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    鄭永年:新一輪改革的邏輯

    2015-03-05 07:24:55
    商周刊 2015年5期
    關(guān)鍵詞:分權(quán)活力權(quán)力

    改革者需要權(quán)力,沒有權(quán)力什么事情都做不成??泄穷^就要有權(quán)力,但要發(fā)揮社會的活力還是要還權(quán)于社會。這也符合中國上世紀(jì)80年代改革的邏輯,頂層設(shè)計師是鄧小平,但最終還是通過分權(quán)創(chuàng)造了活力。只有分權(quán),才會把束縛活力的東西拿掉。

    分權(quán)給社會

    中國改革開放30多年,雖顯現(xiàn)諸多問題,但已在30多年間從貧窮國家一躍成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體,從購買力平價來看已經(jīng)第一,這是了不起的成績。

    一個國家大規(guī)模轉(zhuǎn)型肯定面臨問題。然而此前,中國在問題面前放慢了改革的腳步,導(dǎo)致“無改革”成為常態(tài)。為此我曾認(rèn)為既得利益和寡頭已經(jīng)初步成形,悲觀于中國仍然沒有動力打破“無改革”的狀態(tài)。

    但我沒想到十八大后的中國會發(fā)生如此大的轉(zhuǎn)型。

    十八大才過去兩年多,新政府下的中國卻已有煥然一新之感,改革這潭死水被攪開。為了改革,權(quán)力和制度上進(jìn)行了大幅度調(diào)整,從思路和方法的改變也能看到新政權(quán)動了真格。

    過去中國曾出現(xiàn)過“無改革”或者說改革不動的局面。“無改革”指的是一種沒有改革的客觀局面,它并不是說執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人和政府或者社會不想改革。想改革而沒有執(zhí)行或者執(zhí)行得很差,就導(dǎo)致“無改革”局面。自改革開放以來,改革、發(fā)展和穩(wěn)定一直是中國3個互相關(guān)聯(lián)的政策領(lǐng)域。通過改革而得到發(fā)展,通過發(fā)展而達(dá)致穩(wěn)定,穩(wěn)定本身又反過來有助于進(jìn)一步改革和發(fā)展,這是一個良性的循環(huán)。而過去多年,中國總體局勢的發(fā)展態(tài)勢在很多方面表明這三者之間又進(jìn)入了一個惡性循環(huán)的風(fēng)險,即無改革、高發(fā)展和不穩(wěn)定。

    十八大以來,無論是三中全會還是四中全會,主題都是改革,確立了宏大的改革計劃,老百姓對改革的期望也越來越大。頂層設(shè)計已經(jīng)具備了,那么改革的動力在哪里?主體是誰呢?改革的主體顯然不僅僅是中央政府。中央政府是頂層設(shè)計者,在有些方面是改革的主體,比如財政體制、稅收、貨幣改革,但在更多的方面并不是主體,改革的主體還是社會。社會活力無非來自兩個方面,企業(yè)和社會組織,他們也是創(chuàng)新的主體。

    這也符合中國上世紀(jì)80年代改革的邏輯,頂層設(shè)計師是鄧小平,但最終還是通過分權(quán)創(chuàng)造了活力,無論是早期的個體戶、民營企業(yè)還是特區(qū),都是把社會活力激發(fā)出來的手段。90年代鄧小平南方談話以后,改革走得那么快,也是因為大規(guī)模的分權(quán)運(yùn)動。只有分權(quán),才會把束縛活力的東西拿掉。而在十八大之前,一方面是2008年金融危機(jī)以后,國有企業(yè)大擴(kuò)張;另一方面是維穩(wěn)系統(tǒng)即社會控制系統(tǒng)的發(fā)展,影響了社會活力的發(fā)揮。

    就像習(xí)近平總書記所說的,好肉都吃了,剩下的都是硬骨頭。改革者需要權(quán)力,沒有權(quán)力什么事情都做不成??泄穷^就要有權(quán)力,但要發(fā)揮社會的活力還是要還權(quán)于社會。把權(quán)力從既得利益手中拿過來,但不能拿過來以后老是握在自己的手里,而是需要下放到改革者手中。

