PF2融資模式及在中國的應(yīng)用前景

李玉鳳++譚萍

摘 要：日前，中國正在大力推行公私合作模式（PPP模式），鼓勵私營企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而英國則對PPP模式中的私人主動融資模式（PFI模式）進(jìn)行了一系列改革，推出了PF2模式。PF2模式在保留了PFI模式原有優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，彌補了PFI模式在采購、運營、財務(wù)公開、風(fēng)險分擔(dān)等方面的不足。中國當(dāng)前的環(huán)境為PF2模式的應(yīng)用已提供了相應(yīng)的有利條件，但在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、管理、財務(wù)信息等方面仍需繼續(xù)完善。

關(guān)鍵詞：PF2；PFI；應(yīng)用前景

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）03-0132-03

一、PF2的前身——PFI

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是現(xiàn)代社會的基石，充足、有效的公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)對國家的經(jīng)濟(jì)增長具有積極作用。許多學(xué)者都曾證實這一點。Hadi Salehi Esfahani在《機構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)增長》一文中指出，基礎(chǔ)設(shè)施所帶來的效益超過它所消耗的資本成本；Risako Morimoto也在《電力供應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長的影響中》指出，每增加一萬兆赫的電力供應(yīng)將為國家經(jīng)濟(jì)激發(fā)1 100美元～1 700美元的生產(chǎn)力。然而，政府的財政預(yù)算往往難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。在這一背景下，英國政府于1992年推出了私人主動融資模式（Private Finance Initiative，PFI），鼓勵私人部門參與公共服務(wù)的提供。

所謂PFI，是指由私營企業(yè)進(jìn)行項目的建設(shè)與運營，并從政府方或接受服務(wù)方收取費用以回收成本的方式。PFI推出后，在世界范圍內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用。它不僅解決了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中政府資金不足的問題，同時還具備以下優(yōu)勢：（1）私人部門高效的管理手段、先進(jìn)的技術(shù)方法、專業(yè)的風(fēng)險管理在項目中得到應(yīng)用；（2）保證了項目能夠高質(zhì)量的建設(shè)，并在長期內(nèi)得到高標(biāo)準(zhǔn)的維護(hù)；（3）公共服務(wù)的質(zhì)量在很大程度上得到提升。然而，經(jīng)過近二十年的實踐，它的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）PFI采購進(jìn)程所耗費的時間長、成本高，一個項目從投標(biāo)到簽訂合同平均要經(jīng)過近三年的時間，這對納稅人所納稅金的效用產(chǎn)生了不利影響；（2）PFI合同在運營階段不夠靈活，因此為了應(yīng)對公共部門服務(wù)需求的變化而做出改變非常困難；（3）PFI項目的財務(wù)狀況、后續(xù)債務(wù)以及投資者的收益等，不能夠向納稅人公開；（4）私人部門承擔(dān)了不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，并最終以更高的風(fēng)險報酬轉(zhuǎn)移到政府部門；（5）PFI項目股權(quán)投資者從項目中牟取暴力。這些弊端常常為議會、政府相關(guān)部門和納稅人所詬病。為此，英國財政部于2012年底發(fā)布了《公私合作的新方式》（《New Approach to Public Private Partnership》），宣布正式推出PFI的改進(jìn)模式——PF2（Private Finance 2）。

二、PF2的主要改革

1.為將項目各方更加緊密地聯(lián)系起來，共同協(xié)作增強項目的執(zhí)行能力以及風(fēng)險管理能力，政府將作為共同投資人持有少數(shù)股東權(quán)益。改革后，政府可利用其股東身份獲得更多項目相關(guān)的信息，包括項目的執(zhí)行情況等。另外，政府作為股東也可以從項目中獲得投資收益，提高項目的貨幣價值。為了確保政府部門作為權(quán)益投資者切實發(fā)揮作用，并盡可能減小政府部門同時作為投資方和購買方的沖突，財政部將設(shè)立專門的部門來負(fù)責(zé)投資相關(guān)的事務(wù)，這一部門將由具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)的人員組成，并完全與采購部門分開。

