運(yùn)用好政府和社會(huì)資本合作模式的思考與實(shí)踐 眾說紛紜的PPP模式究竟如何落地？

文 / 中國(guó)交建總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理 趙喜安

運(yùn)用好政府和社會(huì)資本合作模式的思考與實(shí)踐 眾說紛紜的PPP模式究竟如何落地？

文 / 中國(guó)交建總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理 趙喜安

2015年1月，湖北首個(gè)PPP項(xiàng)目——香溪長(zhǎng)江公路大橋順利通過省財(cái)政廳、省交通廳組織的“物有所值”專家組投資評(píng)價(jià)。2月，中交一公局以較少的資本金成立項(xiàng)目公司，成為施工工程企業(yè)與地方政府合作采用“PPP+施工總承包”模式投資建設(shè)的成功范例。

總理疾呼，地方熱捧

李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中指出，“多管齊下改革投融資體制。大幅放寬民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金。政府采取投資補(bǔ)助、資本金注入、設(shè)立基金等辦法，引導(dǎo)社會(huì)資本投入重點(diǎn)項(xiàng)目。以用好鐵路發(fā)展基金為抓手，深化鐵路投融資改革。在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式”。政府和社會(huì)資本合作模式如一夜春風(fēng)，成為國(guó)家投融資體制改革的熾熱點(diǎn)。2014年下半年以來(lái)，中央到地方均推出了一批PPP項(xiàng)目，PPP進(jìn)入了發(fā)展的新階段。政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等對(duì)PPP模式實(shí)踐與運(yùn)用都表現(xiàn)了極大的意愿，社會(huì)參與各方都想發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，積極參與。建設(shè)工程企業(yè)，這既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。企業(yè)都在謀求戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型之路，如何把握國(guó)家投融資改革的機(jī)遇期，值得我們深入探索與實(shí)踐。

深刻認(rèn)知，迎接改革

PPP模式認(rèn)知莫衷一是，現(xiàn)狀表現(xiàn)為概念大于實(shí)戰(zhàn)，抽象大于具體,形式大于內(nèi)容，沒有固定模式和套路可以復(fù)制。其實(shí)PPP在中國(guó)并非新鮮事物，改革開放至今，PPP在我國(guó)已經(jīng)歷了多個(gè)階段，但此次推廣也并非“往事重提”，應(yīng)是“舊瓶裝新酒”。PPP基本原則就是政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。基于此理解，以往實(shí)施的BT、BOT等項(xiàng)目，理應(yīng)屬于PPP發(fā)展特定階段的不同商業(yè)模式。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中低速、地方政府債務(wù)高筑，政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口較大等形勢(shì)，既要保證經(jīng)濟(jì)合理增速，又不能通過傳統(tǒng)的負(fù)債方式解決資金，所以只好尋求引入社會(huì)資本投資合作，推行PPP。為此，中央政府頒布實(shí)施新《預(yù)算法》，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》及促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》系列文件，為新一輪政府投融資體制改革和PPP模式的推行奠定了基礎(chǔ)，開辟了新的途徑。

中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)交建”）在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域一直走在前列，在PPP模式實(shí)操方面具有大量的項(xiàng)目案例和經(jīng)驗(yàn)，投融資領(lǐng)域的實(shí)踐和創(chuàng)新具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

履行流程，合規(guī)運(yùn)作

運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，首先政府要履行發(fā)起PPP項(xiàng)目的程序，合法合規(guī)推進(jìn)。政府發(fā)起PPP項(xiàng)目一般分為五步：第一，項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，常以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起的項(xiàng)目，主管單位會(huì)同發(fā)改、財(cái)政、交通、住建、環(huán)保、能源等主管部門，將目標(biāo)項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫(kù)。社會(huì)資本發(fā)起的項(xiàng)目由投資人以項(xiàng)目建議書的方式向政府主管單位推薦合作項(xiàng)目，并爭(zhēng)取納入PPP項(xiàng)目庫(kù)；第二，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等工作；第三，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管結(jié)構(gòu)、采購(gòu)方式選擇；第四，開展物有所值評(píng)價(jià)工作，政府部分付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目還要開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出控制在當(dāng)年財(cái)政收入一定比例內(nèi)；第五，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，組織招標(biāo)工作。

