新常態(tài)下農業(yè)和農村發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)

張 曉 山

(中國社會科學院 農村發(fā)展研究所，北京 100732)

新常態(tài)下農業(yè)和農村發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)

張 曉 山

(中國社會科學院 農村發(fā)展研究所，北京 100732)

在中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)的形勢下，中國農業(yè)和農村的發(fā)展是保持中國未來較長時期經濟中高速增長的最深厚的底蘊。中國有世界最多的農民、世界最大的農民消費群體，在中國經濟下行壓力加大的形勢下，政府采取挖掘農村居民消費潛力、擴大公共財政支出、加大對小城市和小城鎮(zhèn)的公共投資、促進農民工就地就近城鎮(zhèn)化、提高支農資金的使用效率等有利于農村發(fā)展的政策舉措既能促進消費，也能促進投資。與此同時，農業(yè)發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)，轉變農業(yè)發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)仍刻不容緩。為此，要通過綜合配套改革，創(chuàng)新農業(yè)經營體制，加速推進農業(yè)現(xiàn)代化，提高農業(yè)的國際競爭力和務農勞動者經營者的收益。一是家庭經營應始終成為農業(yè)生產的基礎和主體；二是要發(fā)展適度規(guī)模經營， 大力提高農業(yè)勞動生產率；三是混合型、多樣化的農業(yè)經營組織形式以及多元化的農業(yè)經營主體仍將長期存在；四是要培育全產業(yè)鏈的社會化服務體系并促進一、二、三產業(yè)融合；五是要辯證地看待工商資本進入農業(yè)；六是要著力發(fā)展家庭經營基礎上的農民之間的聯(lián)合與合作。

新常態(tài)；農村發(fā)展；農村居民消費；中央1號文件；農產品；農業(yè)經營體制；城鎮(zhèn)化

在中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)的形勢下，中國農業(yè)和農村的發(fā)展是保持中國未來較長時期經濟中高速增長的最深厚的底蘊。

一、促進農業(yè)與農村發(fā)展既能促進消費，也能促進投資

消費和投資相輔相成，對于促進經濟的發(fā)展缺一不可。而有利于農業(yè)農村發(fā)展的政策舉措既能促進消費，也能促進投資。

(一)挖掘農村居民的消費潛力

2015年，中國經濟增長的潛力在何處？生產歸根結底是為了滿足消費，投資與消費的失衡最終會阻礙、甚至破壞社會再生產的良性循環(huán)。中國有世界最多的農民、世界最大的農民消費群體。1997年亞洲金融危機時，我們就提出啟動農村消費市場。在中國經濟下行壓力加大的形勢下，我們的目光仍然投向農民這一中國最大的消費群體，提出“挖掘農村居民消費潛力，可以更好地發(fā)揮消費的基礎作用”[1]。這一方面說明中國巨大的消費潛力還沒有動用起來，發(fā)展的空間很大；另一方面說明造成城鄉(xiāng)二元壁壘的體制機制的弊端很難消除。

農村居民消費不足直接導致工業(yè)生產的產能過剩，經濟增長沒有堅實的底蘊。要努力調整投資與消費關系，把增加居民消費特別是農民消費作為擴大消費需求的重點。一般認為，消費是慢變量，但慢變量中也有快的因素，消費需求意愿和現(xiàn)實消費能力之間差距最大的那部分低收入群體，尤其是農村的弱勢群體就是慢變量中的快變量因子。據(jù)國家統(tǒng)計局的調查，2014年，全國居民人均可支配收入20 167元，全國居民人均可支配收入中位數(shù)17 570元，比上年名義增長12.4%。按全國居民五等份收入分組，低收入組人均可支配收入4 747元，中等偏下收入組人均可支配收入10 887元，中等收入組人均可支配收入17 631元，中等偏上收入組人均可支配收入26 937元，高收入組人均可支配收入50 968元。2014年，農民人均純收入9 892元。如以2012年和2013年農村居民五等份收入分組的數(shù)據(jù)為參照(見下表)，2014年農村居民低收入組的人均純收入不到3 000元。按照年人均收入2 300元(2010年不變價)的農村扶貧標準計算，2014年農村貧困人口比上年減少1 232萬人，但仍有7 017萬人。減輕農村低收入群體在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等方面的負擔，增加他們的收入，其經濟凈收入的增量馬上就能轉化為消費。

按人均純收入五等分分組的農村

表 居民人均純收入 單位：元

組 別2013年2012年低收入戶25832316中等偏下收入戶55164807中等收入戶79427041中等偏上收入戶1137310142高收入戶2127319009

資料來源：中國社會科學院農村發(fā)展研究所[2]

(二)促進農村居民消費需要政府更好地發(fā)揮作用

在二元經濟結構的條件下，在市場力量無法自發(fā)地改變分配關系的情況下，政府可以發(fā)揮調節(jié)作用，更好地促進農民消費需求的增長。2015年，中國的財政收入增長同樣將進入新常態(tài)，財稅收入增速將繼續(xù)放緩。 政府不再寬松的預算如何用在刀刃上，如何提高資金的使用效率？筆者認為，政府應通過深化改革，能動地調整財政支出的方向和力度，進一步擴大農村基層的公共財政支出，改善農民的民生狀況。

