中國稀土資源整合政策對市場的影響分析

饒振賓，蔡嗣經(jīng)

(1.北京科技大學土木與環(huán)境學院，北京 100083)

(2.金屬礦山高效開采與安全教育部重點實驗室，北京 100083)

稀土是不可再生的重要自然資源，中國以23%的稀土資源承擔了世界90%以上的市場供應(yīng)。中國稀土為全球稀土供應(yīng)作出了重要貢獻，也承受了資源過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞、價格嚴重背離價值等不良后果［1］。為了保護資源和環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，中國政府加強了稀土開采、生產(chǎn)、流通、進出口等環(huán)節(jié)的管理，先后采取了減少稀土礦采礦權(quán)和探礦權(quán)、下達生產(chǎn)指標和控制開采總量、調(diào)整稀土礦資源稅稅額標準、征收出口關(guān)稅、實行出口配額、成立大集團整合稀土資源等措施。2014 年8 月7 日，WTO 公布了美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關(guān)產(chǎn)品出口管理措施案(即稀土案)上訴機構(gòu)報告，維持了此前WTO 專家關(guān)于中方涉案產(chǎn)品的出口關(guān)稅、出口配額措施不符合有關(guān)世貿(mào)規(guī)則和中方加入世貿(mào)組織承諾的裁決［2］。中國稀土出口配額加關(guān)稅的政策調(diào)整在所難免。因此，組建大集團全面整合國內(nèi)的稀土礦山資源和冶煉分離企業(yè)，把稀土綜合利用項目納入生產(chǎn)總量控制的計劃管理迫在眉睫。

1 中國稀土資源的特點

中國稀土資源以地域和類型分成三大類:北方為混合型稀土礦;南方是具特色的以離子吸附型稀土礦為主;西部四川冕寧和山東微山兩地的稀土礦以氟炭鈰礦為主［3］。中國稀土產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)大多為資源指向型的，基本形成了北、南兩大生產(chǎn)體系:北方以包鋼稀土高科公司和甘肅稀土公司為軸心，構(gòu)成了以包頭稀土資源為主，四川資源為輔的輕稀土生產(chǎn)體系;南方構(gòu)成了以江西、廣東兩省離子型稀土礦為主要資源，以江蘇、廣東兩地稀土冶煉加工企業(yè)為主體的中重稀土生產(chǎn)體系;形成了內(nèi)蒙古包頭混合礦、南方離子型礦、四川單一氟碳鈰礦三足鼎立、優(yōu)勢互補的格局［4］。中國稀土礦產(chǎn)品主要由混合型稀土礦、離子型稀土礦和氟碳鈰礦構(gòu)成，這3 種稀土礦占我國稀土資源總儲量的比例分別是84%、3%和10% 左右［5］。

2 中國稀土資源的整合

2.1 中國稀土礦資源的整合

2012 年末，中國國土資源部將全國稀土采礦權(quán)由113 個減少至67 個，其中江西擁有45 個、四川擁有7 個、福建5 個，廣東3 個，云南2 個，湖南、廣西和山東各有1 個，如表1 所示。

表1 全國主要礦區(qū)的稀土資源

擁有稀土采礦權(quán)的企業(yè)僅為包鋼稀土、中鋁、五礦、贛州稀土礦業(yè)、廣晟、廈門鎢業(yè)、中國鋼研、四川江銅、云南奧斯迪龍、西昌志能實業(yè)、四川冕寧礦業(yè)有限公司等10 余家。其中包鋼稀土等8 家企業(yè)證內(nèi)儲量占全國比重高達99.97%;南方離子吸附型稀土礦采礦權(quán)由贛州稀土、中鋁、廣晟、五礦、廈門鎢業(yè)5 家企業(yè)整合，且證內(nèi)儲量前三家合計占比超過90%(如表1 所示)。從采礦權(quán)人及證內(nèi)儲量指標來看，在礦山環(huán)節(jié)，實際上已經(jīng)完成了稀土礦產(chǎn)整合的預(yù)期目標。