中國(guó)交建采用PPP模式投資建設(shè)的高速公路

其次社會(huì)資本要履行企業(yè)內(nèi)部參與PPP項(xiàng)目程序，就中國(guó)交建而言，一般包括七步：第一，充分掌握政府在具體PPP項(xiàng)目中的需求及政策、供給、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的邊界條件；第二，公司相關(guān)事業(yè)部、區(qū)域總部或投資單位提出參與的PPP項(xiàng)目，就合作模式達(dá)成優(yōu)推方案；第三，與政府簽訂框架協(xié)議或備忘錄，確定雙方投資意向、合作范圍、主要合作模式、核心商務(wù)條款等；第四，履行公司投資項(xiàng)目審批決策程序；第五，完成內(nèi)部審批程序后，參加PPP項(xiàng)目投標(biāo)；第六，中標(biāo)后與政府簽訂投資協(xié)議；第七，成立項(xiàng)目公司，政府或政府指定機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或PPP項(xiàng)目合同。

設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)，明確模式

PPP投資模式設(shè)計(jì)是項(xiàng)目操作的核心，關(guān)鍵就是進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。就當(dāng)前項(xiàng)目投資實(shí)踐，PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)一般包括六個(gè)方面：一是交易結(jié)構(gòu)，股東各方的邏輯關(guān)系，政府給予授權(quán)、補(bǔ)貼、采購(gòu)的操作方式，企業(yè)參與投資、運(yùn)營(yíng)、回款的標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間以及回報(bào)要求；二是股權(quán)結(jié)構(gòu)，政府方是否參與，參與形式、股東股權(quán)比例及權(quán)益；三是融資結(jié)構(gòu)，融資是債權(quán)性質(zhì)還是股權(quán)性質(zhì)，渠道包括銀行貸款、基金、信托等，融資方式的設(shè)計(jì)要能夠充分發(fā)揮資金杠桿作用；四是收入與收益結(jié)構(gòu)，就收入而言，要明確投資回款方式和內(nèi)容，一般有政府財(cái)政采購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼、使用者付費(fèi)等三大類，地方財(cái)政從以往的“補(bǔ)建設(shè)”逐步轉(zhuǎn)向?yàn)椤把a(bǔ)運(yùn)營(yíng)”；項(xiàng)目收益的類型和形式多種多樣，它表現(xiàn)項(xiàng)目服務(wù)及收益特征，也體現(xiàn)投資人的要價(jià)能力和談判水平；五是風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)，它的基本原則應(yīng)該是通過評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)防控能力、受益大小、控制風(fēng)險(xiǎn)的代價(jià)情況，合理分配參與各方的風(fēng)險(xiǎn)；六是項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)，參與各方權(quán)責(zé)界定，及在股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層的人員分配。上述PPP投資項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，都需要在投資項(xiàng)目的協(xié)議、合同、章程里約定，越明確越好。

抓住要點(diǎn)，控制風(fēng)險(xiǎn)

政府推出的PPP項(xiàng)目，由于項(xiàng)目?jī)?nèi)容和客觀條件不同，模式多樣，但投資人的關(guān)注要點(diǎn)基本相似，結(jié)合當(dāng)前對(duì)PPP的實(shí)踐情況，一般應(yīng)關(guān)注以下方面：

一是要理清政府預(yù)算資金情況，既要理清政府預(yù)算資金的分類及相關(guān)規(guī)定，更要弄清政府財(cái)政的支付能力。新《預(yù)算法》推動(dòng)了政府預(yù)算體制的改革，政府由傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)向?yàn)榕c企業(yè)并軌的權(quán)責(zé)發(fā)生制。政府預(yù)算體系由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四類構(gòu)成， PPP模式設(shè)計(jì)要深刻理解預(yù)算體制改革的目標(biāo)和目的，順勢(shì)而為；

