綜合交通運輸體系五年發(fā)展規(guī)劃編制解析

吳嬌蓉，陳法安，朱啟政，劉詣安

(1.同濟大學道路與交通工程教育部重點實驗室，上海201804；2.同濟大學建筑設(shè)計研究院交通規(guī)劃所，上海，200092)

0 引言

交通運輸是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃因此成為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的重要組成部分。綜合交通運輸體系五年發(fā)展規(guī)劃結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“五年規(guī)劃”綱要進行編制，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃在交通運輸領(lǐng)域的細化和落實。作為指導和組織綜合交通運輸體系建設(shè)和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是有效配置資源、實現(xiàn)交通運輸又好又快發(fā)展的重要前提。然而，當前中國缺少國家或行業(yè)層面的編制導則，使得各省市制定綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃時，在工作形式、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃步驟、規(guī)劃成果要求等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范，容易造成規(guī)劃編制深度不足、導向性不清晰、執(zhí)行效果評估不連續(xù)等問題。

本文以交通運輸部及各省市編制的“十五”至“十三五”綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃為研究對象，從發(fā)展目標、發(fā)展任務(wù)、交通發(fā)展指標等方面進行比較分析，探究規(guī)劃編制中存在的問題，并結(jié)合歐美發(fā)達國家的綜合交通發(fā)展理念，提出面向各省市的綜合交通運輸體系五年發(fā)展規(guī)劃的編制建議，以促使后續(xù)的五年規(guī)劃更好地指導和組織綜合交通運輸體系的建設(shè)和發(fā)展。

1 綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃編制歷史

1.1 國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃是國家對一定時期內(nèi)國民經(jīng)濟的主要活動、科學技術(shù)、教育事業(yè)和社會發(fā)展的規(guī)劃和安排，是指導經(jīng)濟和社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。它分為長期計劃(一般為10年或10年以上)、中期計劃(一般為5年)和短期計劃(又稱年度計劃)。其中，五年計劃主要是對全國重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟發(fā)展遠景制定目標和方向。

中國從1953年第一個五年計劃開始，至今已經(jīng)編制了十個五年計劃。從“十一五”開始，國家將五年計劃改為五年規(guī)劃，一方面表達了遵循市場經(jīng)濟的思想，另一方面五年規(guī)劃是綱領(lǐng)性文件，以未來五年發(fā)展重點和發(fā)展的主要方向為編制重點。

交通運輸業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)之一。從“一五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃開始，國家就將發(fā)展交通運輸業(yè)作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。歷次國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃對交通運輸發(fā)展的要求見圖1。

1.2 交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃

在改革開放方針指導和相關(guān)政策的支持下，原交通部提出從“八五”開始，用幾個五年計劃的時間，實施“三主一支持”交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長遠規(guī)劃。在此背景下，“八五”“九五”公路、水運建設(shè)發(fā)展規(guī)劃相繼出臺[1-2](見圖2)。

經(jīng)過“八五”“九五”，各種運輸方式均得到較大發(fā)展，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展都產(chǎn)生了巨大影響，同時運輸網(wǎng)絡(luò)總體上還不完善，不能滿足需要。因此，發(fā)展綜合交通運輸，推動各種運輸方式加快發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)，并在發(fā)展中合理配置資源、加強各種運輸方式的有機銜接與配合，逐漸成為國家交通運輸發(fā)展的基本方向[3]。從“十五”開始，中國逐漸將公路、水運建設(shè)發(fā)展規(guī)劃過渡到綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃。

從“十五”開始，直至當前的“十三五”，中國已編制4個五年綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃[4-7]。其中，“十二五”規(guī)劃包含綜合運輸、公路交通、水路交通、民用航空、郵政服務(wù)以及城市客運管理等內(nèi)容。

圖1 國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制歷史Fig.1 Development history of national economic and social planning

2 交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃的引導作用

從“八五”至“十三五”規(guī)劃，提取各五年規(guī)劃的指導思想和發(fā)展目標中的關(guān)鍵詞(見圖3)，可以明顯看出五年規(guī)劃對交通運輸體系發(fā)展方向的引導性?！鞍宋濉币?guī)劃注重公路運輸效益，“九五”規(guī)劃轉(zhuǎn)向交通科技創(chuàng)新，“十五”規(guī)劃提出擴大運輸網(wǎng)絡(luò)的要求，“十一五”到當前“十三五”規(guī)劃則更多關(guān)注綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)的信息化、智能化、區(qū)域協(xié)調(diào)和運行經(jīng)濟高效、資源節(jié)約和環(huán)境友好。

