對(duì)實(shí)施再生水利用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策的思考和建議

鐘玉秀，王亦寧，李培蕾，陳 博

（水利部發(fā)展研究中心，100038,北京）

《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國(guó)發(fā) 〔2015〕17 號(hào)）明確提出要“促進(jìn)再生水利用”，要求“以缺水及水污染嚴(yán)重地區(qū)城市為重點(diǎn)，完善再生水利用設(shè)施”，并提出“2020年缺水城市再生水利用率達(dá)到20%以上，京津冀區(qū)域達(dá)到30%以上”的目標(biāo)；針對(duì)財(cái)政支持水環(huán)境保護(hù)，通知提出“中央財(cái)政加大對(duì)屬于中央事權(quán)的水環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目支持力度；研究采取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等方式，實(shí)施‘以獎(jiǎng)代補(bǔ)’”。再生水利用事業(yè)公益性強(qiáng)，在我國(guó)尚處于起步階段，需要大量資金投入，要求盡快設(shè)立再生水利用專項(xiàng)資金，通過實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制撬動(dòng)地方財(cái)政與民間資本對(duì)再生水利用投入的積極性。

一、我國(guó)再生水利用發(fā)展現(xiàn)狀和問題

1.我國(guó)再生水利用發(fā)展現(xiàn)狀

自2008年以來，水利部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市污水處理回用工作的通知》等文件，在推動(dòng)全國(guó)再生水利用發(fā)展方面取得了較好的成效。再生水設(shè)施迅速發(fā)展，再生水利用總量和再生水利用率明顯提高，回用范圍擴(kuò)大，再生水在部分城市已被納入水資源配置體系，成為保障城市供水安全的重要水源。

2013年，全國(guó)城市（縣城）再生水利用總量為48.2億m3，再生水利用率為15.8%，較2007年分別增長(zhǎng)了179%和77.5%。用途包括景觀綠化、工業(yè)、農(nóng)灌、城市雜用多個(gè)方面，其中景觀環(huán)境用水占51.0%，工業(yè)用水占29.1%，農(nóng)林牧業(yè)占15.0%。近年景觀綠化和工業(yè)用水量增長(zhǎng)較快，2013年較2007年總量占比分別增長(zhǎng)19個(gè)百分點(diǎn)和2.6個(gè)百分點(diǎn)（見圖1）。

從地區(qū)分布看，發(fā)展再生水的城市數(shù)量一直在穩(wěn)步增加，但區(qū)域間發(fā)展不平衡，主要集中在北方缺水地區(qū)。2013年北京、山東、廣東、遼寧、河北、山西、內(nèi)蒙古、浙江、河南、湖北、新疆、江蘇12個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的再生水利用量都超過1億m3，總計(jì)42.3億m3，占全國(guó)總量的87.8%。北京、新疆、廣東、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的再生水利用率高于15%，其中北京最高達(dá)到61.2%。14個(gè)省的再生水利用率低于5%，一些南方城市再生水利用工作尚未開展。

2.存在的主要問題

一是再生水利用設(shè)施不足。由于穩(wěn)定的財(cái)政資金投入渠道尚未建立，以及收費(fèi)機(jī)制的不健全造成社會(huì)資本進(jìn)入困難，導(dǎo)致再生水利用設(shè)施建設(shè)資金投入不足，很多地區(qū)再生水利用廠網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)緩慢，處理設(shè)施和管網(wǎng)設(shè)施不足或是不配套。

二是再生水生產(chǎn)能力存在閑置。由于國(guó)家對(duì)再生水廠運(yùn)行的優(yōu)惠扶持政策缺乏，收費(fèi)機(jī)制不健全，造成運(yùn)行維護(hù)資金缺乏，已建成的再生水生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)積極性不足，生產(chǎn)能力出現(xiàn)浪費(fèi)和閑置。

圖1 2007和2013年再生水利用量和利用率及其增長(zhǎng)情況

三是再生水利用市場(chǎng)需求有待發(fā)掘。由于價(jià)格激勵(lì)機(jī)制不健全，對(duì)消費(fèi)者的激勵(lì)作用明顯不足，以及消費(fèi)者對(duì)再生水使用仍缺乏科學(xué)的認(rèn)知，造成用戶使用的需求不足，再生水利用市場(chǎng)發(fā)育遲緩。

