基于行業(yè)比較的PPP模式探究

姚東旻 劉思旋 李軍林

基于行業(yè)比較的PPP模式探究

姚東旻 劉思旋 李軍林

當前，我國政府正在積極探索通過引入私人資本的政府與社會資本合作模式（PPP）建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、購買公共服務(wù)。財政部指出“推廣運用PPP模式將是2015年的一項重要工作”。然而，由于行業(yè)之間存在著差異，不同行業(yè)運用PPP模式的形式可能會有所不同。從文獻角度，梳理國內(nèi)外有關(guān)行業(yè)中PPP模式運用情況的研究，以交通、醫(yī)療、供水這三大行業(yè)為例，深入分析PPP模式在不同行業(yè)中的運用情況?；谛袠I(yè)基礎(chǔ)設(shè)施特征，指出傳統(tǒng)模式下由公共部門建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)時存在的弊端，由此對比得出采用PPP模式的優(yōu)勢，并比較、探究各行業(yè)采用PPP模式的形式、所出現(xiàn)的問題以及可行的解決方案，為公共部門決策提供參考。

政府與社會資本合作模式；行業(yè)特征；BOT形式；傳統(tǒng)模式

由于經(jīng)濟的快速增長、工業(yè)活動的持續(xù)擴展以及人口壓力的逐年增加，社會對各類基礎(chǔ)設(shè)施的需求也在不斷加大（Vinod N.Sambrani，2014）①Vinod N.Sambrani，“PPP from Asia and African Perspective towards Infrastructure Development：A Case Study of Greenfield Bangalore International Airport，India”，Procedia－SocialandBehavioralSciences，2014，157（2），pp.285295.。目前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴重滯后已成為我國經(jīng)濟實現(xiàn)長期快速增長的主要限制因素。2014年，新一屆中央政府通過調(diào)整相關(guān)措施和政策來解決公共部門資金的有限性與基礎(chǔ)設(shè)施需求的迫切性之間的矛盾，政府和社會資本合作模式（Public－Private Partnerships，PPP）因此受到了各級政府的推介和響應(yīng)，尤其是隨著政府和社會資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，以及財政部一系列框架性文件②例如：財政部第76號《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》、第156號《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》、第215號《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等。的出臺，PPP模式已被廣泛地應(yīng)用于各個行業(yè)。2015年，李克強總理在政府工作報告中提出要“多管齊下改革投融資體制”，其核心就是PPP模式。

一、PPP模式在我國運用情況

PPP模式，指私人部門通過與公共部門簽訂長期合同，代表公共部門利用基礎(chǔ)設(shè)施向社會提供各種公共服務(wù)的一種模式（G·Peirson，P·Mcbride，2005）③Andreas Bentz and Paul Grout Maija Halonen，WhatShouldGovernmentsBuyfromthePrivateSector—Assetsor Services？mimeo，University of Bristol，2005，pp.125.。根據(jù)國家政策指引，當前地方PPP項目主要集中在軌道交通、醫(yī)療養(yǎng)老、供水、供暖、供氣、市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、網(wǎng)管改造等行業(yè)上。下表是一些省份實施PPP項目所涉及到的行業(yè)（表1）。

表1 不同省份PPP項目主要涉及產(chǎn)業(yè)

財政部第76號文指出，PPP項目在“不同行業(yè)的技術(shù)標準和管理要求差異大，專業(yè)性強”，行業(yè)之間的差別導(dǎo)致不同行業(yè)所運用的PPP模式存在差異。因此，本文選取當前我國地方PPP項目主要集中運用的交通、醫(yī)療、供水三個領(lǐng)域進行分析，研究PPP模式在這三個代表性行業(yè)中的運用情況，進一步探討在不同行業(yè)中政府該如何運用PPP模式。

二、各行業(yè)采用PPP模式的原因

（一）各行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的特征

交通、醫(yī)療、供水三大行業(yè)除具有公共性、社會性等一些相同的特征外，還具有各自不同的特征。交通運輸業(yè)指國民經(jīng)濟中專門從事運送貨物和旅客的社會生產(chǎn)部門，包括鐵路、公路、水運、航空等運輸部門，在國民生產(chǎn)生活中具有非常重要的作用。交通運輸業(yè)是一個既有壟斷性又有競爭性，既有公益性又有營利性的行業(yè)。Checherita，Gifford（2007）認為交通基礎(chǔ)設(shè)施具有以下四個特征：初始的建造成本高、高度的不可逆性、長期耐久性、復(fù)雜性②Cristina Checherita and Jonathan Gifford，“Risk sharing in public－private partnerships；general considerations and an evaluation of the US Practice in road transportation”，TransportationResearchForum，2007，1，pp.3745.；至于醫(yī)療行業(yè)，大部分醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施具有相對較小的規(guī)模和范圍，難以吸引私人部門的關(guān)注。一般來說，只有醫(yī)院是唯一一種規(guī)模和范圍都大到足以吸引私人部門的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施（Dewulf G et al，2011）①Geert Dewulf，Anneloes Blanken and Mirjam Bult－Spiering，Strategicissuesinpublic－privatepartnerships.John Wiley ＆Sons，2011，pp.6581.。然而，醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計較為復(fù)雜、專業(yè)，且規(guī)定了十分詳細的產(chǎn)出標準，需有專業(yè)人士參與提供；供水行業(yè)在人們的生產(chǎn)生活中具有舉足輕重的作用，城市供水是城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障，且與公共安全息息相關(guān)，關(guān)系著一城人民的健康安全。通常來說，城市供水服務(wù)的發(fā)展水平標志著該城市的經(jīng)濟發(fā)展水平（盧升鵬等，2010）②盧升鵬、張明德、顧寶炎等：《我國城市供水發(fā)展特征分析》，《資源開發(fā)與市場》2010年第26期。。此外，供水基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的排他性，易形成壟斷。