國外發(fā)達國家的綜合交通運輸系統(tǒng)發(fā)展目標也在不斷調(diào)整，已從四五十年前的注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)化為強調(diào)高效、節(jié)能、智能、多式聯(lián)運、設(shè)施一體化、經(jīng)濟高效、環(huán)境友好的綜合交通運輸體系建設(shè)[8-10](見圖4)?？梢娭袊c其他各國綜合交通運輸體系發(fā)展目標和趨勢有相似性，但同時也應該看到中國各城市的綜合交通運輸體系所處階段有一定差異性。

3 綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)狀問題

對各省市“十五”至“十二五”綜合交通運輸體系五年發(fā)展規(guī)劃進行比較分析，發(fā)現(xiàn)在編制過程中存在以下問題。

3.1 指標可比性不足

1）指標分類不一。

綜合交通運輸體系發(fā)展指標一般以公路、鐵路、水運、航空和管道等五大交通子系統(tǒng)進行分類?？傮w上，從“十五”到“十三五”指標分類變化較大(見圖5)。其中，“十五”“十一五”主要發(fā)展指標以交通子系統(tǒng)來分類，而“十二五”“十三五”則采用新分類，“十三五”在“十二五”分類基礎(chǔ)上，又推出支撐全面建成小康社會的主要指標——“三通、三覆蓋、兩降、兩提升”?！叭ā奔淳邆錀l件的建制村通瀝青(水泥)路、通班車和通郵；“三覆蓋”即綜合交通網(wǎng)對城市的覆蓋、城市公共交通的覆蓋、綜合交通信息服務(wù)的覆蓋；“兩降”即交通事故下降、交通運輸碳排放量下降；“兩提升”即客運和貨運服務(wù)水平提升。

2）指標數(shù)量差異較大。

以基礎(chǔ)設(shè)施指標為例(見圖6a)，公路指標數(shù)量波動較大，“十五”和“十一五”是3～4個指標，“十二五”新增5個指標達到9個，“十三五”下降為5個；鐵路指標數(shù)量在3～6個之間波動；水運從“十一五”7個指標逐漸減少，“十三五”銳減為1個；航空“十五”和“十二五”的指標數(shù)量為1～2個，“十三五”突增為4個；管道基本保持1～2個指標。

圖3 交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃導向Fig.3 Planning guidance for transportation system development

圖4 國外發(fā)達國家綜合交通運輸系統(tǒng)發(fā)展目標變化Fig.4 Changes in comprehensive transportation system development goals of developed countries around world

以運輸服務(wù)指標為例(見圖6b)，“十五”規(guī)劃，五大交通子系統(tǒng)中只有公路有1個指標；公路指標總體波動較大，“十一五”為2個指標，“十二五”激增至8個，“十三五”又降至5個；鐵路指標數(shù)量不穩(wěn)定，“十一五”為3個指標，“十二五”沒有指標，“十三五”為2個；水運“十一五”為1個指標，到“十二五”和“十三五”增至3個；航空從“十一五”開始持續(xù)保持1個指標；管道從“十五”“十一五”沒有指標逐漸增至“十三五”3個。

3）指標連續(xù)性不足。

圖5 綜合交通運輸體系發(fā)展指標分類Fig.5 Classification of comprehensive transportation system development indicators

圖6 指標數(shù)量變化Fig.6 Changes in the number of indicators

以公路、鐵路、水運子系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施指標為例(見表1)，從“十五”至“十三五”個別指標連續(xù)出現(xiàn)，一些指標時有時無?？傮w上，指標跳躍較大，甚至出現(xiàn)斷檔，連續(xù)性不足。

3.2 發(fā)展導向性不夠清晰

以公路、鐵路、水運子系統(tǒng)的運輸服務(wù)指標為例(見表2)，“十五”期間綜合交通運輸服務(wù)指標體系尚未形成，從“十一五”開始逐漸發(fā)展。其中，子系統(tǒng)指標規(guī)律不明顯，有些指標反映設(shè)施、載運工具水平，有些指標反映服務(wù)水平，且指標時有時無，具有跳躍性，導致導向性不清晰。