1.擴大公共財政支出，彌補農村社會事業(yè)方面存在的巨大缺口。政府公共財政的支出重點應是社會事業(yè)，它不僅是一個消費性事業(yè)，更是投資性的事業(yè)，能增加全社會的人力資本和社會資本，從而提升公民能力。為廣大農民群眾提供基本公共服務和社會福利是國家不可推卸的責任，是把農民應該享有的權利賦予農民。這些政策措施的實施可以使廣大農民群眾的基本權利得到保障，使老百姓得到實惠，有助于促進社會的公平正義，增進社會的和諧程度。同時，進一步改善農村地區(qū)的公共衛(wèi)生、基礎教育、社會保障等方面的服務，使不同地區(qū)鄉(xiāng)村基層基本公共產品的供給得到保障，當下即可減輕農民的生活負擔，免除農民消費的后顧之憂，財政支出也可以迅即變成一部分農村低收入群體的直接消費，從而擴大國內消費需求。

從長遠看，投資于農村的社會事業(yè)是幾億農村人口的能力建設，將使農村龐大的人力資源轉化為素質較高的人力資本，培養(yǎng)出數(shù)以百萬計的體魄健全、思想和文化素質高的新型勞動者，他們中的一部分人將成為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的主力軍; 一部分人在走出農村后，能適應城市產業(yè)結構升級換代對勞動力的需求，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中發(fā)揮重要作用。

2.擴大投資，彌補農村基礎設施建設方面存在的巨大缺口。中國目前有32 900多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、58.6萬個行政村、270多萬個自然村，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著61 866萬農民群眾，他們的生活條件究竟怎么樣？

根據(jù)農業(yè)部的相關數(shù)據(jù)，截至2013年底，全國“十二五”規(guī)劃內還有1.1億農村人口飲水未達到安全標準，部分農村采用小型和分散方式供水，供水保證程度有待提高。西部偏遠農村中低壓電網(wǎng)還不穩(wěn)定，還有23萬人沒有用上電。農村依然有不少危房需要改造。農村人均商業(yè)面積僅為城市的1/10，電子商務在農村雖然快速發(fā)展，但總量較低。農村污水亂排、垃圾亂扔、秸稈亂堆的臟亂差問題依然較為嚴重，已經開展農村垃圾、生活污水處理的行政村比例僅分別占36%、9%。人畜混居、畜禽散養(yǎng)等現(xiàn)象依然存在，病死畜禽無害化處理還有待加強。無害化廁所在農村覆蓋率僅50%左右。

有關專家認為，鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善一般要經歷三個階段：一是基本生活條件(水、電、路、氣、房等)的改善；二是環(huán)境治理，如污水處理、生態(tài)環(huán)境的改善；三是美麗鄉(xiāng)村建設，打造田園景觀，發(fā)展休閑旅游。從全國來看，中國農村正處于第一階段后期第二階段前期，還需要10～20年才能整體達到第三階段。政府擴大農村人居環(huán)境方面的投資，可以在一定程度上消化過剩的產能，創(chuàng)造農村的就業(yè)機會，最終有利于全面小康社會的早日建成。

(三)加大對小城市和小城鎮(zhèn)的公共投資，促進農民工就近就地城鎮(zhèn)化

2014年，農民工總量為27 395 萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%，但農民工的就業(yè)地點差別很大。本地農民工(在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內從事非農產業(yè)6個月以上的本地農民工)為10 574萬人，增長2.8%，外出農民工(年內在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)6個月以上的外出農民工)為16 821萬人，增長1.3%。農民工月均收入水平2 864元，比上年增長9.8%。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2011年中國農民工調查監(jiān)測報告》，2011年全國農民工總量為25 278萬人，比上年增加1 055萬人，增長4.4%。其中，外出農民工15 863萬人，增加528萬人，增長3.4%；住戶中外出農民工12 584萬人，比上年增加320萬人，增長2.6%；舉家外出農民工3 279萬人，增加208萬人，增長6.8%。有13.2%的外出農民工(2 094萬人)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住，僅有0.7%的外出農民工(111萬人)在務工地自購房。本地農民工9 415萬人，增加527萬人，增長5.9%。在外出農民工中，在省內務工的農民工8 390萬人，比上年增加772萬人，增長10.1%，占外出農民工總量的52.9%；在省外務工的農民工7 473萬人，比上年減少244萬人，下降3.2%，占外出農民工總量的47.1%。2011年，去省外務工人數(shù)減少，改變了多年來跨省外出農民工比重大于省內務工比重的格局。近幾年，隨著中西部地區(qū)經濟的發(fā)展，省內務工的外出農民工的比重大于跨省外出農民工比重的局面將保持和發(fā)展。農村人口向外地城鎮(zhèn)轉移的重點應該是3 000多萬舉家外出的農民工。農村人口就地就近城鎮(zhèn)化的重點應是1億多本地農民工(包括那部分在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住的外出農民工)。

如何實現(xiàn)1億多農民工的就地就近城鎮(zhèn)化？以往談論鄉(xiāng)村的空心化時,總會感嘆鄉(xiāng)村留不住年輕人,而更現(xiàn)實的情況是,小城鎮(zhèn)的發(fā)展對于現(xiàn)今的農村青年同樣缺乏足夠的吸引力。以往國家投資過多地向沿海地區(qū)和大城市傾斜，導致地區(qū)資源配置格局失衡。不僅是生產性資源，優(yōu)質的醫(yī)療、教育、文化等公共資源也更多地向這些地區(qū)配置，這些地區(qū)也能給人才及其家屬子女提供更好的公共服務和發(fā)展機會，但也造成了部分大城市污染嚴重、人口密度過大、交通堵塞等問題。而中西部和農村地區(qū)則資源配置嚴重不足，欠賬太多。隨著全國經濟社會事業(yè)的發(fā)展，一些縣城和小城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務已遠遠不能滿足發(fā)展需要。在某種程度上,一些小城鎮(zhèn)的衰落成為鄉(xiāng)村空心化的一種延續(xù)與蔓延。