（二）公共服務(wù)由公共部門提供時存在的問題

長期以來，公共部門在提供各項公共服務(wù)中都處于主導(dǎo)地位，然而由于其本身存在效率低下、缺乏激勵機制等局限性，令各行業(yè)產(chǎn)生了一些不可避免的問題。由公共部門負責提供交通領(lǐng)域的服務(wù)時，易出現(xiàn)慢性資金短缺問題（Hiroyuki Iseki，Rebecca Houtman，2012）③Hiroyuki Iseki and Rebecca Houtman，“Evaluation of progress in contractual terms：Two case studies of recent DBFO PPP projects in North America.”ResearchinTransportationEconomics，2012，36（1），pp.7384.，并且由于政府部門是唯一的資金來源，限制了可以加快交通基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化的投資。此外，交通產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性令公共部門沒有動力降低成本、推進技術(shù)進步，導(dǎo)致高價格對應(yīng)差服務(wù)的現(xiàn)象出現(xiàn)（Vinod N.Sambrani，2014）④Vinod N.Sambrani，“PPP from Asia and African Perspective towards Infrastructure Development：A Case Study of Greenfield Bangalore International Airport，India”，Procedia－SocialandBehavioralSciences，2014，157（2），pp.285295.；公共部門提供醫(yī)療服務(wù)時也存在著較突出的問題。不斷發(fā)展的醫(yī)療技術(shù)、老齡化的人口、越來越高的公眾期望以及逐漸變異的疾病都令醫(yī)療成本呈增長趨勢，然而同一時間政府部門的預(yù)算卻在下降，政府投入的不足與人們激增的醫(yī)療需求之間的矛盾使得醫(yī)患關(guān)系非常緊張；此外，至于供水行業(yè)，Veronika Fuest，Stefan A.Haffner（2007）研究發(fā)現(xiàn)，由公共部門供水是缺乏效率的。公共部門沒有能力提供合適水平的供水服務(wù)，且在快速的城市化進程中公共部門不能及時地對飛速增長的需求做出反應(yīng)。高的滲水率、非法連接的管道、低效的成本補償是公共部門供水的不足⑤Veronika Fuest and Stefan A.Haffner，“PPP－policies，practices and problems in Ghana＇s urban water supply”，Water Policy，2007，9（2），p.2.。此外，公共部門供水可能不會顧及到偏遠地區(qū)人們的需求。Gunawansa et al.（2012）分析了多個采用傳統(tǒng)模式供水的失敗案例，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致供水失敗的因素有很多，主要是由于公共部門資金能力不足，并且缺乏相應(yīng)的技術(shù)和管理能力來發(fā)展、維護和運營供水系統(tǒng)⑥Asanga Gunawansa，Sonia Ferdous Hoque and Lovleen Bhullar，“Private－Public Partnerships in Urban Water Supply Sector：a Study of the Regional Trends”，LeeKuanYewSchoolofPublicPolicyResearchPaperNo.LKYSPP，2012，pp.1840.。另外，個別腐敗政府官員的低效率也對供水產(chǎn)生了一定的影響。

（三）PPP模式提供公共服務(wù)具有的優(yōu)勢

既然由公共部門提供公共服務(wù)時存在著諸多問題，那么引入私人部門是否可以解決這些問題？Vinod N.Sambrani（2014）認為，能夠引入私人部門的PPP模式就如通向現(xiàn)代化的快軌，通過擴大投資能力、合理分配風險以及提供經(jīng)驗、專家等方式，最大化了基礎(chǔ)設(shè)施的提供效率⑦Vinod N.Sambrani，“PPP from Asia and African Perspective towards Infrastructure Development：A Case Study of Greenfield Bangalore International Airport，India”，Procedia－SocialandBehavioralSciences，2014，157（2），pp.285295.。下面，本文將交通、醫(yī)療、供水三大行業(yè)作為切入點，具體分析PPP模式所具有的優(yōu)勢。

1.交通領(lǐng)域PPP模式優(yōu)勢。交通領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施屬于準公共產(chǎn)品，同時兼有私人產(chǎn)品的效用可分性和贏利性，所以它既可以僅由政府提供，也可以靠市場本身的機制運行（孫連杰，2008）⑧孫連杰：《淺談PPP模式在我國城市軌道交通中的應(yīng)用》，《城市》2008年第6期。。鑒于由公共部門負責全程的傳統(tǒng)模式存在著不足以及交通基礎(chǔ)設(shè)施自身的特征，在交通行業(yè)中采用引入私人部門的PPP模式得到了廣泛的關(guān)注。Vinod N.Sambrani（2014）通過研究采用建造－所有－運營－移交（build－own－operate－transfer，BOOT）形式建造的班加羅爾國際機場（Bangalore International Airport）案例，發(fā)現(xiàn)采用PPP模式建造該機場有很多優(yōu)勢：（1）機場的資金來源從政府擴大到機場運營者、銀行和投資團體，并且政府不再為銀行、金融機構(gòu)等提供擔保。（2）強化風險的分配，由于風險被分配給了最具管理風險能力的一方，風險在很大程度上被緩解了。（3）最大化機場的潛力，優(yōu)化現(xiàn)存的基礎(chǔ)設(shè)施，有效地利用機場的土地資源并延長機場的壽命。作者最后指出，PPP模式引入私人部門的競爭，打破了傳統(tǒng)公共設(shè)施提供過程中的壟斷局面，并且通過有效地整合公共部門和私人部門的資源來提供更好的公共服務(wù)①Vinod N.Sambrani，“PPP from Asia and African Perspective towards Infrastructure Development：A Case Study of Greenfield Bangalore International Airport，India”，Procedia－SocialandBehavioralSciences，2014，157（2），pp.285295.。此外，Iseki et al.（2009）認為PPP的潛在價值不僅是對公共部門提供資金支持，還可以為公眾提供社會經(jīng)濟效益，并使得私人部門獲得資金收益。若在交通領(lǐng)域正確地實施PPP模式，司機和納稅人都可以享受高質(zhì)量的交通設(shè)施，私人部門和其投資者則可以得到豐厚回報②Hiroyuki Iseki，Brian Deane Taylor and Kansai Uchida，Are Public Private Partnerships a Good Choice for US Highways？：AReviewoftheLiterature.California PATH Program，Institute of Transportation Studies，University of California at Berkeley，2009，pp.1826.。