    中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上也是在探討怎么分權(quán),首先就是如何把行政審批權(quán)下放。比如上海自貿(mào)區(qū)試驗,意在發(fā)揮地方的積極性,負(fù)面清單也是一個很好的概念,但是這個清單過長的時候,跟沒有下放一樣。

    深化改革和反腐敗運(yùn)動,使得一些地方都不做事情,一些地方成為“空轉(zhuǎn)”政府。道理很簡單,法律規(guī)定的權(quán)力還是在政府手中,但這些政府已經(jīng)不作為。下一步中央政府要做的是,有足夠的權(quán)力從官僚手中下放到社會中去。所有的官僚集團(tuán)、地方政府不會主動放權(quán),需要中央政府的權(quán)力去推動,要利用上層的權(quán)力使得各級政府、各級官僚去分權(quán)。

    衡量改革進(jìn)展得如何,不在于有多么宏大的改革設(shè)計,而在于如何讓三中全會出臺的336項改革方案、四中全會出臺的180多項改革方案實(shí)施下去。我認(rèn)為四中全會之后要走向放權(quán),前一個階段是整治“亂作為”的政府,反腐敗運(yùn)動一定程度上遏止了官員的“亂作為”,下一步的目標(biāo)則是要把政府從“不作為”轉(zhuǎn)向“作為”,否則三中全會、四中全會的改革設(shè)計只會停留在紙面上。權(quán)力如果牢牢掌握在官僚系統(tǒng)手里,不向地方、企業(yè)和社會放權(quán),改革還是不會發(fā)生。

    依法進(jìn)行“政社分開”

    社會的活力很大程度上取決于黨的活力。群眾路線在中國共產(chǎn)黨所主導(dǎo)的政治中,占有絕對重要的地位。然而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中,群眾路線在共產(chǎn)黨的政治生活中,曾經(jīng)被邊緣化了,結(jié)果造成了執(zhí)政黨越來越官僚化。

    很多國家要處理的是國家與社會、政府與人民的關(guān)系,但中國有一個特殊性,就是要處理黨與社會的關(guān)系。改革要訴諸社會的活力,但問題是用什么方式。以社會運(yùn)動的方式激發(fā)活力很危險,現(xiàn)在四中全會提出了依法治國,通過法的形式訴諸社會活力,就會有效得多。

    但是不管怎么樣,首先要給社會權(quán)力。一方面必須向社會分權(quán),另一方面需要規(guī)制社會的行為。不過,規(guī)制不等于社會控制,而是建立在法律基礎(chǔ)上的治理。為什么社會活力釋放不夠,首先是社會空間不足,轉(zhuǎn)型先要向社會分權(quán),另一方面,還要把黨對社會的關(guān)系轉(zhuǎn)化成為基于法律之上的領(lǐng)導(dǎo)。這兩點(diǎn)都很重要,光有分權(quán),沒有秩序,社會也會亂。但是,分權(quán)和秩序也要有優(yōu)先次序,向社會分權(quán)應(yīng)該成為主體。秩序當(dāng)然是需要的,但現(xiàn)在的秩序不是法治秩序,更多是維穩(wěn)秩序。維穩(wěn)秩序不僅不能釋放社會活力,還讓執(zhí)政黨與社會出現(xiàn)了一種緊張關(guān)系。

    現(xiàn)在,這種維穩(wěn)思維在減弱。比如“社會管理綜治委”復(fù)名“社會治安綜治委”,回到了2011年以前的名稱?!吧鐣芾砭C治委”本質(zhì)上是社會控制。社會治安的含義就小多了,就是一個維持公共秩序的問題。上世紀(jì)80年代成立政法委的時候本來就是要推進(jìn)法治的。所以,它現(xiàn)在的功能也要變化,要回歸原位,重新走上推進(jìn)法治的道路。