城鎮(zhèn)化首先是產業(yè)的發(fā)展，要發(fā)展有效益、有需求、有利于環(huán)境保護的可持續(xù)的產業(yè)。尊重客觀經濟社會發(fā)展規(guī)律，因地制宜，量力而行，夯實基礎，穩(wěn)步推進，走內涵式發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。消費和投資相輔相成，缺一不可，在科學規(guī)劃的前提下，政府應將更多的公共投資投向有發(fā)展?jié)摿Φ闹行〕鞘谢蛐〕擎?zhèn)，提供更多的優(yōu)質公共資源，改善基礎設施，使企業(yè)家和勞動者及其家屬能有一個較好的生活環(huán)境來安居、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，使上億的農民工能就地就近城鎮(zhèn)化。同時，要創(chuàng)新資金籌措機制，發(fā)揮財政資金的引導作用，推廣運用政府與市場主體合作模式(PPP模式)，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等的投資與運營，參與社會事業(yè)，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設資金保障機制。

在政府資金向基層和中西部地區(qū)傾斜的同時，充分調動全社會的資源和力量，走一條不同于一些地方過分單方面依賴政府財力支撐去實現(xiàn)公共服務均等化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式，在各個方面都注重引入民間資本和社會資本，提高全社會、多主體在經濟、社會和政治等方面的參與度，這將是中國新型城鎮(zhèn)化進程的基礎和底蘊。

二、整合支農資金，提高資金的使用效率

自中央提出把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重后，中央和地方的財政支出越來越多地向三農領域傾斜，但資金的使用效率始終是一個難以解決的問題。

(一)支農資金管理碎片化

2014年，全國一般公共預算農林水支出為14 401.67億元，完成預算的97.2%。2015年，全國一般公共預算農林水支出安排16 952.54億元，增加1 739.32億元，增長11.4%。中國年產出1.2萬多億斤糧食，所以有一種說法，產1斤糧食國家要補助1塊(元)多錢。這實際上是一種誤解。以2013年為例，2013年全國一般公共預算用于三農的支出安排合計13 763億元，其中，對農民的四項補貼(糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼)支出1 701億元；支持農業(yè)生產支出5 402億元，主要用于農業(yè)基礎設施建設、灌溉條件的改善等；促進農村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展支出6 040億元，這是補城鄉(xiāng)二元結構的欠賬，促進社會的公平正義；農產品儲備費用和利息支出620億元。顯然，全國一般公共預算中用于三農的支出涉及促進農村綜合發(fā)展的多個領域和許多方面，但現(xiàn)在的問題是如何把近1萬7千億元的支農資金管好用好？

2005年，時任國家發(fā)改委主任的馬凱同志在發(fā)改委一份關于新農村建設的報告中指出：“目前中央政府部門直接分配與管理支農投資的有發(fā)改委、財政部、科技部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、中國氣象局、國土資源部、國務院扶貧辦、國家防汛抗旱辦等10個部門，如加上交通、電力、教育、衛(wèi)生、文化、民政等安排涉農專項投資的部門，則有16、17個部門之多?！畻l條’管理、部門各自為戰(zhàn)，交叉重復，資金使用效率低下?！?/p>

“十一五”時期，雖然開展了財政支農資金整合的試點，但主要針對農業(yè)資金進行整合，具體措施是以縣為平臺整合支農資金，各地的做法大體相似，如：“各炒一盤菜，同辦一桌席，各敬各的神”，“渠道不亂，性質不變，各投其資，各負其責，各司其職，各記其功”。但在縣層面的整合受到上邊垂直部門的制約。?？顚Ｓ茫厦娓鱾€垂直部門按自己的指標分頭來考核，這使實踐中的整合很難操作。即使整合，哪個部門都愿意以我為主去整合別人，而不愿意被別人整合。不少地方提出，省里整合的專項資金管理辦法是：不改變各類資金使用性質、不改變資金的下達渠道、不改變各部門的管理職責。這“三個不變”給實際操作帶來了許多不便。

國家審計署在2014年的審計工作報告中指出：以“農林水事務”類專項為例，其中66個專項在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理；下達到地方后僅省一級就涉及近20個主管部門，省以下也需層層審批。

全國人大預算工委2015年1月指出： “在預算分配管理上表現(xiàn)為財政資金管理碎片化、多頭管理。這種狀況，既不利于部門樹立績效管理理念，更不利于從國家整體利益上發(fā)揮財政資金的合力規(guī)模效益”。要“研究改進農業(yè)、水利、環(huán)境保護等領域專項資金管理方式、解決多頭安排資金、分散交叉重復的資金使用和管理問題?！?/p>

十幾年來，財政支農資金管理碎片化、使用效率不高的狀況沒有得到改善，這個問題涉及行政管理體制和財政轉移支付制度的變革，要觸動現(xiàn)有的既得利益格局，只有通過深化改革才有可能從根本上加以解決。