2.醫(yī)療領(lǐng)域PPP模式優(yōu)勢及政策支持。早在上個世紀末期，國外便開始研究如何將PPP模式運用于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域（康靜寧，2013）③康靜寧：《PP模式在我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用研究——兼論PPP模式在政府公共管理轉(zhuǎn)型中的作用》，《海峽科學》2013年第10期。。Hood（1991）認為，采用私人資金來提供公共醫(yī)療服務(wù)，可以創(chuàng)造更多的市場并提高公共部門的效率④Christopher Hood，“A public management for all seasons？”，Publicadministration，1991，69（1），pp.319.。另外，由PPP模式來解決醫(yī)療成本的增長趨勢與政府部門預(yù)算逐漸下降之間的矛盾是一個合理的選擇（Acerete Basilio et al.，2011）⑤Acerete Basilio、Anne Stafford and Pamela Stapleton，“Spanish healthcare public private partnerships：The‘Alzira model’”，CriticalPerspectivesonAccounting，2011，22（6），pp.533549.。陳剛（2014）也認為，采用私人資金來提供醫(yī)療服務(wù)或許可以緩解醫(yī)患矛盾⑥陳剛：《融通資本董事長陳剛口述：PPP模式如何應(yīng)用于醫(yī)療領(lǐng)域？》，http://finance.eastmoney.com/news/1355，20141025438065362.html，訪問時間20150209.，加速我國新醫(yī)改的進程。鑒于PPP模式的若干優(yōu)勢，2014年6月國家衛(wèi)生計生委衛(wèi)生發(fā)展研究中心的專家在中國公立醫(yī)院公私合作伙伴關(guān)系國際研討會議上指出：“公立醫(yī)院公私合作在中國的土壤上逐漸成熟，期待能夠探索出符合國情的公立醫(yī)院公私合作伙伴關(guān)系的具體實現(xiàn)模式”。2014年10月，北京市衛(wèi)生計生委在《北京市人民政府關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》中提出：“允許公立醫(yī)院在保障資產(chǎn)安全、醫(yī)療質(zhì)量安全且具備相應(yīng)管理能力的前提下，以特許經(jīng)營的方式開展與社會資本的合作?！?/p>

3.供水領(lǐng)域PPP模式優(yōu)勢。由于公共部門供水存在著諸多問題，所以許多國家都在極力促進私人部門參與供水服務(wù)（Al－Alawi，1998）⑦Jamil Al－Alawi SK，“Specific privatization issues applicable to water and electricity utilities in the Gulf Cooperation Council States”，Desalination，1998，120（1），pp.129136.。早在10年前，我國許多城市的供水開始大規(guī)模的民營化，吸納外資或民間資本參股，為我國在供水領(lǐng)域推行PPP模式積累了大量的經(jīng)驗。政府部門認為在供水領(lǐng)域采用PPP模式不但可以提高供水基礎(chǔ)設(shè)施的工作效率，更好地提供供水服務(wù)，還可以減輕財政負擔（Kikeri，Kol，2005）⑧Sunita Kikeri and Aishetu Fatima Kolo，“Privatization：trends and recent developments”，WorldBankPolicyResearch WorkingPaper，2005，3765（1），pp.929.。世界銀行和其他金融機構(gòu)則指出促進供水的私有化是解決發(fā)展中國家供水問題的最佳辦法，這是因為私人部門可以減輕政府財政負擔，并且私人部門比公共部門更有效率，私人部門可以優(yōu)化供水基礎(chǔ)設(shè)施的表現(xiàn)（Araral，2009）⑨Eduardo Araral，“The failure of water utilities privatization：Synthesis of evidence，analysis and implications”，Policyand Society，2009，27（3），pp.221228.。

三、基于行業(yè)特征的PPP模式選擇

PPP模式只是“公私合作”的一個統(tǒng)稱，其內(nèi)涵較為豐富，在具體的實踐過程中有許多種形式可供采用，例如BOT形式、TOT形式等。那么，交通、醫(yī)療、供水行業(yè)具體適合采用什么形式的PPP模式？

（一）適合運用在交通領(lǐng)域的PPP模式

近年來，很多交通行業(yè)的公共服務(wù)都是由PPP模式提供的，到底什么形式的PPP模式最適合應(yīng)用在交通領(lǐng)域？Sclar（2001）、Williamson（1996）認為不可能找到一種最好的PPP模式來提供所有的交通公共服務(wù)。他們指出，交通基礎(chǔ)設(shè)施中存在的不確定性和相關(guān)的風險令PPP合同十分復(fù)雜，PPP模式中的當事人沒有足夠的信息預(yù)測未來的事件、評估風險的等級等①Elliott D Sclar，Youdon＇talwaysgetwhatyoupayfor：Theeconomicsofprivatization，Cornell University Press，2001，pp.54118.Williamson Oliver E，Themechanismsofgovernance，Oxford University Press，1996，pp.137220.。項目的不確定性加上有限理性的當事人，使得任何復(fù)雜的PPP合同都是不完全合同，需要根據(jù)不同的PPP項目來協(xié)商具體細節(jié)。因此，為了平衡私人部門和公共部門之間的責任、風險、成本和收益等，PPP項目涉及到的當事人都應(yīng)該通過積累相關(guān)知識和經(jīng)驗來解決盡可能多的問題。