    十八大報告中提到了“政社分開”,這一概念首次見于黨的最高層次的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中。中國以前一直講“政企分開”,沒有講“政社分開”,也不是完全沒有道理,因為社會力量也是近年才成長起來的,早期社會力量不是很強(qiáng)大,這個概念也不太相關(guān)。處理政府與社會的關(guān)系,可以從政企關(guān)系中學(xué)到很多教訓(xùn)?!罢蠓珠_”的早期就是政府把權(quán)力還給企業(yè),讓它們成為真正的企業(yè),但是分權(quán)的時候忽略了對企業(yè)的行為進(jìn)行法律基礎(chǔ)上的規(guī)范,因此出現(xiàn)了生產(chǎn)安全、大規(guī)模的食品安全和破壞環(huán)境等等的問題。所以,在分權(quán)的同時,必須進(jìn)行規(guī)制。社會也是一樣,首先是分權(quán),分權(quán)肯定會出現(xiàn)問題。但是如果不分權(quán),擔(dān)心出問題,社會永遠(yuǎn)成長不起來。所需要的是在分權(quán)的同時考慮如何規(guī)制社會。

    新加坡的啟示

    中國經(jīng)濟(jì)最大的風(fēng)險是不改革。從上世紀(jì)90年代開始的企業(yè)制度改革可以說只完成了一半,朱镕基實(shí)行“抓大放小”,把很多國有企業(yè)民營化、組建了很多龐大的企業(yè)集團(tuán),但是法人化、企業(yè)化只走了半步,國有企業(yè)跟政府的關(guān)系到今天還是很密切。學(xué)習(xí)新加坡淡馬錫模式也沒有到位。

    2008年之后,國有企業(yè)大擴(kuò)張,擠占了民營企業(yè)的空間。從理論上來說,民營企業(yè)的投資空間是很大的,甚至可以進(jìn)入軍工領(lǐng)域,但實(shí)際上民營企業(yè)并沒有多少空間,僅有的空間只有前幾年的房地產(chǎn)、后來的IT業(yè)之類,也就是國有企業(yè)空白或者不強(qiáng)大的地方。而且現(xiàn)在實(shí)際上的對外開放的程度也不如以前了,盡管其中有全球貿(mào)易保護(hù)主義的影響因素,但另一方面也表明,利益集團(tuán)壯大之后就不想開放了。早期那些新生的利益集團(tuán)對中國的改革開放起了很大的作用,但現(xiàn)在他們長大了,就開始阻礙改革了。

    本屆政府已經(jīng)做了兩件好事,一是國有企業(yè)擴(kuò)張被遏制住了,一是地方債被遏制住了。這兩方面與民營企業(yè)都是有關(guān)系的。國有企業(yè)擴(kuò)張被遏制,至少在理論上民營企業(yè)的空間增加了,中央也有意識在金融和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域放開了一些。不過,幅度還是不夠大,因為權(quán)力還是在官僚系統(tǒng)手中。

    再者,有些地方政府的態(tài)度也發(fā)生了變化,以前大量發(fā)展房地產(chǎn),但是現(xiàn)在房地產(chǎn)在一定程度上被遏制下來,地方政府感到財政緊張,他們就得想改革的辦法,比如深圳開始小產(chǎn)權(quán)房改革,上海把企業(yè)賣給央企或者民營化。但總體上看,現(xiàn)在很多官僚機(jī)構(gòu)還是沒有感到有壓力。

    釋放社會的活力還涉及能否壯大中產(chǎn)階層。財富外流、高端的中產(chǎn)跑掉了,說明生存環(huán)境不好,對社會的保護(hù)不夠。亞洲“四小龍”用了二三十年就培養(yǎng)了一個龐大的中產(chǎn)階層,經(jīng)濟(jì)起飛之后,中產(chǎn)階層就已經(jīng)占到了70%~80%,中國的中產(chǎn)階層只有20%多一點(diǎn),以至于中國社會缺失穩(wěn)定的基礎(chǔ),只有依靠高強(qiáng)度的維穩(wěn)機(jī)制來謀求穩(wěn)定。