(二)通過頂層設計，改進專項資金投資方向與項目的選擇標準，從源頭上整合資源

要進一步理順中央主管部門在財政資金分配中的權責關系，盡快啟動中央部門層面專項資金清理整合，切斷財政管理中的利益鏈條。具體考慮在深化改革領導小組的統(tǒng)一部署下，按支農資金的各個大類成立中央各有關部門參加的資金協(xié)調小組，改變資金的下達渠道和各有關部門的管理職責。例如關于農民培訓問題，可以成立支農培訓資金協(xié)調小組，各部門與農民培訓相關資金都進入同一個大盤子，根據(jù)統(tǒng)一的口徑和標準把資金分配到各省，在省、市、縣層面也成立相應的資金協(xié)調小組，最終培訓資金由縣里根據(jù)實際需求統(tǒng)一使用。其他用途的資金也可如此辦理。根本點是弱化各部門的財權，加大整合資源的力度。

專項資金不在于數(shù)量多少，而在于撥付方式、使用方向和使用效率。投資方向與項目的選擇要以廣大農民群眾最迫切的需求為導向，全國人大預算工委曾提出：“財政的主要任務是保障基本、守住底線、促進公平、雪中送炭?！钡陧椖康南逻_上，往往多的是錦上添花，少的是雪中送炭。而恰恰是雪中送炭的事情馬上能見效,邊際效益最高。

要選擇方向明確、操作簡便、實施過程較為透明、公開，中間環(huán)節(jié)少、資金不易跑冒滴漏、效果明顯的項目。前些年的取消農業(yè)稅、九年義務教育免學雜費等政策舉措都收到了很好的效果。今后也應選準類似這樣的項目，如加大農村公共衛(wèi)生事業(yè)投入、改善農村義務教育辦學條件和擴大學生免費午餐計劃、加大對農業(yè)農村保險的扶持力度、加大對農村困難群體的救濟以及大病追加保險、進一步提高農村新農保和新農合的標準等。

李克強總理在2015年的《政府工作報告》中明確提出， “增加公共產品和服務供給，加大政府對教育、衛(wèi)生等的投入”，并指出，“這既能補短板、惠民生，也有利于擴需求、促發(fā)展”。2015年中央財政預算明確提出，要發(fā)揮預算內投資的帶動作用。中央預算內投資擬安排4 776億元，繼續(xù)向農業(yè)水利、中西部鐵路、保障性安居工程、重大基礎設施、生態(tài)建設、民生、老少邊窮等領域和地區(qū)傾斜，減少“點多面廣量大單項資金少”的補助項目，不再安排競爭性領域一般項目。這都是促使資金有效利用的探索。

(三)推進預算民主，夯實陽光財政的基礎

支農資金以源頭上整合，按照大的類別作為一個整體分配到縣，但如何保證縣里能切實根據(jù)需求把資金管好用好？這需要全面貫徹新修訂的《預算法》，推進預算民主。2014年，《預算法》在20年后進行了系統(tǒng)的修訂，修訂后的《預算法》中的一大亮點是實行全口徑預算管理，如第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”；第5條明確規(guī)定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”。

實行全口徑預算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動。同時，要將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務游離于預算之外、脫離地方人大的監(jiān)督。

李克強總理在2014年的《政府工作報告》中提出：“打造陽光財政，讓群眾看明白、能監(jiān)督”，陽光財政的基礎是預算民主。浙江溫嶺進行了多年的基層預算民主的試驗，其核心在于在政府預算決策、人大預算審查和民眾監(jiān)督三者之間，搭建起民主協(xié)商機制，從而建立起公眾與政府、人大之間的對話機制，這不僅容易得到普通老百姓的支持，而且也能落實公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權與表達權，尤其重要的是，這種人大、政府和公眾三方都參與的基層預算民主改革，不但有利于規(guī)范、有序地在大范圍推廣公民參與預算的實踐，而且能充分發(fā)揮“自上而下”和“自下而上”改革的對接優(yōu)勢，積極穩(wěn)妥地進行地方政府預算民主改革的實踐，還能有效推進中國基層民主制度化進程。此外，也能有效促進預算民主“自下而上”與“自上而下”之間的對接，最終使政府公共財政支出受到群眾的監(jiān)督，納稅人交的錢能真正用在刀刃上，消除貪污腐敗和管理不善的弊端。

在目前財政管理體制下，參與式預算不能解決預算管理中的所有問題，比如，像基層政府預算編制還不細化、量化，政府信息公開動力不足，以及預算執(zhí)行過程中大量變更預算等問題，公眾很難參與其中，這些問題仍需要在今后的基層預算民主進程中加以解決和改進。

三、新常態(tài)形勢下，農業(yè)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)

2014年的中央1號文件提出，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。不斷提升農業(yè)綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。在經濟進入新常態(tài)、農業(yè)發(fā)展方式迫切需要轉變的前提下，如何處理好確保中國的糧食安全、增加務農者的收入和保護資源環(huán)境之間的關系？