（二）適合運用在醫(yī)療領(lǐng)域的PPP模式

20世紀80年代，PPP模式在西方國家醫(yī)療領(lǐng)域中運用的十分廣泛。以英國為例，1997年以來，英國有126家，總價值15億元的PPP醫(yī)院被政府批準（Hellowell，Pollock，2006）②Hellowell.M and A.M.Pollock，Privatefinance，publicdeficits：areportonthecostofPFIanditsimpactonhealth servicesinEngland.Centre for International Public Health Policy，University of Edinburgh，2007，pp.514.。英國政府一般通過私人融資計劃（private financing initiative，PFI）來提供醫(yī)療服務(wù)，PFI是PPP模式的一種形式，指私人部門投資建造醫(yī)院大樓并取得大樓的產(chǎn)權(quán)，合同到期后該大樓的產(chǎn)權(quán)歸醫(yī)院所有。在合同期間，醫(yī)院定期向私人部門支付一定的費用，而私人部門則需要負責維護大樓并提供一些后勤服務(wù)（毛慶祥、潘高，2012）③毛慶祥、潘高：《PPP模式在國外醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)用概述》，《合作經(jīng)濟與科技》2012年第18期。。提供醫(yī)院大樓僅是PFI形式中一種常見的項目，Akintoye，Chinyio（2005）認為，在醫(yī)療領(lǐng)域，PFI還可以被用來提供服務(wù)（能源管理方案、IT系統(tǒng)、餐飲，綜合管理系統(tǒng)，無線控制系統(tǒng)等）和設(shè)備（發(fā)電機，鍋爐廠，磁共振成像等）④Akintola Akintoye and Ezekiel Chinyio，“Private Finance Initiative in the healthcare sector：trends and risk assessment”，Engineering，ConstructionandArchitecturalManagement，2005，12（6），pp.601616.。實踐過程中，我國出現(xiàn)了與英國提供醫(yī)療服務(wù)模式類似的形式，即IOT（Investment Operation Transfer）形式。IOT形式也是PPP模式的一種，指私人部門通過對醫(yī)院進行固定資產(chǎn)投資來交換一定時期的運營權(quán)。在這種形式下私人部門可以向醫(yī)院收取管理費，甚至可以要求醫(yī)院在合同期內(nèi)分期償還投資。與英國PFI形式不同的是，IOT形式下醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、非營利性質(zhì)、人員隸屬關(guān)系均不變。此外，私人部門可以全權(quán)管理醫(yī)院，從而享有醫(yī)院的經(jīng)營收益權(quán)以及通過管理醫(yī)院所帶來的供應(yīng)鏈等收益（曹健，2014）⑤曹?。骸渡鐣Y本如何通過PPP模式牽手公立醫(yī)院》，http://www.cn－h(huán)ealthcare.com/article/20140708/content－458639.html，訪問時間20150210。。醫(yī)療領(lǐng)域的PPP模式可以分成兩類：外包類和特許經(jīng)營類。外包類是以提高公共資金投資項目的效率或質(zhì)量為目的，由政府或醫(yī)院將非核心業(yè)務(wù)（包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)）委托給私人部門來完成，政府或醫(yī)院負責監(jiān)督、使用。外包類還有一種特殊的形式——醫(yī)院托管，也就是說把醫(yī)院的經(jīng)營管理權(quán)外包給私人部門。由于醫(yī)院內(nèi)部人員往往只是看病的專家，不懂經(jīng)營管理，所以這種方式可以使醫(yī)院的經(jīng)營管理更加科學規(guī)范。外包類不但將競爭機制引入了醫(yī)療領(lǐng)域，還通過業(yè)務(wù)專家化的方式提高了效率；而特許經(jīng)營，則一般用于對原有醫(yī)院進行翻新、擴建。私人部門（特許經(jīng)營方）可以對醫(yī)院的人事、資產(chǎn)和物業(yè)進行管理，并在特許期內(nèi)收回投資成本。合同期結(jié)束后，醫(yī)院所有權(quán)歸公共部門所有（陳剛，2014）①陳剛：《融通資本董事長陳剛口述：PPP模式如何應(yīng)用于醫(yī)療領(lǐng)域？》，http://finance.eastmoney.com/news/1355，20141025438065362.html，訪問時間20150209.。然而，在特許經(jīng)營形式下，與醫(yī)院相關(guān)的核心服務(wù)（例如看病）仍是由取得公共部門資格認定的臨床工作人員提供，不能轉(zhuǎn)移給私人部門。這種將核心服務(wù)排除在特許權(quán)之外的情況可能會限制私人部門進一步獲得潛在收益（Dewulf G et al，2011）②Dewulf Geert、Anneloes Blanken and Mirjam Bult－Spiering，Strategicissuesinpublic－privatepartnerships.John Wiley ＆Sons，2011，pp.6581.。