2.PF2的采購環(huán)節(jié)將更為高效。為此，政府將加強英國基礎(chǔ)設(shè)施部門的授權(quán)，增強該部門人員的商業(yè)專業(yè)知識，并建立重大項目領(lǐng)導(dǎo)學(xué)院來培養(yǎng)重大項目的高級管理人員，今后只有完成培訓(xùn)的管理者可以領(lǐng)導(dǎo)政府重大項目。鼓勵各部門進(jìn)行集中采購。另外，政府還將優(yōu)化PF2的采購流程，要求各級需要建設(shè)項目的部門向財政部提交申請的同時要遞交采購時間表；PF2項目的招標(biāo)階段要控制在18個月內(nèi)；將發(fā)布一套采購相關(guān)的綜合性標(biāo)準(zhǔn)文件；增設(shè)項目采購前財政部門的檢查環(huán)節(jié)，加強項目準(zhǔn)備階段的審查。

3.PF2在提供服務(wù)方面更具靈活性。在PF2項目中，像清潔、餐飲這樣的服務(wù)項目將從項目合同中去除，單獨建立短期的合同，使公共部門可以根據(jù)需求的改變而靈活地改變相應(yīng)內(nèi)容。在合同的執(zhí)行過程中，公共部門仍能夠?qū)Σ糠挚蛇x服務(wù)進(jìn)行補充或剔除。另外，采購當(dāng)局在項目開始時就應(yīng)審慎考慮是否要將某些微小的維護(hù)任務(wù)納入合同。

4.為使項目內(nèi)容、審批程序更加透明、更加公開，政府采取了一系列新措施。政府作為股東，將向公眾發(fā)布年度報告，介紹所有項目的具體情況以及各項目的財務(wù)信息。私人部門要向公眾提供資本權(quán)益收益的信息。財政部網(wǎng)站將實時跟進(jìn)各項目的審批進(jìn)程。另外，將對PF2合同中源自資產(chǎn)負(fù)債表外的全部承諾進(jìn)行總量控制。

5.改變了原有的風(fēng)險分擔(dān)方式，使風(fēng)險分配更加合理。公共部門將承擔(dān)和管理相應(yīng)的風(fēng)險，例如法律法規(guī)改變所造成的資本成本增加的風(fēng)險。同時，項目方不需再建立儲備金來應(yīng)對保險費用的上升。

6.為確保FP2能夠獲得長期、穩(wěn)定的資金支持，對融資渠道進(jìn)行了拓展。鼓勵使用商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)提供的包括貸款、擔(dān)保、信用支持等在內(nèi)的多元化的融資方式，而非僅僅限制于銀行長期借款。同時，鼓勵像養(yǎng)老基金這樣的長線投資者從項目開始階段就對其進(jìn)行投資，并通過股權(quán)投資競爭來確保長線投資者的優(yōu)先投標(biāo)地位。這樣做也可壓低股權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格，減少二級市場上相關(guān)交易的數(shù)量和規(guī)模，避免投資者利用手中的股權(quán)牟取暴利。

三、PF2在中國的應(yīng)用前景

英國財政部在對原有的PFI模式進(jìn)行了優(yōu)化升級后，推出的PF2模式更具靈活性、合理性。而中國當(dāng)前的形勢也為PF2模式在中國的應(yīng)用提供了有利條件：（1）中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)仍在推進(jìn)中，目前中國的城鎮(zhèn)化率大約為53.6%，而到2020年，這一比例將達(dá)到60%，期間需要對包括公路、高架橋、地下鐵路、大型停車場、醫(yī)療急救中心、污水處理設(shè)施等在內(nèi)的大量公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，由此引發(fā)的投資需求約為42萬億。而國家財政赤字逐年增加，固定資產(chǎn)投資總額中國家預(yù)算內(nèi)撥款不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。這就意味著必須通過引入民間資本來滿足這一需求，為PF2模式在中國應(yīng)用創(chuàng)造了條件。（2）近年來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直保持著良好的增長趨勢，并對世界經(jīng)濟(jì)有著不可忽視的影響。國內(nèi)生產(chǎn)總值和國家財政收入均在逐年增長，固定資產(chǎn)投資總額也在穩(wěn)步增加。國內(nèi)居民的儲蓄存款額保持持續(xù)上升趨勢，顯示出存在著巨大的民間資本市場。（3）自2013年底開始，財政部在全國范圍內(nèi)推廣公私合作模式（PPP模式），PF2作為其中一種重要類型勢必也將得到推廣。中國財政部組織專業(yè)研究人員對PPP模式進(jìn)行了系統(tǒng)化的梳理，編制了《公私合作（PPP）模式培訓(xùn)手冊》，對PPP模式的基礎(chǔ)知識、政策體系、發(fā)展經(jīng)驗、操作實踐、法律框架、實施流程和相關(guān)案例等進(jìn)行了詳細(xì)介紹。并成立了公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會，專門從事公私合作投融資研究、策劃、咨詢、評估、中介和培訓(xùn)等活動。這一系列的舉動也為PF2在中國的應(yīng)用提供了有利支持。