(一)轉變農業(yè)發(fā)展方式刻不容緩

中國糧食產量十一連增，肉禽蛋奶等農產品供給充足，為保障經濟平穩(wěn)運行提供了有力支撐。但同時也應看到，在提供滿足消費者需求的農產品的同時，農業(yè)造成的環(huán)境污染日益嚴重。根據(jù)農業(yè)部的相關數(shù)據(jù)，全國耕地土壤污染物點位超標率達19.4%，化肥利用率和農藥利用率分別為33%和35%，農業(yè)年使用地膜約130萬噸，回收率不足60%。年產生畜禽糞污約38億噸，有效處理率僅為42%。

中國農業(yè)所用的土地和水都是稀缺資源，但在透支使用的同時，利用效率并不高。中低產田還占耕地總面積的2/3。農業(yè)年均缺水約300億立方米；農業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)僅為0.52， 低于發(fā)達國家約20個百分點。全國水土流失面積達到295萬平方公里。農業(yè)生產和水資源分布錯位，近10年增產的糧食中，北方地區(qū)占74%；北方水資源短缺的壓力越來越大，年均超采215億立方米的地下水。

2014年中央經濟工作會議提出：“要堅定不移加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，盡快轉到數(shù)量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業(yè)技術創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展道路?！爆F(xiàn)在的農業(yè)生產不是一種資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的可持續(xù)發(fā)展的生產方式，環(huán)境承載能力已經達到或接近上限，不能再靠透支環(huán)境和超標使用化肥農藥來換取農業(yè)產出。農業(yè)同樣有個產業(yè)轉型升級的問題，迫切需要轉變農業(yè)發(fā)展方式，促進農業(yè)和農村現(xiàn)代化。但轉變農業(yè)發(fā)展方式，是否能確保中國的糧食安全，保持并增加主要農產品的有效供給？這是一個必須應對的挑戰(zhàn)。

(二)發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，增強中國農業(yè)的國際競爭力刻不容緩

在中國加入世貿組織時，根據(jù)與世界貿易組織達成的協(xié)議，中國在“入世”減讓表中所包含的977種農產品的平均關稅2004年已降低到15%，而世界農產品的關稅平均水平為62%[3]。如果按照中國農產品實際進口的情況加權平均，則中國的實際農產品進口關稅水平僅為7.7%[4]。中國承諾到過渡期末給予2 380萬噸谷物市場準入的關稅配額， 配額內關稅率1%， 配額外關稅率65%。

農產品生產成本加上合理利潤形成的價格是農業(yè)生產發(fā)展的基礎。近年來，中國農業(yè)生產的物質成本、人工費用和土地租金都持續(xù)上漲，政府對主要農產品的最低收購價或臨時收儲價也不斷提高，導致糧棉的國內價格已經遠遠高于關稅配額內的同類農產品的到岸稅后價格。據(jù)農業(yè)部的數(shù)據(jù)，“2014年9月份國內大米、玉米、大豆、棉花價格分別比主要港口到岸稅后價每噸高34.2%、58.1%、35.9%、16.9%。*參見《國務院關于推進新農村建設工作情況的報告》，載中國人大網(wǎng)，2014年12月23日?！眹a玉米價格比進口玉米到岸稅后價高出58.1%， 而配額外的玉米關稅是65%，就玉米而言，已經接近了關稅的“天花板”。

根據(jù)與世界貿易組織達成的協(xié)議，中國用于整個農業(yè)的一般性支持和用于特定商品的支持均采用8.5%(低于發(fā)展中國家的10%)這一微量允許標準。現(xiàn)在有的農產品品種的補貼也接近了“入世”承諾的“天花板”。

由于主要農產品內外價差不斷擴大，農產品加工企業(yè)則必然傾向于購買進口農產品，造成了“進口入市，收購入庫”的現(xiàn)象。以最低收購價或臨時收儲價收購的農產品無法順價銷售，壓在庫里，倉儲費用成為財政的沉重負擔。2015年，中央糧油儲備支出預算數(shù)為1 908.99億元，比上年增加16.3%；其中中央本級預算數(shù)為1 546.38億元，比上年增加33.2%。

在利用兩種資源、兩個市場的指導方針下，如何在補貼的“天花板”和價格的“天花板”雙碰頭、倉儲費用高企的形勢下保護中國農業(yè)生產者的利益和確保糧食安全？這同樣是一個必須解答的問題。

四、深化改革，創(chuàng)新農業(yè)經營體制，加速推進農業(yè)現(xiàn)代化

通過關稅保護和國內支持來確保國內農產品產業(yè)的安全，這是世界各國的通行做法，即使發(fā)達國家也不例外。我們也絕不能放棄對國內農產品的保護，要積極增加“綠箱”政策的支持，創(chuàng)設更有效的“黃箱”補貼政策。但最終中國的農業(yè)發(fā)展和糧食安全不能僅僅靠補貼，還要苦練內功，李克強總理在2015年的《政府工作報告》中提出，“推進農業(yè)現(xiàn)代化，改革是關鍵”。*參見《推進農業(yè)現(xiàn)代化，為何改革是關鍵》，載新華網(wǎng)，2015年3月6日。要通過綜合配套改革，加速推進農業(yè)現(xiàn)代化，提高農業(yè)的國際競爭力和務農勞動者經營者的收益。