    新加坡的基尼系數(shù)也很高,但是沒有社會不穩(wěn)定的問題,原因就在于其“保底不封頂”的模式,既“親商”又“親民”,既重視資本的作用,又注重向社會提供公共服務(wù)。一方面壯大中產(chǎn)階層隊伍,從而使社會更加趨向穩(wěn)定;一方面加大公共財政投入,提供基本政府服務(wù)。新加坡也不是一個很公平的社會,但是社會保護(hù)得很好,大多數(shù)人居住在政府提供的住房,底層受到保護(hù),能夠維持人的基本尊嚴(yán)和體面的生活。中國的問題盡管跟人均GDP有關(guān),但最主要還是跟社會公平有關(guān),就是底盤沒有保護(hù)好。也就是說,問題不在于富人太多,而在于窮人太多,并且沒有被保護(hù)好。

    找到“社會”來幫政府

    本屆政府將簡政放權(quán)作為改革的“先手棋”,取消和下放共600多項行政審批權(quán)。每一屆政府上來都會簡政放權(quán),從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡,政府的審批權(quán)下放了很多。但是思路還是沒有搞清楚,企業(yè)、社會能做的,政府應(yīng)該下放,這方面還做得不夠。很明顯,在有利可圖或者社會控制的方面,政府還是牢牢掌握。

    但另一方面,政府應(yīng)當(dāng)做的事情比如教育、醫(yī)療、公共住房、社會保障是不應(yīng)該完全放的。從社會服務(wù)領(lǐng)域來看,中國的政府還是負(fù)擔(dān)得太少。十八屆三中全會《決定》里提到的“市場起決定性作用,政府發(fā)揮更好的作用”,我認(rèn)為,“市場起決定性作用”應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,社會領(lǐng)域也可以運(yùn)用市場機(jī)制,但跟經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場機(jī)制是兩回事。“政府發(fā)揮更好的作用”,主要是社會領(lǐng)域。以前的改革中就是沒有把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革和社會領(lǐng)域的改革分清楚。

    社會改革一方面是提供公共服務(wù),一方面是社會治理方式。社會服務(wù)是社會治理的基礎(chǔ)。如果光有社會服務(wù),那就變成了“收買”社會,成本就會變得不可持續(xù),西方的福利社會也出現(xiàn)了很多問題。政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平,提供越來越多的社會服務(wù)。不過,是不是由政府直接來做,則是另一個問題。有些地方,社會能做的,可以向社會購買服務(wù),這樣可以控制官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模。

    社會參與更為重要,社會建設(shè)好了,政府就可以把好多事情交給社會,現(xiàn)在好多地方政府要向社會采購服務(wù),但是找不到“社會”,因為政府不讓社會成長起來,當(dāng)然就無法幫助政府。

    培養(yǎng)“新利益”

    我覺得這一輪改革與上世紀(jì)80年代改革的邏輯是一樣的,就是要通過培養(yǎng)新利益克服老利益。僅靠中央集權(quán)克服不了既得利益的阻礙。上世紀(jì)80年代的改革并不是沒有既得利益的阻礙。例如在經(jīng)濟(jì)改革方面,鄧小平的思路是不先進(jìn)行國有企業(yè)改革,而是讓國有企業(yè)外部長出一個非國有部門,內(nèi)資改不動就引入外資。現(xiàn)在,道理是一樣的。比如想把金融做好,那就要在金融領(lǐng)域培養(yǎng)新的利益。現(xiàn)在的問題,還是不相信新的利益。向既得利益做一點(diǎn)妥協(xié)是可以理解的,但問題是如何更有效培養(yǎng)新的利益。要相信新的利益。上世紀(jì)90年代中期朱镕基進(jìn)行大規(guī)模的國有企業(yè)改制,產(chǎn)生了3000多萬下崗工人,為什么國家還是穩(wěn)定了?就是因為新的利益,即非國有部門已經(jīng)長出來了,大部分下崗工人被它們吸收消化掉了。所以,正是新的利益幫助了執(zhí)政黨,幫助了改革者。

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