（三）適合運用在供水領(lǐng)域的PPP模式

我國供水行業(yè)發(fā)展迅猛，是較早采用PPP模式的領(lǐng)域。20世紀90年代中期，我國便開始運用合作經(jīng)營和BOT等方式建設(shè)、改造、運營水廠（彭鵬，2013）③彭鵬：《基于實物期權(quán)的供水PPP項目特許期決策》，天津大學碩士論文，2013年。。田家樂、王世江（2012）通過研究發(fā)現(xiàn)，我國供水行業(yè)經(jīng)常采用BOT、TOT等形式來提供服務(wù)④田家樂、王世江：《新疆水利建設(shè)社會融資模式研究與思考》，《人民黃河》2012年第3期。。BOT形式是建造－運營－移交（Build－Operate－Transfer）的簡稱，指私人部門負責建造、投資、運營供水基礎(chǔ)設(shè)施，并在合同到期后將基礎(chǔ)設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府部門。BOT形式下，私人部門通過在運營階段向用水者收費來彌補成本；而TOT形式，則是指移交－運營－移交（Transfer－Operate－Transfer），即政府部門先將已建好的供水基礎(chǔ)設(shè)施移交給私人部門來運營，私人部門可以在運營期間收回投資成本，合同到期后，私人部門再將基礎(chǔ)設(shè)施交還給政府部門。Ouda Omar K.M et al.（2014）分析了各國在供水領(lǐng)域運用PPP模式的情況，發(fā)現(xiàn)PPP模式的不同形式取決于決策權(quán)和產(chǎn)權(quán)的分配，以及公共部門和私人部門之間的風險分配，并且總結(jié)出供水行業(yè)最常用的幾類PPP模式：管理合同、租賃合同和特許經(jīng)營。管理合同是短期協(xié)議，通常持續(xù)4 7年，其目的是實施新的管理制度。私人部門不進行投資，僅在合同期間管理、維護供水系統(tǒng)。公共部門支付一筆總款項或者成本加成金來對私人部門進行補貼并保留大多數(shù)的運營風險和資金風險。管理合同在中國、波蘭、阿拉伯等國家較流行；租賃合同通常持續(xù)1015年，私人部門經(jīng)營、維護供水服務(wù)系統(tǒng)，并按照租賃協(xié)議收取使用者費用。此時，私人部門承擔操作風險，公共部門則保留資產(chǎn)所有權(quán)。這種形式多在法國、羅馬尼亞、莫桑比克等國運用；而特許經(jīng)營，是公共部門和私人部門之間的長期協(xié)議，通常持續(xù)2030年。公共部門轉(zhuǎn)讓整個供水系統(tǒng)的所有權(quán)和控制權(quán)給私人部門。私人部門努力按照服務(wù)標準來操作、維護系統(tǒng)，并提供必要的投資來提高服務(wù)。作為回報，私人部門有權(quán)保留所有的用戶收費，有時政府還會對私人部門進行補貼。該形式一般在巴西、智利、法國等國運用⑤Ouda Omar KM，Rafat F.Al－Waked and Abdulrahman A Alshehri，“Privatization of water－supply services in Saudi Arabia：A unique experience”，UtilitiesPolicy，2014，31（3），pp.107113.。

四、PPP模式應(yīng)用中存在的問題

相比之下，PPP模式的確在某些方面（例如提高效率方面）優(yōu)于傳統(tǒng)模式，然而PPP模式并不是完美的，它也存在著一些問題。

（一）成本高或成本超支問題

經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，交通領(lǐng)域以及醫(yī)療領(lǐng)域的PPP項目均存在著成本問題。一些學者通過分析多個交通領(lǐng)域的PPP項目，試圖研究交通行業(yè)PPP模式在運用過程中出現(xiàn)的問題。下表（表2）匯總了學者們的研究。

表2 交通行業(yè)PPP模式經(jīng)驗研究匯總

根據(jù)表2，交通行業(yè)中的PPP項目普遍存在著成本高或成本超支的問題，有學者對此做出了合理的解釋。對于交通基礎(chǔ)設(shè)施而言，精確地估計資產(chǎn)價值是需要認真考慮的問題（Ortiz，Buxbaum，2007）⑤Jeffrey N Buxbaum and Iris N Ortiz，Protectingthepublicinterest：Theroleoflong－termconcessionagreementsfor providingtransportationinfrastructure，Keston Institute for Public Finance Policy and Infrastructure Policy，University of Southern California，2007，pp.3239.。估計交通基礎(chǔ)設(shè)施的價值必須要基于估計的未來現(xiàn)金流、未來交通需求以及運營和維護成本，由于這些都缺乏清楚的市場價格信號，即使具有豐富的經(jīng)驗，準確地估計資產(chǎn)價值也是一件困難的事（Pagano，Perry，2008）⑥Michael A Pagano and David Perry，“Financing infrastructure in the 21st century city”，PublicWorksManagement＆Policy，2008，13（1），p.17.。錯誤的估計資產(chǎn)價值極有可能會導(dǎo)致成本過高或超支，且“贏者詛咒”現(xiàn)象會進一步加深此問題。此外，Checherita，Gifford（2007）對這一問題進行了更深入地探討，認為公共部門很難區(qū)分出私人部門對交通基礎(chǔ)設(shè)施的價值估計錯誤是由于過分樂觀還是出于最大化自身利益的機會主義行為⑦Cristina Checherita and Jonathan Gifford，“Risk sharing in public－private partnerships；general considerations and an evaluation of the US Practice in road transportation”，TransportationResearchForum，2007，（1），pp.3745.。然而，不論是什么原因造成資產(chǎn)價值的錯誤估計，公共部門和私人部門之間的協(xié)議都必須重新協(xié)商，這進一步加大了成本。那么該如何盡量使私人部門精確地估計交通基礎(chǔ)設(shè)施的價值？Bel，F(xiàn)oote（2009）從招投標過程入手，通過比較芝加哥和印度的競標方法，提出公共部門應(yīng)該要求私人投標者拿出細節(jié)計劃來證明其計算資產(chǎn)價值時所基于的對未來的預(yù)期是合理的，并且公共部門要謹慎估計基礎(chǔ)設(shè)施的長期成本或公眾的經(jīng)濟收益與成本，不可將大部分精力放在短期的財務(wù)好處上⑧GermàBel and John Foote，“Tolls，terms and public interest in road concessions privatization：a comparative analysis of recent transactions in the USA and France”，TransportReviews，2009，29（3），p.17.。