2.2 中國稀土冶煉分離產(chǎn)業(yè)的整合

由工信部牽頭制定的稀土大集團方案，獲得國務(wù)院批復(fù)同意。按照方案，形成“1 +5”的格局，即包鋼稀土組建成立的北方稀土集團，五礦和中鋁兩大央企以及贛州稀土、廣晟有色、廈門鎢業(yè)等3 家地方稀土集團。在六大集團的基礎(chǔ)上，全面整合國內(nèi)的稀土礦山冶煉分離企業(yè)。整合過程中，要將稀土的開采、冶煉分離、綜合利用三大環(huán)節(jié)全部包括在內(nèi)。將把稀土綜合利用項目納入生產(chǎn)總量控制的計劃管理，重點配置新組建的六大集團。目前行業(yè)排名前十企業(yè)的礦山產(chǎn)品和冶煉分離生產(chǎn)能力已分別占到全國總量的80%和60%，未來稀土冶煉分離企業(yè)將由130 余家減為20 家左右。

3 中國稀土資源整合存在的問題

3.1 中央政府和地方政府在稀土資源整合中的博弈

如表1 所示，具有稀土礦資源的省份均指定了地方國企為本省稀土資源整合主體。包鋼稀土基本完成了內(nèi)蒙古自治區(qū)的稀土資源整合;福建省明確指出［6］“以廈門鎢業(yè)為主體，加快推進已建礦山的資源整合;通過資產(chǎn)兼并重組和資源整合，2012 年底前完成以廈門鎢業(yè)為核心的福建稀有稀土集團公司的組建，形成大企業(yè)引領(lǐng)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，將廈門鎢業(yè)培育成為具有完整稀土產(chǎn)業(yè)鏈、具有國際競爭力的稀土龍頭企業(yè)”。江西省贛州市成立了贛州稀土，負責稀土資源整合，擁有43 張稀土采礦證。央企中國五礦稀土在贛州經(jīng)營十多年，中重離子型稀土冶煉分離產(chǎn)能最大，卻拿不到一張采礦證。五礦稀土甚至到江西省政府控告贛州稀土不給分離企業(yè)配額(原料)。江西省國企江西銅業(yè)在四川以4.3 億元的價格奪得冕寧牦牛坪稀土礦2.94 km2的采礦權(quán)。四川省經(jīng)信委表示由江銅一家主導重組四川稀土，而工信部強調(diào)中鋁公司是國務(wù)院會議明確的四川稀土整合的牽頭企業(yè)。江銅稀土控股的四川金攀西稀土(集團)有限責任公司與贛州稀土集團合作，欲組建中國南方大型稀土集團。2011 年11 月，江西贛州率先成立了稀土交易所。2012 年8 月，包頭稀土交易所掛牌成立。中國南北稀土爭奪稀土的定價，呈現(xiàn)暗戰(zhàn)局面。

南方稀土礦區(qū)分散，利益主體多元，采礦權(quán)與林權(quán)矛盾突出，監(jiān)管難度大。央企的優(yōu)勢是冶煉分離加工，地方國企的優(yōu)勢是掌握開采權(quán)。由于我國分稅制特點，央企的大部分稅收將上繳給中央，地方稅收損失頗大，這是地方政府支持本省企業(yè)整合當?shù)叵⊥临Y源的重要因素之一。工信部作為牽頭整合稀土資源的部門，在行業(yè)準入、指令性生產(chǎn)指標、打擊黑色稀土產(chǎn)業(yè)等方面具有監(jiān)督審批權(quán)，但具體的執(zhí)行還得依靠地方政府。如何在國家戰(zhàn)略、地方利益和企業(yè)的對峙中找到一種新的平衡，協(xié)調(diào)央企、地方國企和地方政府的利益糾葛，成為稀土資源整合的關(guān)鍵。