3.3 缺乏規(guī)劃實施后評估和環(huán)境影響評估

通過對25個省市“十一五”規(guī)劃和28個省市“十二五”規(guī)劃進行梳理，發(fā)現(xiàn)各省市未統(tǒng)一開展五年規(guī)劃實施的后評估。只有北京、遼寧、山東、福建、甘肅5個省市(占20%)的“十一五”規(guī)劃開展了實施后評估[11-15]，但這些省市在“十二五”規(guī)劃卻沒有繼續(xù)開展；“十二五”規(guī)劃開展實施后評估的是浙江、安徽、貴州、湖北、青海(約占18%)[16-20]。表3為某省開展實施后評估的樣表[16]，可以看到實際完成目標的情況，也便于對未完成的建設(shè)任務(wù)進行原因分析?？梢?，不開展實施后評估，導致下一個五年規(guī)劃的編制缺少一定的參考依據(jù)，容易出現(xiàn)規(guī)劃目標跳躍、建設(shè)任務(wù)延續(xù)性差等問題，不利于綜合交通運輸體系持續(xù)發(fā)展和效率提高。

交通運輸系統(tǒng)堅持可持續(xù)發(fā)展的原則已提出十多年，但是“十一五”和“十二五”中開展環(huán)境影響評估的省市并不多?！笆晃濉币?guī)劃僅有福建、重慶開展了環(huán)境影響評估[14,21]，“十二五”規(guī)劃中浙江、福建、廣西、重慶、寧夏5個省市開展了環(huán)境影響評估[16,22-25]。

3.4 規(guī)劃內(nèi)容深度不一

以“十二五”規(guī)劃為例，各省市編制規(guī)劃的工作形式主要分為兩類：1)先編制五年規(guī)劃研究報告，在研究報告基礎(chǔ)上形成五年規(guī)劃，進一步形成規(guī)劃綱要；2)省略五年規(guī)劃研究報告的編制工作，直接編制五年規(guī)劃。如表4所示，前一種三階段工作形式形成的五年規(guī)劃在深度性、系統(tǒng)性、豐富性和具體性方面明顯優(yōu)于后者。

由于規(guī)劃工作形式的差異，各省市的五年規(guī)劃對發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展目標、任務(wù)描述均存在較大差距。例如，上海、北京對于發(fā)展現(xiàn)狀的描述較為豐富全面，發(fā)展目標更加明確，發(fā)展任務(wù)也更為具體；海南省在充足的前期規(guī)劃研究基礎(chǔ)上形成“十二五”規(guī)劃，具有較強的系統(tǒng)性、豐富性和具體性。

4 五年發(fā)展規(guī)劃編制建議

在綜合交通運輸體系中長期規(guī)劃與年度實施計劃之間，具有承上啟下重要作用的正是五年規(guī)劃，表現(xiàn)為：第一，是交通運輸長期規(guī)劃的細化和落實，實現(xiàn)統(tǒng)籌安排，區(qū)分輕重緩急；第二，可以根據(jù)經(jīng)濟、能源、環(huán)境等內(nèi)外部要素的變化，對規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的問題及時反饋，以便對規(guī)劃進行必要的調(diào)整和修訂；第三，是年度實施計劃制定的依據(jù)。本文針對規(guī)劃編制面臨的問題，結(jié)合未來發(fā)展趨勢，從指標體系、規(guī)劃實施評估、規(guī)劃內(nèi)容深度控制三方面，對五年發(fā)展規(guī)劃編制提出建議。

1）指標體系設(shè)計必須與不同省市發(fā)展階段面臨的問題相結(jié)合。

表1 基礎(chǔ)設(shè)施指標連續(xù)性Tab.1 Continuity of infrastructure facility indicators

傳統(tǒng)的以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總量為目標的指標體系，對促進各省市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、引導重大基礎(chǔ)設(shè)施布局起到了較好的指導作用。近10年，全國大部分省份交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長足發(fā)展，部分東南沿海省份已經(jīng)跨越基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高潮期，規(guī)劃建設(shè)的重心逐步向統(tǒng)籌建、養(yǎng)、運、管以及融合發(fā)展轉(zhuǎn)移。因此五年規(guī)劃的指標體系設(shè)計應著重考慮兩個轉(zhuǎn)變。