(一)家庭經營是農業(yè)生產的基礎和主體

20世紀80年代初，中國農村改革的核心內容就是推行家庭承包經營制度。這項改革把農戶確立為農業(yè)經營的主體，賦予農民長期而有保障的土地使用權和經營自主權，極大地調動了幾億農民的生產積極性。由農業(yè)的特性所決定，家庭經營始終是農業(yè)生產的基礎和主體，這已為中外農業(yè)發(fā)展的實踐所證明。專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)及各類社會化服務組織等都是新型農業(yè)經營主體的有機組成部分，但各類新型經營主體或是從家庭經營的基礎上發(fā)展起來的，或是與家庭經營的農戶有著千絲萬縷的聯(lián)系。從實踐上看，家庭經營加上社會化服務，能夠容納不同水平的農業(yè)生產力，既適應傳統(tǒng)農業(yè)，也適應現(xiàn)代農業(yè)，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，不存在生產力水平提高以后就要改變家庭承包經營的問題。

(二)在家庭經營基礎上，發(fā)展適度規(guī)模經營， 大力提高農業(yè)勞動生產率

在新的形勢下，家庭經營面臨新的挑戰(zhàn)，經營體制也需要創(chuàng)新。根據(jù)第二次全國農業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2006年末，全國共有農業(yè)生產經營戶20 016萬戶，農業(yè)從業(yè)人員34 874萬人。全國共有耕地面積18.2 655億畝，平均每個農業(yè)生產經營戶只能經營9.1畝耕地，每個農業(yè)從業(yè)人員只能經營5.2畝耕地。如果扣除物質成本后每畝耕地一年的凈收益按500元計算，一個農業(yè)從業(yè)人員一年的純收入為2 500元，還不如在外打一個月工的收入。顯然，這樣小規(guī)模的經營農戶無法實現(xiàn)農業(yè)增效和農民增收的目的，也無法確保中國的糧食安全和使農民從事的農業(yè)經營成為體面和受人尊敬的職業(yè)。家庭經營不等同于小規(guī)模經營，中國農業(yè)生產要再上新臺階，必須在穩(wěn)定家庭承包經營的基礎上適度擴大經營規(guī)模，在保持和提高土地產出率的基礎上，提高農業(yè)的超越于勞動者個人需要的勞動生產率，走出一條中國特色的農業(yè)現(xiàn)代化之路。

人多地少的基本國情導致單位農產品中的勞動成本過高。據(jù)“入世”時有關專家計算，每生產100公斤小麥，投入的勞動成本：中國為44元(占總成本的35%)，美國為10元(占9%)，加拿大為4元(占9%)。擴大農地經營規(guī)模、提高勞動生產率亦可以降低單位農產品中投入的勞動成本及固定成本，從而提高農業(yè)的競爭力和增加務農者的收入。

(三)混合型、多樣化的農業(yè)經營組織形式以及多元化的農業(yè)經營主體將長期存在

根據(jù)第二次全國農業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2006年末，全國20 016萬農業(yè)生產經營戶中，以農業(yè)收入為主的戶占58.4%，比10年前減少7.2個百分點，但仍有11 689萬戶。2014年末，農村常住人口為61 866萬人，農村就業(yè)人員為37 943萬人，其中許多是兼業(yè)農戶。2013年，全國農民工總量已達到26 894萬人，約占農村勞動力總數(shù)的45%，也就是說，近2.7億的農村勞動力的主要就業(yè)渠道不是農業(yè)，他們賴以生存的主要生產資料不是土地。這就有條件在自愿、依法和有償?shù)那疤嵯拢挂徊糠址N田能手、專業(yè)大戶將那些離土離農的農村人口承包土地的經營權流轉過來，擴大經營規(guī)模，實現(xiàn)適度規(guī)模經營，打造家庭經營的升級版。到2012年底，全國經營耕地面積在50畝以上的專業(yè)大戶達到287.5萬戶，其中，家庭農場87.7萬戶，每個家庭農場平均經營200畝土地，經營土地面積1.74億畝[5]，如僅統(tǒng)計家庭農場，占全國農業(yè)生產經營戶0.44%的家庭農場主經營了9.64%的耕地。除了家庭農場、專業(yè)大戶外，還有專業(yè)合作社、公司化的農場和其他新型經營主體在全國各地出現(xiàn)。在中國，以家庭承包經營為基礎，混合型、多樣化的農業(yè)經營組織形式以及多元化的農業(yè)經營主體正在出現(xiàn)。由人多地少的基本國情和城鎮(zhèn)化進程所決定，在未來相當長的時期內，中國的農業(yè)經營主體的構成是傳統(tǒng)農業(yè)經營主體(大量小規(guī)模農戶，包括以農業(yè)收入為主的農戶和兼業(yè)農戶)與新型農業(yè)經營主體(專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社及農業(yè)企業(yè)等)并存；中國的農業(yè)經營方式的構成是傳統(tǒng)農業(yè)(口糧農業(yè)或生計農業(yè))與市場化、專業(yè)化和商品化程度較高的現(xiàn)代農業(yè)并存。

家庭農場作為新型農業(yè)經營主體，以農民家庭成員為主要勞動力，以農業(yè)經營收入為主要收入來源，利用家庭承包土地或流轉土地，從事規(guī)?；?、集約化、商品化農業(yè)生產，保留了農戶家庭經營的內核，堅持了家庭經營的基礎性地位，適合中國基本國情，符合農業(yè)生產特點，契合經濟社會發(fā)展階段，是農戶家庭承包經營的升級版，已成為引領適度規(guī)模經營、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的有生力量。李克強總理撰文指出：“像家庭農場，幾年時間就發(fā)展到87萬家，平均規(guī)模達到200畝，勞動生產率和經濟效益大幅度提高。實踐證明，適度規(guī)模經營不僅是農民群眾的自覺選擇，也是農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路?！钡S著土地經營規(guī)模的擴大，單位面積的產量會相應下降，因此土地經營規(guī)模并不是越大越好。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》提出：“現(xiàn)階段，對土地經營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍，務農收入相當于當?shù)囟?、三產業(yè)務工收入的，應當給予重點扶持。”習近平總書記也深刻指出：“要讓農民成為土地適度規(guī)模經營的真正受益者。不能片面追求快和大，更不能忽視了經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數(shù)的基本農情?！盵6]