3.2 產(chǎn)能過剩

2013 年，中國繼續(xù)實施稀土礦產(chǎn)品生產(chǎn)總量控制計劃，計劃總量與2012 年持平，為9.38 萬t，如表2、表3 所示。

表2 2009～2013 年中國稀土礦產(chǎn)品開采總量控制計劃、冶煉分離產(chǎn)品生產(chǎn)指令性計劃 (單位:REO，t)

表3 2013 年中國稀土礦產(chǎn)品開采總量計劃、冶煉分離產(chǎn)品生產(chǎn)指令性計劃 (單位:REO，t)

中國繼續(xù)實施稀土冶煉分離產(chǎn)品生產(chǎn)指令性計劃，2013 年計劃總量與2012 年持平，為9.03 萬t，如表3 所示。

2008 年，世界稀土消費量約13 萬t，中國實際稀土冶煉分離能力已超過20 萬t，其中江西、廣東、福建3 省的離子型稀土冶煉分離能力合計約達6 萬t，產(chǎn)能嚴重過剩。目前中國有稀土冶煉企業(yè)130 多家，冶煉分離產(chǎn)能達40 萬t，每年的冶煉、分離量在12 萬t 以上，遠高于9.03 萬t 的冶煉配額。盡管計劃外生產(chǎn)得到遏制，但估計2013 年中國稀土冶煉分離產(chǎn)品實際產(chǎn)量為11.05 萬t，超出計劃22.37%。如表3 所示。

表4 2007～2013 年稀土礦產(chǎn)品指令性計劃和稀土產(chǎn)量(單位:REO，t)

3.3 黑色稀土產(chǎn)業(yè)鏈

受國家稀土指令性生產(chǎn)計劃的影響，稀土開采企業(yè)采礦受限，稀土分離冶煉產(chǎn)能過剩，稀土分離企業(yè)面臨“無米下鍋”的境況，因此購買私挖盜采提供的非法稀土礦產(chǎn)品。供給短缺及高額利潤空間滋生了大量非法生產(chǎn)。因私采稀土也給地方帶來了很大的財政和經(jīng)濟貢獻，在顧及地方GDP 的情況下，官商勾結(jié)，形成黑色產(chǎn)業(yè)鏈。受到地方保護和監(jiān)管難度大的影響，稀土黑色產(chǎn)業(yè)鏈猖獗。因為可以偷逃資源稅、增值稅、所得稅等，合法企業(yè)虧本的價格，對于稀土黑色產(chǎn)業(yè)而言仍然有非?？捎^的利潤。黑色產(chǎn)業(yè)鏈不但擠占了合規(guī)企業(yè)的市場份額，造成供給過剩沖擊商品價格，更為重要的是其資源利用效率低下、危廢隨意排放，嚴重破壞了自然生態(tài)。2006 年至2008 年，國外海關(guān)統(tǒng)計的從中國進口稀土量，比中國海關(guān)統(tǒng)計的出口量分別高出35%、59% 和36%，2011 年更是高出1.2 倍。2013 年全國稀土指令性生產(chǎn)指標為9.38 萬t(氧化物)，業(yè)內(nèi)評估當年實際生產(chǎn)約16 萬t(氧化物)。根據(jù)稀土上下游產(chǎn)品推算，2013 年共生產(chǎn)氧化鏑1 600 t，由此估算大概需要南方離子礦5 萬t，但是稀土行業(yè)協(xié)會企業(yè)數(shù)據(jù)顯示南方礦開采僅為0.4 萬t。2013 年黑色產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)規(guī)模超過2 萬t。

4 中國稀土資源整合政策對市場的影響

稀土礦的無序開采浪費資源，破壞環(huán)境。中國保護資源、環(huán)境的政策目標不會改變，也將繼續(xù)以符合世貿(mào)組織規(guī)則的方式加強對資源類產(chǎn)品的管理。目前，中國正在制定《稀有金屬管理條例》，以將戰(zhàn)略資源的管理納入法律范疇;并擬聯(lián)合12 個部委成立部級稀有金屬協(xié)調(diào)機制，旨在建立和完善稀有金屬管理的長效機制。中國組建大集團整合稀土資源完成后，將從源頭減少稀土礦的開采，同時加強稀土產(chǎn)業(yè)的環(huán)保監(jiān)督，淘汰落后產(chǎn)能，減少稀土冶煉分離產(chǎn)能過剩。