表2 運輸服務(wù)指標連續(xù)性Tab.2 Continuity of transportation service indicators

表3 某省開展實施后評估的樣表Tab.3 Sample of post-project evaluation implemented in a province

表4 五年規(guī)劃工作形式Tab.4 Procedures of the five-year plan

首先，從以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的生產(chǎn)性指標，向以管理服務(wù)為主的約束性指標轉(zhuǎn)變。例如，全國高速公路網(wǎng)規(guī)劃指出目前建成和在建的高速公路已經(jīng)占2030年總規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)里程的81%，待建高速公路占19%；而浙江、福建、廣東等省高速公路建設(shè)已經(jīng)接近尾聲，繼續(xù)以高速公路通車里程作為主要評價指標，不能反映這些省份規(guī)劃階段的主要問題和重要貢獻。必須轉(zhuǎn)化規(guī)劃思路，更多研究提升基礎(chǔ)設(shè)施效率和安全性的服務(wù)性指標如何在五年規(guī)劃中發(fā)揮引導作用，例如高速公路ETC通道覆蓋率、高速公路ETC全國聯(lián)網(wǎng)率、一般災害情況下應急救援到達時間、應急通道監(jiān)控覆蓋率等指標。

其次，從以描述單一交通方式運營服務(wù)的指標體系，向以衡量綜合交通一體化程度、引導轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的指標體系轉(zhuǎn)變。綜合交通系統(tǒng)中各種運輸方式的綜合平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和協(xié)調(diào)銜接是下階段全國交通建設(shè)、管理、服務(wù)的關(guān)鍵目標，也是統(tǒng)籌各省重大交通資源的切入點。因此，與之相配套的評價指標體系應更注重綜合性和一體化。例如，近10年高速鐵路建設(shè)快速發(fā)展，對跨省、省內(nèi)中長距離的客運市場帶來了較大沖擊，公路客運量較以往年份增速明顯放緩，甚至出現(xiàn)下滑，若繼續(xù)按照傳統(tǒng)的單一指標評價省市客運資源配置水平顯然已不合適，應采用包含高鐵、公路、航空等多種運輸方式的結(jié)構(gòu)性指標進行評價，例如鐵路、公路、航空、水運客運量比例關(guān)系，鐵路、公路、航空、水運客運周轉(zhuǎn)量比例關(guān)系等指標。

2）規(guī)劃實施評估中通用性指標與各城市個性化指標并存。

一方面，為加強若干個五年規(guī)劃目標執(zhí)行及后評估指標的連續(xù)性，建議選取部分具有普遍代表性的指標，作為國家層面的通用性指標，同時也作為推進綜合交通運輸規(guī)劃、建設(shè)和管理標準化的核心指標。例如基礎(chǔ)設(shè)施層面，建議選取鐵路網(wǎng)里程、公路網(wǎng)里程、航線里程、客(貨)綜合交通樞紐場站建成率等連續(xù)性較好的指標；提升服務(wù)質(zhì)量方面，建立能夠?qū)崿F(xiàn)人便于行、貨暢其流的面向多層次公共客運服務(wù)和多式聯(lián)運的引導性指標框架，包括客(貨)運樞紐交通銜接方式匹配性、客運服務(wù)可達性、貨運配送網(wǎng)絡(luò)連通性等。

另一方面，還應考慮預留適應地方發(fā)展和建設(shè)的規(guī)劃評價指標，這些指標在國家層面只需提出評價指標的總體方向，而不必規(guī)定具體指標。例如反映信息化建設(shè)方面的規(guī)劃指標，由于不同省市負責信息化建設(shè)的部門、職責和權(quán)限均有一定差異，因此國家層面在組織五年規(guī)劃編制過程中以提出信息化建設(shè)須涵蓋的內(nèi)容框架為宜，各省市則應根據(jù)地方信息化項目的開展深度，如客(貨)運場站智能監(jiān)控系統(tǒng)、全省出租汽車電召網(wǎng)絡(luò)平臺等具體項目的實際進展，自行確定各城市具體的信息化建設(shè)規(guī)劃評價指標。

3）省、市級五年規(guī)劃內(nèi)容深度把握。

全國層面的五年規(guī)劃主要通過省市各級交通管理部門落實。其中省五年規(guī)劃宜側(cè)重國家階段性的政策和法規(guī)解讀，以及重大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的部署，五年規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容相對較為宏觀，主要為市五年規(guī)劃明確基調(diào)、設(shè)定標準，是全省各市編制五年規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件。而市五年規(guī)劃更多側(cè)重本市存在問題的解決和具體任務(wù)的實施，是對省層面規(guī)劃的細化和落實。同時，在編制過程中，推行規(guī)劃研究報告→規(guī)劃→綱要的三階段規(guī)劃工作形式，并將上個五年規(guī)劃實施后評估結(jié)果作為下個五年規(guī)劃的前提條件。

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