府舉債的規(guī)模和方法及對(duì)其的管理。這樣，財(cái)政機(jī)會(huì)主義驅(qū)使地方政府官員通過(guò)各種手段規(guī)避《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的約束，以化解事權(quán)和財(cái)權(quán)的不均衡，從而提高政績(jī)。

2.3 地方債務(wù)管理體制改革滯后

我國(guó)對(duì)地方性債務(wù)管理不夠，突出的問(wèn)題有：債務(wù)收支沒(méi)有納入預(yù)算管理，獲得的債務(wù)資金沒(méi)有及時(shí)使用，融資平臺(tái)多而雜亂，缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)范等。2011年審計(jì)結(jié)果顯示的地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)多是指通過(guò)政府融資平臺(tái)來(lái)舉借的，而現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)融資平臺(tái)公司融資管理體系還不規(guī)范，部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級(jí)次多、鏈條長(zhǎng)，資本金到位率低等使得部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱，償債風(fēng)險(xiǎn)較大。

2.4 審計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)督力度不夠

首先，我國(guó)還沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范和約束地方政府債務(wù)，更沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的審計(jì)程序和方法，因此對(duì)地方性政府債務(wù)審計(jì)的依據(jù)還不完善。其次，我國(guó)針對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)工作和次數(shù)還不多，缺少審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。

表1 2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)未來(lái)償債情況 (單位：億元)

審計(jì)署從2011年3月開(kāi)始對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行全面審計(jì)，而此前很少有過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)的全面系統(tǒng)審計(jì)，對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)及存在的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有一個(gè)整體的把握。再次，鑒于目前我國(guó)的審計(jì)體制仍然是隸屬政府的“行政模式”體制，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府負(fù)責(zé)，其活動(dòng)受政府影響，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，這樣，在審計(jì)機(jī)關(guān)審查政府資金時(shí)，政府實(shí)際是在審計(jì)活動(dòng)中充當(dāng)著領(lǐng)導(dǎo)者的角色，無(wú)法有效地保障審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的獨(dú)立性及審計(jì)結(jié)果的的客觀性。

3 降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

基于我國(guó)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)突出，采取有效措施降低風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。

3.1 建立科學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系

政府過(guò)度舉債，重借輕還的根源在于以GDP增長(zhǎng)為主的考評(píng)方式。政府官員們過(guò)分關(guān)注“政績(jī)工程”和“形象工程”，把還貸負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)給了后幾屆政府。因此，現(xiàn)階段，我國(guó)要建立對(duì)地方政府官員的科學(xué)評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，除了以往的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，要加入環(huán)境保護(hù)、就業(yè)保障、社會(huì)福利等多種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在業(yè)績(jī)考評(píng)方面，要考察資金的使用效率，考察已建立在固定資產(chǎn)在使用率避免只注重GDP，忽視資源利用率的問(wèn)題。

3.2 健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制

首先，要規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，合理規(guī)劃地方舉債的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)地方舉債手段的監(jiān)督，特別是要規(guī)范地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司舉債的程序、限制其舉債規(guī)模比，科學(xué)安排和使用各項(xiàng)債務(wù)，提高地方政府性債務(wù)的使用效率。然后，要加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)舉債的管理?，F(xiàn)階段我國(guó)對(duì)融資平臺(tái)公司融資管理體系還不規(guī)范，內(nèi)部管理級(jí)次多、鏈條長(zhǎng)。因此在實(shí)踐中要建立科學(xué)的管理方法，嚴(yán)格審核其設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其項(xiàng)目合理性、項(xiàng)目資金需求和融資計(jì)劃的合理性、融資成本的構(gòu)成、資金管理等要進(jìn)行全面的檢查和監(jiān)督，綜合考慮其風(fēng)險(xiǎn)性，防范虛假出資、抽逃資本等不合法現(xiàn)象，規(guī)范其運(yùn)作流程，防范和降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金的使用效率。其次，要加快地方政府投融資體制改革。一是規(guī)范政府投資范圍；二是統(tǒng)一政府融資管理；三是建立針對(duì)公益性項(xiàng)目和營(yíng)利性項(xiàng)目?jī)煞N不同的償債機(jī)制；四是制定法律法規(guī)規(guī)范融資和投資行為。

3.3 構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

首先是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別層面，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)、外在風(fēng)險(xiǎn)。從審計(jì)結(jié)果可以看出，我國(guó)地方政府性債務(wù)中政府負(fù)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)比重較大，這些債務(wù)的發(fā)生和償還則取決于一些不確定事項(xiàng)的發(fā)生與否，因此對(duì)其進(jìn)行量化也比較困難，實(shí)際中對(duì)各項(xiàng)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要從債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、成本和使用效益四類(lèi)指標(biāo)進(jìn)行。其次是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估層面：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要結(jié)合客觀實(shí)際數(shù)據(jù)資料，選擇一定的指標(biāo)體系來(lái)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)度的大小，主要指標(biāo)體系有：地方政府債務(wù)規(guī)模指標(biāo)、結(jié)構(gòu)指標(biāo)、成本指標(biāo)、債務(wù)使用效益指標(biāo)等。最后是要構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，選取指標(biāo)與確定指標(biāo)是預(yù)警指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)的最重要的兩個(gè)方面，在實(shí)際中，可以根據(jù)已經(jīng)獲得的數(shù)據(jù)資料，構(gòu)建一個(gè)包含以上四個(gè)方面指標(biāo)的全因素分析模型，考慮整體中的各項(xiàng)可能風(fēng)險(xiǎn)，從而更好的預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的作用。

3.4 加大對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)力度

當(dāng)今，各國(guó)都越來(lái)越關(guān)注政府債務(wù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，管理和使用得當(dāng)則會(huì)極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，否則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)不利影響，甚至引起局部乃至更廣范圍的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而加大對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督則可以很好地掌握其現(xiàn)存現(xiàn)狀，對(duì)預(yù)防和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。首先完善相關(guān)審計(jì)法律法規(guī)，要根據(jù)《審計(jì)法》及其實(shí)施條例的具體規(guī)定，結(jié)合地方政府負(fù)債的具體情況，制定專(zhuān)門(mén)的審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)，保證地方政府債務(wù)審計(jì)中審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的獨(dú)立性，對(duì)相關(guān)的審計(jì)程序和方法做出指導(dǎo)性的規(guī)定，從而使得債務(wù)審計(jì)工作中有法可依，有據(jù)可查，充分發(fā)揮審計(jì)的防范和監(jiān)督作用。其次要在規(guī)定在年度區(qū)間進(jìn)行一次全國(guó)范圍內(nèi)在審計(jì)調(diào)查，全面了解地方性債務(wù)的管理現(xiàn)狀和變化情況，最后要改進(jìn)審計(jì)方法，提高審計(jì)工作創(chuàng)新水平，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的科學(xué)性和有效性，如將債務(wù)審計(jì)與投資項(xiàng)目審計(jì)、金融審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等有機(jī)結(jié)合。

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