(四)在農業(yè)生產全過程培育社會化服務體系，促進一、二、三產業(yè)融合

在鼓勵培育新型農業(yè)經營主體的同時，必須兼顧大量小規(guī)模兼業(yè)農戶的利益。在新型農業(yè)經營主體旁邊的是上億的小農戶，他們的利益訴求必須得到重視，他們的生產經營活動也應納入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的軌道，使他們能分享到農業(yè)現(xiàn)代化進程帶來的利益。中央提出，要“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”。數(shù)以億計的小規(guī)模農戶主要是通過自己生產、自己消費來保障他們自身的口糧安全；新型經營主體通過適度規(guī)模經營，提供商品糧來保障城鎮(zhèn)居民和農民工的口糧安全，兩者不可偏廢。在中國大多數(shù)農村，不可能通過簡單的土地歸并來實現(xiàn)規(guī)?；洜I，即使今后農業(yè)從業(yè)人員減少一半，農業(yè)勞動者人均耕地也不到20畝。中國國情決定了只能通過服務的社會化來擴大農業(yè)經營的空間，通過生產的專業(yè)化來提高農業(yè)生產的集約度，通過經營的產業(yè)化來延長農業(yè)的產業(yè)鏈。

1.提供農產品生產流程全鏈條的社會化服務。隨著消費者和廠家對農產品的質量與安全越來越重視，保證供給的農產品的安全和營養(yǎng)至關重要。這意味著農產品生產的整個流程都需要符合質量標準，最后到達消費環(huán)節(jié)的產品也應具有可追溯性，使消費者放心。但在面對千千萬萬個小農戶時，如何監(jiān)督農產品的種植流程和實現(xiàn)產品的回溯？2013年中央1號文件提出：“落實從田頭到餐桌的全程監(jiān)管責任，加快形成符合國情、科學完善的食品安全體系。健全農產品質量安全和食品安全追溯體系?！钡趺绰鋵?，拿什么當抓手？現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展需要從田頭到餐桌整合多元化的社會化服務組織，構建政府有關部門、涉農企業(yè)、農產品行業(yè)協(xié)會以及農民合作社等各類農業(yè)經營主體之間的平等的伙伴關系，打造一體化的平臺，為農業(yè)的各個環(huán)節(jié)提供全產業(yè)鏈的服務。

建立健全社會化服務體系，為農業(yè)生產提供專業(yè)化和系統(tǒng)的服務，一方面可以降低農業(yè)生產成本，另一方面也可以提高產量，如更多地使用農業(yè)機械，及時收割、及時烘干，減少糧食損失，也等于增加了產量。

2.大力推進一、二、三產業(yè)融合。在工業(yè)化和現(xiàn)代化的進程中，隨著經濟的發(fā)展，農業(yè)占國民經濟的比重將越來越低，二、三產業(yè)占國民經濟的比重逐步上升。在這個進程中，從田頭到餐桌的食品鏈條越來越長，環(huán)節(jié)越來越多，結果是消費者最終支付的食品價格中，初級產品所占份額越來越小，加工增值部分所占份額越來越大。同時，隨著世界各國農業(yè)的發(fā)展，農業(yè)的多功能性日益突出，農業(yè)不僅基本滿足了人們對食物和工業(yè)原料的需求，而且在休閑、旅游、保護環(huán)境等方面的功能更加明顯。在這一形勢下，初級產品生產者要想增加收入，就要能動地推進一、二、三產業(yè)融合，促進農業(yè)與食品儲藏、保鮮、運輸、分割、精深加工、批發(fā)零售等產業(yè)結合，農業(yè)與旅游、休閑、環(huán)保等產業(yè)結合，從而創(chuàng)造新的就業(yè)機會，使初級產品生產者能分享二、三產業(yè)的增值收益。

(五)辯證地看待工商資本進入農業(yè)

在中國由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉化的進程中，在農戶家庭承包經營的基礎上，工商資本或社會資本進入農業(yè)的產前領域(提供農業(yè)投入品)、產中領域(提供農業(yè)技術服務)和產后的流通及加工領域一直受到鼓勵和提倡，農業(yè)產業(yè)化經營中的“公司(企業(yè))+農戶” “公司(企業(yè))+基地+農戶”“訂單農業(yè)”等模式就反映了這方面的實踐探索。長期以來，在農業(yè)現(xiàn)代化道路與經營模式的選擇上，爭論焦點是如何看待工商資本進入農業(yè)的生產過程，大面積租賃農戶的承包地，直接經營農業(yè)的現(xiàn)象。十八屆三中全會《決定》提出：“鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經營模式。”《決定》為工商資本進入農業(yè)提供了明確的政策導向。