然而，PF2畢竟是英國根據(jù)本國國情所推出的公私合作模式，要在中國應(yīng)用仍面臨著一些問題：（1）缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施不僅投入大，而且期限長，私營部門資本在進(jìn)入這樣的項目時會考慮進(jìn)入后的風(fēng)險，如果沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)作為保障，就會成為他們進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的一個障礙。因此，制定完善的法律、法規(guī)是私營部門資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的保障。（2）缺乏相應(yīng)的管理部門。如果要將PF2模式應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，沒有嚴(yán)格的管理是很難實現(xiàn)的。從國外的經(jīng)驗來看，政府應(yīng)通過設(shè)立相應(yīng)的管理部門來加強管理。例如，英國是由設(shè)立在財政部下的基礎(chǔ)設(shè)施局負(fù)責(zé)對基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行審批，并決定是否采用PF2模式。因此，中國也應(yīng)設(shè)立相關(guān)部門來負(fù)責(zé)PF2項目的決策、評估、項目信息發(fā)布、監(jiān)督管理等工作。（3）PF2項目財務(wù)公開難以執(zhí)行。為增加項目透明度，PF2要求政府公開發(fā)布PF2項目的相關(guān)信息，公開的信息不僅包括項目審批進(jìn)程、實施情況，還包括了相關(guān)的財務(wù)信息。從中國私有企業(yè)和國有企業(yè)的實踐情況來看，企業(yè)的財務(wù)狀況是高度保密的，將企業(yè)的財務(wù)狀況曝光，可能會使相當(dāng)多的私人企業(yè)對PF2望而卻步，即使參與PF2項目，也有可能出現(xiàn)做假賬的情況。因此，PF2中公開財務(wù)信息的措施在中國可能較難實行。（4）政府董事易滋生腐敗。PF2中，政府將持有項目的部分股權(quán)，并將在項目董事中派出代表。政府代表發(fā)揮著連接政府、納稅人與項目的橋梁作用。因此，在中國應(yīng)用時，必須加強對PF2項目董事會中政府代表的監(jiān)督，避免滋生腐敗。

綜上所述，PF2項目在中國的應(yīng)用已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)條件，例如，中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求量大、民間資本充足、政府的積極推動等。但是，若能在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、管理、財務(wù)信息等方面根據(jù)中國國情做出相應(yīng)調(diào)整和完善，必將促進(jìn)PF2在中國的應(yīng)用，也將對完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生重要意義。

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PF2 Financial Mode and Its Prospect of Application in Our Country

LI Yu-feng，TAN Ping

（School of Accuontancy，Heilongjiang Bayi Agricultural University，Daqing 163319，China）

Abstract：Recently，our country is promoting the model of Public-Private Partnership（PPP），which is aimed at encouraging the private sectors to cooperate with the government in the construction of public infrastructure.While the treasury of British reformed the model of Private Finance Initiative （PFI），an approach of PPP model，and introduced PF2 mode.On the basis of the original advantages of PFI mode，PF2 mode make up the lack of PFI mode in procurement，operation，financial operation，risk sharing，etc.Chinas current circumstance provides favorable conditions for the application of PF2 mode，but the aspects of the construction of related laws and regulations，management and financial information still need to be improved.

Key words：PFI；PF2；prospect of application [責(zé)任編輯 陳鳳雪]