二是依賴政府財(cái)政還款的PPP項(xiàng)目，要布局在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)或現(xiàn)在暫時(shí)缺錢但以后有能力還款的地區(qū)，要按照有關(guān)規(guī)定，通常政府需進(jìn)行項(xiàng)目的物有所值測(cè)試和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，盡管這種測(cè)試和評(píng)價(jià)目前有不少問題，但有它總比沒有好；

三是PPP模式與去擔(dān)?；瘺]有必然關(guān)系，項(xiàng)目的擔(dān)保物標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以項(xiàng)目融資時(shí)資金方、出資人的要求為準(zhǔn)，為此應(yīng)充分了解融資機(jī)構(gòu)對(duì)擔(dān)保的要求，銀行融資條件不僅要得到分行層面認(rèn)可，還要關(guān)注總行的政策指引；如以土地作為擔(dān)保，需已辦理權(quán)屬證書并交足土地出讓金的土地，納入土地儲(chǔ)備中心的土地?fù)?dān)保不具有法律效力，它僅能起到一定的保障作用；

四是PPP項(xiàng)目要重視前期的談判，前期未談好就不要急于實(shí)施，更不宜急于進(jìn)場(chǎng)施工，否則極易陷入被動(dòng)局面；由于項(xiàng)目推進(jìn)過程中變化很多，在項(xiàng)目談判、簽約、實(shí)施的過程中，要注意保存各類商務(wù)資料，包括電子郵件、傳真等，雙方往來(lái)的資料是發(fā)生分歧時(shí)保護(hù)應(yīng)有利益的基本依據(jù)；

五是PPP項(xiàng)目周期一般較長(zhǎng)，常常有10 - 20年的運(yùn)營(yíng)期，長(zhǎng)跨度的時(shí)間期內(nèi)存在很多不確定性、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，這就要求注重全壽命周期策劃項(xiàng)目，不但要考慮建設(shè)期的施工成本、索賠變更風(fēng)險(xiǎn)，更要關(guān)注全壽命周期內(nèi)的投資、回款、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，要在投資合同內(nèi)明確權(quán)責(zé)、建立系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施；

六是要建立項(xiàng)目中斷與退出機(jī)制，保護(hù)投資人免受重大損失。這里既要考慮投資人主動(dòng)退出情況又要考慮業(yè)主原因?qū)е碌耐顿Y人被動(dòng)退出的情形。

法律保障，誠(chéng)信履約

PPP模式的運(yùn)用方興未艾，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部以及各地方政府都在不斷完善頂層設(shè)計(jì)與制度體系， PPP要做到法律有保障、相關(guān)方誠(chéng)信履約，任重道遠(yuǎn)，還需政府和社會(huì)投資人共同努力，如下的問題和不足值得探究：

一是PPP項(xiàng)目作為一種融資方式，存在成本較高、收益較低的不足。第一，交易成本偏高，交易結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜；第二，資本收益較低，項(xiàng)目周期一般10年至20年，所給予的年收益一般都低于企業(yè)投資預(yù)期的資本收益水平；第三， PPP項(xiàng)目的擔(dān)保，政府和企業(yè)都有控制負(fù)債的訴求，一般都不愿為PPP項(xiàng)目的融資提供擔(dān)保，為此，只有依賴項(xiàng)目及項(xiàng)目公司自身的收益和現(xiàn)金流進(jìn)行融資，使得融資難度較大、成本較高；第四，融資風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移，社會(huì)資本在負(fù)債規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)控制的要求下，需要使用較高融資成本的基金等金融產(chǎn)品；

二是PPP需要在法律層面進(jìn)一步完善。第一，項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)是由政府方負(fù)責(zé)，而項(xiàng)目出資常常是社會(huì)資本，現(xiàn)行法律對(duì)于社會(huì)資本形成的資產(chǎn)權(quán)益缺乏有效保護(hù)；第二， PPP提出政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但往往是作為弱勢(shì)群體的社會(huì)資本承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)；第三，收費(fèi)調(diào)價(jià)在法律上沒有充分的保障，比如涉及公共事業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整常常需要聽證，在投資協(xié)議中如要明確相關(guān)調(diào)價(jià)和調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的條款，一般來(lái)說實(shí)操性較差；