再生水利用面臨的根本問題在于不能有效調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者和消費(fèi)者兩方面的積極性。因此，政府應(yīng)發(fā)揮鼓勵(lì)、引導(dǎo)、扶持作用，使社會(huì)各方力量積極參與。

二、設(shè)立再生水利用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金的必要性

1.“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的概念

“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”作為財(cái)政補(bǔ)助的一種方式，就是把原有的定額補(bǔ)助變?yōu)殪`活的獎(jiǎng)勵(lì)資金，根據(jù)實(shí)際完成的情況，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)獎(jiǎng)金，以代替國(guó)家專項(xiàng)資金投入。“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”體現(xiàn)了財(cái)政資金補(bǔ)助機(jī)制的創(chuàng)新，即將財(cái)政資金從原先的事前補(bǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞笱a(bǔ)，做到先干后補(bǔ)、多干多補(bǔ)、少干少補(bǔ)、不干不補(bǔ)。近年，以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式在城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境整治等與水有關(guān)的領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。實(shí)踐證明，這種方式能更好地發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，以有限的財(cái)政投入撬動(dòng)更多社會(huì)資本投入。同時(shí)，這種方式充分體現(xiàn)了鼓勵(lì)先進(jìn)的導(dǎo)向，從而有效調(diào)動(dòng)各方力量參與的積極性。

2.設(shè)立再生水利用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金的必要性

（1）大力推進(jìn)再生水利用事業(yè)的必然要求

再生水利用設(shè)施每萬方處理量平均投資為1 000萬～2 000萬元，管網(wǎng)鋪設(shè)投資每公里高達(dá)200萬～500萬元。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2012〕24號(hào)）提出的目標(biāo)，到 2015年，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施再生水利用率達(dá)到15%以上，再生水規(guī)模達(dá)到3 885萬m3/d，需要巨額投資才能滿足需求。再生水生產(chǎn)遠(yuǎn)比自來水生產(chǎn)復(fù)雜，各類藥劑費(fèi)與生物、物理處理裝置的購(gòu)置成本非常高，再生水運(yùn)行成本普遍在1.5～3.0元/m3。各地在推進(jìn)再生水利用過程中，解決資金制約瓶頸非常關(guān)鍵。

（2）發(fā)揮政府在推進(jìn)再生水利用中主導(dǎo)作用的客觀要求

推動(dòng)再生水利用工作的重要意義在于緩解水資源供需矛盾和減少水污染物排放量，服務(wù)于節(jié)能減排目標(biāo)。因此，該項(xiàng)事業(yè)具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)、扶持其建設(shè)發(fā)展。由于再生水利用前期投入大，短期經(jīng)濟(jì)效益不明顯，投資回收較慢，社會(huì)資本參與投資的積極性不高，因此應(yīng)當(dāng)以公共財(cái)政投入為主，輔以金融及其他社會(huì)資金的參與。當(dāng)前各級(jí)公共財(cái)政投資占全國(guó)再生水廠與管網(wǎng)建設(shè)總投資的比例仍較低，政府加大資金投入支持力度仍有很大空間。

（3）發(fā)揮中央財(cái)政示范和引導(dǎo)功能的重要手段

發(fā)揮中央財(cái)政對(duì)再生水利用的示范和引導(dǎo)作用是當(dāng)前地方財(cái)政能力、中央財(cái)政在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的功能定位及中央財(cái)政資金的特點(diǎn)共同決定的。根據(jù)2010年的數(shù)據(jù)，全國(guó)再生水利用投資完成115.0億元，其中中央財(cái)政投入僅占14%，投入占比偏低，直接影響地方各級(jí)政府支持再生水利用的積極性。同時(shí)，地方財(cái)政限于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力支持力度參差不齊，而金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本則受再生水市場(chǎng)發(fā)育不良的影響參與積極性不高，這兩種投資渠道具有不確定性和不穩(wěn)定性。中央財(cái)政具有一定時(shí)期內(nèi)的持續(xù)性和穩(wěn)定性，應(yīng)充分發(fā)揮支持公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)的作用，設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助資金，以撬動(dòng)并穩(wěn)定地方財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資金的支持力度。