目前全球稀土的供應(yīng)主要來自中國。隨著國外稀土礦山的開發(fā)和中國對稀土供給的管控，全球稀土供給增量絕大部分來自于國外，如表5 所示。隨著國外稀土的供應(yīng)量將逐漸上升，中國對全球稀土的供應(yīng)比例將下降。這樣，中國不僅保護了稀有的資源和環(huán)境，還促進了國外稀土礦的開發(fā)，全球稀土的穩(wěn)定供應(yīng)也將促進全球稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

雖然稀土價格自2011 年中開始大幅下跌，但中國出口FOB 價格仍低于國外重啟和新建礦山的稀土產(chǎn)品生產(chǎn)營運成本。目前國內(nèi)稀土生產(chǎn)的綜合成本在20 萬t，而海外礦山的稀土生產(chǎn)綜合成本在30萬t。稀土價格下跌的原因是中國邊境走私活動猖獗，中國生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有環(huán)保與監(jiān)管成本，因此價格十分低廉。中國稀土價格低于其他各國的邊際成本，引起國外稀土礦的停產(chǎn)，被迫退出市場，從而形成中國一枝獨秀的局面。因此，中國要減少稀土供應(yīng)量，應(yīng)當使國內(nèi)的稀土價格提高至與國外稀土價格相當，確保國外稀土能盈利生產(chǎn)銷售，持續(xù)供應(yīng)。達到中國稀土企業(yè)和國外企業(yè)雙贏，共同維護稀土市場。打擊稀土走私，加強環(huán)保監(jiān)管，提高稀土企業(yè)環(huán)保標準、成本和資源稅收等既可以提高稀土開采成本，也可以保護環(huán)境和資源。

在國家宏觀管理層面，中國希望控制稀土開采總量，保護戰(zhàn)略性資源，減少稀土供應(yīng)，提升稀土的價值;而中國稀土企業(yè)都希望自己做大做強。目前中國稀土冶煉分離產(chǎn)能已達到40 萬t。中國稀土企業(yè)產(chǎn)能過大，稀土初級產(chǎn)品過剩，為了生存和減少庫存，將低價出口銷售，擴大市場份額。這樣便打壓國外稀土產(chǎn)品，直至國外稀土企業(yè)無法生存，形成中國稀土企業(yè)壟斷局勢。今后世界稀土市場和價格就看中國政府、地方政府和企業(yè)之間的博弈誰占優(yōu)勢。若中國無法從源頭控制稀土礦的開采總量和私采礦，無法控制稀土冶煉分離產(chǎn)能過剩和稀土走私，世界稀土的供應(yīng)量將過剩，稀土價格也無法提高，國外的稀土企業(yè)難以生存，中國保護稀土的政策將無法執(zhí)行。

表5 國外主要重啟和新建稀土礦

圖1 全球稀土資源分布圖

5 結(jié)論

中國政府對稀土資源的整合有利于提高稀土的銷售價格，減少稀土在全球供應(yīng)中的比例。目前國外稀土開采企業(yè)最大問題是受到中國廉價的稀土沖擊，價格過低，難以保證盈利。其中中國環(huán)保標準低、非法采礦和稀土走私是廉價的主要原因。中國政府在稀土資源整合中難以消除各種利益的爭奪。因此單一依靠行政性指令管理無法完全控制稀土產(chǎn)量和提高價格。中國政府應(yīng)采用嚴格的環(huán)保標準限制污染企業(yè)生產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能，提高資源稅和排污稅，依靠市場和稅收整合稀土資源。

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