針對醫(yī)療領(lǐng)域，Henjewele Christian et al.（2014）采用文獻分析，問卷調(diào)查和訪談進行研究發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療PPP項目中存在著相當大的成本超支問題，作者認為這可能是由于醫(yī)療行業(yè)涉及到復(fù)雜的設(shè)計以及詳細的產(chǎn)出標準①Christian Henjewele，Ming Sun and Peter Fewings，“Comparative performance of healthcare and transport PFI projects：Empirical study on the influence of key factors”，InternationalJournalofProjectManagement，2014，32（1），pp.7787.。Shaoul et al.（2008）則將成本超支解釋為公共部門和私人部門都傾向于低估合作成本②Jean Shaoul，Anne Stafford and Pam Stapleton，“The cost of using private finance to build，finance and operate hospitals”，Publicmoneyandmanagement，2008，28（2），pp.101108.。而公共部門采用官僚做法管理和監(jiān)管合同又進一步令PPP項目成本超支（Broadbent et al.，2003）③Jane Broadbent，Jasvinder Gill and Richard Laughlin，ThePrivateFinanceInitiativeintheNationalHealthService：Nature，EmergenceandtheRoleofManagementAccountinginDecisionMakingandPost－decisionProjectEvaluation：ResearchFullReport，CIMA，2004，pp.14.。此外，在醫(yī)療領(lǐng)域運用PPP模式也易出現(xiàn)成本過高問題。一方面，由于公共部門交出了成本的直接控制權(quán)，出現(xiàn)合同漂移現(xiàn)象，致使成本不受控制的增加，另一方面，當事人之間風險分配的不確定性會產(chǎn)生可能的運營失誤，從而令成本增加（Edwards et al.，2004）④Edwards.P et al，“Evaluating the operation of PFI in road and hospital projects”，ACCAresearchreport，2004，84，pp.15.。

交通、醫(yī)療領(lǐng)域的PPP項目所存在的成本高或成本超支問題嚴重，相比之下，供水領(lǐng)域的相關(guān)問題并沒有那么嚴重，這可能與其基礎(chǔ)設(shè)施容易估計等特征有關(guān)。然而，這并不意味著供水領(lǐng)域最適合運用PPP模式。Perard E.（2009）通過分析51個相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)，私人部門參與供水行業(yè)并沒有對效率產(chǎn)生明顯的積極影響⑤Pérard Edouard，“Water supply：Public or private？：An approach based on cost of funds，transaction costs，efficiency and political costs”，Policyandsociety，2009，27（3），pp.193219.。PPP模式的體制框架不明確導(dǎo)致項目投資責任混亂，監(jiān)管機構(gòu)、政府和運營者之間存在著信息不對稱問題且政府以及監(jiān)管者易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象（Bayliss et al，2001；Lobina，Hall，2003）⑥Kate Bayliss，David Hall and Emanuele Lobina，“Water privatisation in Africa：lessons from three case studies”，Londres：SchoolofComputingandMathematicalSciences/PublicServicesInternationalResearchUnit，2001，（2），pp.412.Emanuele Lobina and David Hall，“Problems with private water concessions：a review of experience.”PublicServices InternationalResearchUnitReports，2003，（1），pp.344.。

（二）收費問題

收費問題在交通領(lǐng)域最引人矚目，收費公路到底該如何收費？這是部分交通PPP項目需考慮的核心問題。收費機制大致可以分為使用者支付和影子收費兩種。使用者支付是指私人部門的成本通過使用者付費來彌補，私人部門可以得到所有收益，承擔所有的需求風險；影子收費又叫政府付費，即政府基于基礎(chǔ)設(shè)施使用情況，向私人部門支付費用，使用者不需付費（Elisabetta Iossa，David Martimort，2014）⑦Elisabetta Iossa and David Martimort，“The Simple Microeconomics of PublicPrivate Partnerships”，JournalofPublic EconomicTheory，2014，17（1），p.44.。對于使用者支付機制，Efraim Sadkay（2006）認為，雖然對使用者收費是最常用的彌補私人部門成本的方法，但是彌補成本并不是決定收費水平的主要因素，考慮各方面的原因，真正有效率的收費水平也許低于可以彌補成本的收費水平。此時讓使用者支付高水平費用會扭曲資源配置⑧Efraim Sadka，“Public－Private Partnerships——A Public Economics Perspective”，InternationalMonetaryFund，2006，77（6），pp.466490.。針對這一問題，應(yīng)該通過讓私人部門按照有效率的收費水平對使用者收費，虧損的成本由政府給予必要的補貼這一方法解決。但如此一來，政府負擔會不可避免的增加，北京公交系統(tǒng)⑨北京的公交系統(tǒng)，曾一度向乘客收取極低的費用（一般票價為2元，使用交通卡僅需1元），虧損由政府進行補貼。每年政府要向公交投入大量資金。2014年12月北京對票制進行了部分調(diào)整。就陷入了如此困境。對于影子收費機制，Brown et al.（2009）認為通過影子收費，私人部門保留了低于預(yù)期交通情況的風險，導(dǎo)致更低的收益，但如果交通情況高于預(yù)期，政府要承擔更多的費用。更進一步地，他們認為收費公路的影子收費有兩種支付方法：一種是基于交通流量，另一種是基于服務(wù)的可用性。在未來，基于服務(wù)可用性的付費方式會更常見，因為這種支付方式是基于設(shè)施的用途而支付規(guī)律的、固定的費用，當基礎(chǔ)設(shè)施部分不可用時，支付的費用會減少①Janice W.Brown et al，Public－privatepartnershipsforhighwayinfrastructure：Capitalizingoninternationalexperience.No.FHWA－PL－09－010，2009，pp.1939.。使用者支付和影子收費兩種機制各有利弊，Elisabetta Iossa，David Martimort（2009）從需求風險的角度闡明了何時選擇何種收費機制。他們將私人部門視為風險厭惡型，認為當需求風險小時，最優(yōu)的機制是使用者付費，而當需求風險大時，應(yīng)該使用影子付費②Elisabetta Iossa and David Martimort，“The theory of incentives applied to the transport sector”，AvailableatSSRN1346884，2009，p.21.?？偠灾畱?yīng)該針對不同交通項目的特征，選擇合適的收費機制，必要時還可以將兩者結(jié)合使用。