（4）創(chuàng)新資金使用方式和提高資金使用效益的有益探索

“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式遵循“大干大支持、小干小支持、不干不支持”的原則，根據(jù)工程建設(shè)完工后的驗(yàn)收情況和實(shí)際運(yùn)行情況核定獎(jiǎng)補(bǔ)資金，可以有效調(diào)動(dòng)地方公共財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資金的積極性，發(fā)揮杠桿撬動(dòng)作用，提高中央財(cái)政資金的使用效益。近年，污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)、小型農(nóng)田水利工程建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，通過設(shè)立中央財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金，均顯現(xiàn)出鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后、以少帶多、調(diào)動(dòng)各方的顯著成效，充分說明了設(shè)立中央財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金是值得大力推廣、并具有較為成熟模式和經(jīng)驗(yàn)的財(cái)政激勵(lì)手段。

三、再生水利用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策的總體思路

開展再生水利用，應(yīng)以將再生水納入水資源配置體系、緩解水資源短缺、促進(jìn)“節(jié)水減排”為目標(biāo)，堅(jiān)持整體規(guī)劃、分批推進(jìn)、注重實(shí)效、規(guī)范管理的原則，建立以中央財(cái)政為主體、地方財(cái)政為補(bǔ)充的投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以財(cái)政資金的高效率使用撬動(dòng)再生水利用高速發(fā)展的“雙高”目標(biāo)。

1.獎(jiǎng)補(bǔ)資金扶持的重點(diǎn)區(qū)域

今后再生水利用發(fā)展較快的地區(qū)包括以下幾類：一是資源性缺水和用水需求快速增長(zhǎng)的北方大中型城市，二是水污染問題嚴(yán)重、污水處理率較高的南方大中型城市，三是經(jīng)濟(jì)和城市規(guī)模快速擴(kuò)張中的中小城市。為充分發(fā)揮中央財(cái)政資金的引導(dǎo)、扶持作用，再生水利用以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金應(yīng)主要針對(duì)水資源短缺地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)?？紤]到中西部地區(qū)現(xiàn)實(shí)的水資源狀況，亟須大力發(fā)展再生水利用事業(yè)，但地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，財(cái)政支持力度不足，因此專項(xiàng)資金的獎(jiǎng)補(bǔ)重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)放在中西部。

2.獎(jiǎng)補(bǔ)資金核定

為了鼓勵(lì)地方政府多方籌措資金積極發(fā)展再生水利用，重視再生水利用管網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)配套，使再生水利用設(shè)施發(fā)揮最大生產(chǎn)能力；也為了促進(jìn)各行業(yè)積極使用再生水，提高再生水在水資源配置中所占的比重，需要合理考慮獎(jiǎng)補(bǔ)資金的核定指標(biāo)。中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)目的是增加再生水利用量，并用于工業(yè)和城市雜用等經(jīng)濟(jì)用水領(lǐng)域，從而充分發(fā)揮再生水對(duì)傳統(tǒng)水資源的替代作用，提高水資源配置效率。因此，綜合考慮再生水利用設(shè)施、管網(wǎng)、實(shí)際出水量和出水水質(zhì)，獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配主要根據(jù)不同地區(qū)上一年度實(shí)際新增再生水利用量指標(biāo)核算，并根據(jù)東、中、西部地區(qū)，設(shè)定不同的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。

同時(shí)，要考慮增量與存量相結(jié)合的原則，需要對(duì)再生水發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)給予一定的鼓勵(lì)?？梢钥紤]對(duì)工業(yè)和城市雜用領(lǐng)域利用再生水達(dá)到一定規(guī)模的城市，根據(jù)其實(shí)際利用總量來分配獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