在堅持農村土地集體所有、家庭經營基礎地位的前提下，工商資本進入農業(yè)直接經營種養(yǎng)業(yè)首先要處理好與廣大小農戶之間的利益關系。發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)不能忽視經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數(shù)的基本農情，工商資本要帶動農民發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，不是代替農民發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)；對農民要形成帶動效應，而不是形成擠出效應。工商資本主要是進入農戶家庭和農民合作社干不了或干不好的農業(yè)生產環(huán)節(jié)和產業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，如發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖和開發(fā)農村“四荒”資源等適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)，并注意和農戶結成緊密的利益共同體，確保以農戶家庭為主體推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

要抑制工商資本進入農業(yè)的負面影響，防止可能出現(xiàn)的非農化、非糧化傾向。首先要建立嚴格的準入制度，各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包耕地(林地、草原)要有明確的上限控制，要按面積實行分級備案，建立健全資格審查和項目審核制度。其次要建立動態(tài)監(jiān)管制度，有關部門要定期對租賃土地企業(yè)的農業(yè)經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正浪費農地資源、改變農地用途等違法違規(guī)行為。第三要加強事后監(jiān)管，建立風險保障金制度，防止損害農民土地權益，防范承包農戶因流入方違約或經營不善而遭受損失。

大規(guī)模的市場化、商品化農業(yè)的發(fā)展需要延長農業(yè)產業(yè)鏈，促進一、二、三產業(yè)的有機融合，這就涉及非農建設用地的指標問題，工商資本及其他農業(yè)新型經營主體進入農業(yè)后的合理訴求應該得到滿足。2014年中央1號文件提出，“在國家年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農業(yè)經營主體建設配套輔助設施”。這方面的政策有待地方政府的落實。

關于工商資本直接進入農業(yè)生產領域大面積租賃農戶承包地的經營活動，要規(guī)范經營者的行為，保護其合法權益。但由中國人多地少的國情決定，這種模式不應該成為農地經營模式的主流。

(六)著力發(fā)展家庭經營基礎上的農民之間的聯(lián)合與合作

在尊重農民意愿的前提下，可以因地制宜地發(fā)展多元化、混合型的各種農業(yè)經營模式，但應著力發(fā)展家庭經營基礎上的農民之間的聯(lián)合與合作。在土地流轉工作的推進下，一批以土地流轉為發(fā)展基礎的農民土地股份合作社紛紛成立，在一些地區(qū)，種植大戶或農機大戶領辦、組建合作社，其他農民帶地入社、擴大經營規(guī)模。這種探索在土地確權到戶的基礎上，將農戶的承包土地折股量化，農民以承包地入股組建合作社，通過自營或委托經營等方式發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營，經營所得收益按股分配。這種組織形式讓合作社自身成為具有一定規(guī)模的從事農業(yè)生產的農業(yè)企業(yè)，并使農戶成為企業(yè)的主人(所有者)，既實現(xiàn)了農業(yè)的規(guī)模經營，促進了現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，又避免了工商資本進入農業(yè)、大規(guī)模租賃農戶承包地可能產生的負面影響，還能使農村中的老弱群體、小規(guī)模兼業(yè)農戶或外出打工的農民也從合作社的發(fā)展中受益。這種以專業(yè)大戶為經營主體，以農戶承包土地這一核心生產要素為基礎，以農機為農業(yè)技術進步載體，發(fā)展合作經營，是農地經營權流轉、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的一種值得注意的模式。

近年來，在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業(yè)生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合起來，遵循民主管理的原則，成立了多種類型的農民專業(yè)合作社。根據(jù)2014年2月底統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國登記的農民專業(yè)合作社已達到103.88萬家，7 829萬農戶入社，帶動農戶已經達到全國農戶的30.1%。農民合作社正在成為引領農民參與國內外市場競爭的現(xiàn)代農業(yè)經營組織，以及帶動農戶進入市場的基本主體。農民專業(yè)合作社與農村社區(qū)集體經濟組織、各種農業(yè)社會化服務組織以及農業(yè)龍頭企業(yè)一起構成了農業(yè)生產多元化、多層次、多形式的經營服務體系，既為家庭經營提供了全方位的服務，也夯實了農業(yè)基本經營制度的基礎，進而確保了中國的糧食安全。

[1] 李克強.以改革創(chuàng)新為動力，加快推進農業(yè)現(xiàn)代化[J].求是，2015，(4)：1.

[2] 中國社會科學院農村發(fā)展研究所，國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司.農村綠皮書—中國農村經濟形勢分析與預測(2013～2014)[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：112.

[3] 柯炳生.農業(yè)：坦然應對沖擊，還將負重前行[J].半月談，2005,(3).

[4] 柯炳生,等.入世以來中國農業(yè)發(fā)展與新一輪談判[M].北京：中國農業(yè)出版社，2005：360.

[5] 陳錫文.加快構建新型農業(yè)經營體系刻不容緩[J].農村經營管理,2013,(12).

[6] 習近平.積極發(fā)展農民股份合作，防止侵吞農民利益[N].京華時報，2014-09-30.

[責任編輯：房宏琳]

2015-01-16；

2015-03-06

國家自然科學基金重點學科群項目(71333011)；中國社會科學院學部委員資助項目

張曉山(1947—)，男，中國社會科學院學部委員，研究員，博士生導師，從事農村發(fā)展、農村組織與制度合作經濟理論與實踐研究。

F320

A

1002-462X(2015)03-0001-09