此外，在供水領(lǐng)域，收費問題也有待于進一步考慮。由于私人部門供水存在著一定的壟斷性，可能會導(dǎo)致水費的不合理定價。International Fact－Finding Mission（2002）指出，當私人部門進入供水行業(yè)后，雖然偏遠地區(qū)的人們也可以享受到供水的服務(wù)，但偏遠地區(qū)的窮人往往需要花費高額的費用接入供水管道系統(tǒng)③International Fact－Finding Mission，ReportoftheInternationalFact－FindingMissiononWaterSectorinGhana，2002，pp.1832.。Estache et al.（2001）也認為私人供水很有可能會使貧困人群承擔與其收入不成比例的用水費用④Antonio Estache Andres Gomez－Lobo and Danny Leipziger，“Utilities privatization and the poor：lessons and evidence from Latin America”，WorldDevelopment，2001，29（7），pp.11791198.。高昂且不合理的水費可能會對人們的生活產(chǎn)生極大的影響，這方面的問題需要政府部門重視并加強監(jiān)管。

（三）不確定性問題

醫(yī)療領(lǐng)域的PPP項目的不確定性較大。Thompson，McKee（2004）認為，新疾病的出現(xiàn)、人口數(shù)量的變化以及技術(shù)的改進使得市場和醫(yī)院環(huán)境發(fā)生變化，加大了PPP醫(yī)院的不確定性⑤Ceri R Thompson and Martin McKee，“Financing and planning of public and private not－for－profit hospitals in the European Union”，Healthpolicy，2004，67（3），pp.281291.。此外，針對采用特許經(jīng)營方式提供醫(yī)療服務(wù)的形式，由于公共部門與私人部門需要探討出一個專業(yè)的投資方案，其招標過程冗長且有較大的不確定性（HM Treasury，2003）⑥HM Treasury，TheGreenBook：appraisalandevaluationincentralgovernment.London：HMSO，2003，pp.6997.，這使得醫(yī)療領(lǐng)域很難吸引私人部門，除非將很多項目捆綁在一起形成一個大的特許經(jīng)營項目（Dewulf G et al，2011）⑦Geert Dewulf，Anneloes Blanken and Mirjam Bult－Spiering，Strategicissuesinpublic－privatepartnerships.John Wiley ＆Sons，2011，pp.6581.。除了醫(yī)療領(lǐng)域，交通領(lǐng)域因為難以估計基礎(chǔ)設(shè)施的價值，也存在著不確定性。為了減少項目的不確定性，還需要政府部門多積累相關(guān)方面的經(jīng)驗。

（四）公共部門負擔過重問題

在醫(yī)療領(lǐng)域中運用PPP模式時，還出現(xiàn)了一個較為棘手的問題：由于醫(yī)院在一般情況下是不被允許倒閉的，所以當私人部門出現(xiàn)大量損失后，公共部門很有可能會以極高的代價補貼私人部門，或是直接買下醫(yī)院，將其變?yōu)楣兄?。例如采用PPP模式的伊麗莎白二世醫(yī)院，每年都需要政府額外補貼九百萬英鎊。然而，在公共部門預(yù)算逐步縮減的情況下，政府是否可以繼續(xù)進行財政補貼尚有待商榷（Acerete Basilio et al.，2011）⑧Acerete Basilio，Anne Stafford and Pamela Stapleton，“Spanish healthcare public private partnerships：The‘Alzira model’”，CriticalPerspectivesonAccounting，2011，22（6），pp.533549.。此外，上文中已提到，在交通領(lǐng)域中采用使用者收費與政府部門補貼相結(jié)合的方式也可能會加重財政負擔。

（五）消費者意識及保護問題

International Fact－Finding Mission（2002）指出，在PPP項目的討論、簽署和實施過程中，大多數(shù)的公眾都不了解PPP項目的基本概念，并且也沒有意識主動咨詢相關(guān)問題①International Fact－Finding Mission，ReportoftheInternationalFact－FindingMissiononWaterSectorinGhana，2002，pp.8288.。因此，英國的國家發(fā)展部門（Department for International Development，DFID）發(fā)起“公眾意識”運動，旨在教育公眾關(guān)于PPP模式的優(yōu)勢，保證公眾可以充分地理解、贊成PPP項目。