3.獎(jiǎng)補(bǔ)資金撥付和使用管理

中央財(cái)政再生水利用以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式向省級(jí)財(cái)政部門下?lián)埽墒〖?jí)財(cái)政部門對(duì)分配的獎(jiǎng)補(bǔ)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。下達(dá)給各市縣的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，由所在市縣級(jí)財(cái)政部門納入地方同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理。獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用必須符合相關(guān)規(guī)定，對(duì)于獲補(bǔ)助的市縣，獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用由市縣級(jí)水行政部門統(tǒng)一安排，鼓勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金集中安排用于再生水利用規(guī)劃編制、再生水廠網(wǎng)設(shè)施建設(shè)、再生水生產(chǎn)企業(yè)運(yùn)行補(bǔ)貼等。為提高獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用效益，設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行補(bǔ)貼應(yīng)直接撥付給再生水利用設(shè)施建設(shè)單位及再生水生產(chǎn)企業(yè)。

4.資金監(jiān)督評(píng)估

做好獎(jiǎng)補(bǔ)市縣清單備案工作，加強(qiáng)預(yù)算管理，健全完善資金監(jiān)管體系。由省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同水利部門及有關(guān)部門具體負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金的監(jiān)督、評(píng)估；國(guó)家財(cái)政部會(huì)同水利部對(duì)專項(xiàng)資金使用效果進(jìn)行不定期或重點(diǎn)監(jiān)督檢查。

四、相關(guān)工作建議

第一，加強(qiáng)與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，盡快制定并出臺(tái)再生水利用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策性文件。加強(qiáng)與財(cái)政部等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，建立中央財(cái)政再生水利用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金，盡快制定并出臺(tái)“中央財(cái)政再生水利用‘以獎(jiǎng)代補(bǔ)’專項(xiàng)資金管理辦法”，明確獎(jiǎng)補(bǔ)范圍及標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助資金來源、資金使用與監(jiān)督管理等，同時(shí)指導(dǎo)各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定實(shí)施細(xì)則，確保這項(xiàng)政策的有效實(shí)施。

第二，利用中央分成水資源費(fèi)先導(dǎo)示范，與地方政府和水行政主管部門合力推進(jìn)再生水利用工作。利用中央分成水資源費(fèi)設(shè)立再生水利用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金，并不斷擴(kuò)大專項(xiàng)資金規(guī)模，調(diào)整資金投向，確保再生水利用在重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域的廣泛開展，與地方政府和水行政主管部門合力推進(jìn)再生水利用工作。

第三，選取典型地區(qū)，先行先試總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。按照“試點(diǎn)帶動(dòng)、分批實(shí)施、整體推進(jìn)”的建設(shè)思路，根據(jù)不同水資源條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、再生水利用水平，選擇華北地區(qū)、華中地區(qū)、西南地區(qū)的典型城市，在鋼鐵、煤炭、火電等工業(yè)行業(yè)以及城市雜用、景觀環(huán)境等領(lǐng)域開展再生水利用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的先行試點(diǎn)，并對(duì)試點(diǎn)建設(shè)情況進(jìn)行考評(píng)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題，不斷完善再生水利用 “以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，分期分批推進(jìn)再生水利用在重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)施。

第四，強(qiáng)化再生水利用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策實(shí)施的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保取得實(shí)效。專項(xiàng)資金補(bǔ)助指標(biāo)，要由各地提交申請(qǐng)文件和立項(xiàng)材料，聯(lián)合上報(bào)財(cái)政部和水利部。財(cái)政、水利部門應(yīng)建立有效工作機(jī)制，明確分工，落實(shí)責(zé)任，認(rèn)真做好重點(diǎn)地區(qū)的選擇、實(shí)施方案審查以及項(xiàng)目監(jiān)督檢查、績(jī)效考核和驗(yàn)收工作。各試點(diǎn)城市財(cái)政、水利部門要合理確定年度建設(shè)任務(wù)，科學(xué)編制實(shí)施方案，推動(dòng)再生水利用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”試點(diǎn)工作順利有效開展。

[1]水利部發(fā)展研究中心.城市污水處理回用管理制度建設(shè)—需求分析與管理制度框架研究[R].2011.

[2]水利部發(fā)展研究中心.我國(guó)再生水利用現(xiàn)狀、問題及對(duì)策措施研究[R].2012.

[3]水利部發(fā)展研究中心.城市污水處理回用設(shè)施與管網(wǎng)建設(shè)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策研究[R].2012.

[4]水利部發(fā)展研究中心.城市污水處理回用立法前期研究[R].2013.