三是主要依賴土地收益的投資難有保障、難以持續(xù)。國(guó)家對(duì)土地的流轉(zhuǎn)、出讓金管理有嚴(yán)格的規(guī)定，很多PPP項(xiàng)目與土地捆綁，這樣的模式對(duì)于法律、政策和政府依賴性很強(qiáng)，因此，用土地出讓收益來(lái)平衡工程投資建設(shè)的項(xiàng)目需要特別慎重。

主動(dòng)策劃，創(chuàng)新理念

創(chuàng)新是推動(dòng)投融資體制改革與PPP業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。要通過主動(dòng)策劃、主動(dòng)作為，推進(jìn)投資理念、融資方式的優(yōu)化創(chuàng)新。

一是PPP是一個(gè)主動(dòng)策劃、平等協(xié)商的過程，要注重主動(dòng)作為、主動(dòng)策劃項(xiàng)目、主動(dòng)創(chuàng)造模式，而不宜僅被動(dòng)地投標(biāo)拿項(xiàng)目，業(yè)主單方招標(biāo)的PPP項(xiàng)目，一般存在自己的權(quán)利大義務(wù)少、權(quán)責(zé)失衡的情況，特別是投資人長(zhǎng)期利益的保證機(jī)制缺乏；與其坐而論道，不如下海試水，要在談判中找平衡、求共識(shí)、獲項(xiàng)目。為此投資人應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目條件及自身狀況，設(shè)置邊界條件，合理設(shè)計(jì)模式，好比炒菜大廚，應(yīng)依據(jù)食客的偏好與習(xí)慣，進(jìn)行個(gè)性化的配菜并炒出符合食客習(xí)慣的可口菜肴；

二是實(shí)施PPP項(xiàng)目要強(qiáng)化“產(chǎn)業(yè)+金融”的意識(shí)。PPP某種意義上也是狹義的融資模式創(chuàng)新，要通過與金融結(jié)合，放大企業(yè)資金的“杠杠效應(yīng)”。要主動(dòng)引入金融工具、讓金融機(jī)構(gòu)從項(xiàng)目源頭介入，一同走在前面，把金融工具化為投資業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。項(xiàng)目公司未來(lái)收益權(quán)、現(xiàn)金流是金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)，比如引入債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、資產(chǎn)支持計(jì)劃等。金融創(chuàng)新的核心理念是“借助外部資金放大自有資金的‘杠桿效應(yīng)’，創(chuàng)造最大化價(jià)值”，這也是公司投資業(yè)務(wù)孜孜追求的理念，就是“通過企業(yè)較少的資源投入，創(chuàng)造較大部分的企業(yè)價(jià)值，商業(yè)模式的創(chuàng)新是企業(yè)最重要的核心競(jìng)爭(zhēng)力，這也是世界一流企業(yè)最典型的特征” 。

PPP某種意義上也是狹義的融資模式創(chuàng)新，要通過與金融結(jié)合，放大企業(yè)資金的杠桿效應(yīng)。

2015年7月，2015《PPP模式及城市化產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》在杭州推出

路漫漫其修遠(yuǎn)兮。對(duì)政府而言，應(yīng)盡快完善頂層設(shè)計(jì)，做好法律法規(guī)的保障工作，營(yíng)造一個(gè)誠(chéng)信履約、公平公正的市場(chǎng)環(huán)境；中國(guó)交建既是中央企業(yè)也是社會(huì)投資人，具有推動(dòng)國(guó)家投融資體制改革發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的多重使命，在PPP項(xiàng)目的實(shí)踐中，應(yīng)進(jìn)一步找準(zhǔn)建筑類央企在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位，抓住契機(jī)，主動(dòng)迎合，積極參與。（編輯/汪玚）