針對供水行業(yè)，International Fact－Finding Mission（2002）認為，由私人部門供水時，消費者得不到應(yīng)有的保護，而且政府沒有足夠的資金和人力資源來監(jiān)管私人部門②International Fact－Finding Mission，ReportoftheInternationalFact－FindingMissiononWaterSectorinGhana，2002，pp.6877.。此外，供水基礎(chǔ)設(shè)施的運營是在自我檢核的理論下進行的，即要求私人部門自己提供關(guān)于其水質(zhì)量和運營信息，這更加使得許多專家認為消費者得不到應(yīng)有的保護。Veronika Fuest，Stefan A.Haffner（2007）則認為PPP模式下，私人部門并不關(guān)心公眾的健康，再加上沒有透明的機制監(jiān)管水中的疾病令水的質(zhì)量等問題極易被忽略，公眾的健康問題更令人擔心③Veronika Fuest and Stefan A.Haffner，“PPP－policies，practices and problems in Ghana＇s urban water supply”，Water Policy，2007，9（2），p.2.。

五、結(jié)論

公共部門資金的有限性與基礎(chǔ)設(shè)施的迫切需求性之間的矛盾促使PPP模式被廣泛地應(yīng)用于各個行業(yè)中。那么，不同的行業(yè)該如何運用PPP模式？本文采用文獻分析法，通過研究交通、醫(yī)療、供水三個有代表性的行業(yè)，試圖回答這一問題。

交通行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，具有初始投入成本高、耗時長、合同涉及內(nèi)容復(fù)雜等特點，一般采用BOT形式較多，但由于其存在著過多的不確定性，無法準確地找到普遍適合所有交通領(lǐng)域的PPP形式。至于交通行業(yè)特殊的過路費問題，也要根據(jù)交通設(shè)施具體的需求量而定。此外，在交通行業(yè)中采用PPP模式需要特別注意成本超支現(xiàn)象，這一現(xiàn)象可能與錯誤的估計資產(chǎn)價值、重協(xié)商問題等有關(guān)，公共部門在這方面需要積累更多的經(jīng)驗；醫(yī)療領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計復(fù)雜、專業(yè)，其所采用的PPP模式可以分為外包類、特許經(jīng)營類這兩種方式，其中特許經(jīng)營類比較常見。具體可以采用PFI、IOT等形式。此外，醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施需要復(fù)雜的設(shè)計以及規(guī)定詳細的產(chǎn)出標準，所以醫(yī)療行業(yè)PPP項目往往成本過高，容易出現(xiàn)成本超支問題。而且由于醫(yī)院一般情況下不能倒閉，這給公共部門帶來了極大的隱形財政負擔，關(guān)于這方面問題的解決辦法，還有待于進一步研究；供水對一個城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義，特別是近年來，隨著人口的快速增加，人們對供水基礎(chǔ)設(shè)施的需求也在逐漸加大。PPP模式在我國供水領(lǐng)域發(fā)展較早，一般可以采用管理合同、租賃合同以及特許經(jīng)營方式，具體包括BOT、TOT等形式。然而，由于供水行業(yè)難以監(jiān)管，特別是水的質(zhì)量等方面問題極易被忽略，所以消費者所受到的保護較弱，這對公眾健康產(chǎn)生了一定的威脅。特別需要注意的是，采用PPP模式引入私人部門的供水行業(yè)具有更大的壟斷力量，會給窮人造成沉重的負擔。因此，公共部門應(yīng)該注意加強供水衛(wèi)生、價格等相關(guān)方面的監(jiān)管。（詳見表3）

表3 行業(yè)特點及PPP形式匯總

本文經(jīng)過研究分析發(fā)現(xiàn)，不同的行業(yè)具有不同的特征，因此在運用PPP模式的過程中也存在著不同，建議公共部門針對不同的行業(yè)，要“因地制宜”，結(jié)合其特征來實施PPP模式。即使是同一行業(yè)的不同項目，公共部門仍應(yīng)該認真分析其特征，采用適合的PPP形式來提供公共服務(wù)。具體來講，公共部門應(yīng)該通過組建智囊團、分析項目特征等科學的手段，找到合適的PPP形式來實施某一具體項目。需要注意的是，PPP模式只是在某些方面（如資金供給）優(yōu)于傳統(tǒng)模式，所以PPP模式的廣泛運用并不意味著傳統(tǒng)模式的消亡。相反，兩種模式應(yīng)該相互補充，作為兩種備選方案供公共部門選擇。

A Study on PPP Mode Based on Industry Comparison

YAO Dong－min LIU Si－xuan LI Jun－lin
（School of National Fiscal Development，School of Public Finance，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，P.R.China；School of Economics，Renmin University，Beijing 100872，P.R.China）

Currently，our government is actively exploring the construction of infrastructure and the purchase of public services through Public－Private Partnership（PPP）mode in which private capital can be injected to.The Ministry of Finance pointed out that“promote the use of PPP mode is an important work in 2015”.However，the forms of PPP mode may differ in different areas because of the difference between industries.Through reviewing the relevant industry research on the PPP，taking transportation industry，medical industry and water supply industry for example，making a deep analysis of the performance of PPP mode in specialized occupations，we explore and compare the weakness of traditional mode，the advantages of PPP mode，the forms of the operation of PPP in different areas as well as problems，possible solutions based on industry characteristics，offering some references to the public sector.

Public－Private Partnerships mode；industry characteristics；Build－Operate－Transfer；traditional mode

［責任編輯：賈樂耀］

2015-03-20

姚東旻，中央財經(jīng)大學中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心講師，經(jīng)濟學博士（北京100081）；劉思旋，中央財經(jīng)大學財政學院（北京100081）；李軍林（本文通訊作者）中國人民大學經(jīng)濟學院教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟學博士（北京100872）。