我國地方政府債務的風險及對策研究

趙亮亮 王 珺

（浙江財經(jīng)大學金融學院，浙江 杭州 310018）

一、引言

2013年底中國審計局公布的全國政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月底，地方政府性債務余額178908.66億元,比此前2010年末公布的的地方政府債務余額增長了40%。近年來，急劇膨脹的地方政府債務規(guī)模之中蘊含著巨大的潛在風險，地方政府債務的巨大風險也已成為危害社會穩(wěn)定的一大因素?，F(xiàn)在地方政府債務風險問題已經(jīng)成為各級政府和相關部門的一個重要議題。地方政府債務風險將會對我國的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不良的影響。一旦大范圍的地方政府債券違約，政府公信力將會大打折扣，如不及時防范債務問題有可能引發(fā)金融危機，甚至會產(chǎn)生嚴重的社會問題。

現(xiàn)如今地方政府債務風險問題已成為影響我國經(jīng)濟發(fā)展的一大系統(tǒng)性風險，國務院已經(jīng)委托審計署對我國地方政府債務問題進行全面審計，涉及到中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府。

二、地方政府性債務的情況概述

本文將地方政府債務定義為“地方機關事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業(yè)為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和提供擔保形成的債務”。

（一）我國地方政府債務現(xiàn)狀

1.債務規(guī)模較大。截至2013年6月底，各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元。全口徑地方政府性債務合計178909億元,占債務總額比重59.09%，相比2012年年底的57.21%，增加了1.88%。（詳見表1）①

表1 各級政府債務規(guī)模情況(單位:億元)

就地方政府債務而言,從債務分類來看,地方政府負有償還責任的債務余額占地方債務總額的60.85%，與2012年底的60.61%持平。地方政府負有擔保責任的債務余額占地方債債務總額的14.90%，與2012年底的15.66%大體相同。地方政府可能承擔一定救助責任的債務余額占地方債務總額的24.25%，與2012年底的23.74%相近。總體而言,地方政府債務中負有償還責任的直接債務的所占比例較大,地方政府的償債壓力較大。

2.地方政府債務中市級政府債務余額最大。從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務分別為17780.84億元、48434.61億元、9573.60億元和3070.12億元，占比分別為29.03%、40.75%、28.18%、2.04%（詳見表2）。

3.融資平臺公司成為最大的舉債主體。從地方債務的舉債主體來來看,地方政府的三大舉債主體為:融資平臺公司舉債40755.54億元,占債務總額的37.44%;政府部門和機構舉債30913.38億元,占債務總額的28.40%;經(jīng)費補助事業(yè)單位舉債17761.87億元,占債務總額的16.32%。其中,融資平臺仍為地方政府借債最主要的主體。

（二）我國地方政府債務存在的問題

隨著我國地方政府債務的發(fā)展，它呈現(xiàn)出如下特點，債務規(guī)模激增，債務結構越來越復雜，舉債手段多樣化，監(jiān)管措施缺失等?，F(xiàn)如今，地方政府債務風險越發(fā)凸顯，阻礙著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展。具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.地方政府被動舉債，風險意識淡薄。我國法律明文規(guī)定地方政府不能獨立發(fā)債，但是迫于經(jīng)濟發(fā)展的需求不得不借助外力。再者，由于地方財政可以由國家財政兜底，地方政府舉債幾乎沒有還款的壓力，進而嚴重缺乏債務風險意識。這種情況下，地方政府一般都采取借舊債用新債還的方式，很少顧及的債務風險的問題。

2.地方政府債務運轉機制不夠規(guī)范。地方政府運轉機制貫穿從債務預算開始，一直到債務的清償?shù)氖冀K，主要涵蓋了地方政府債務預算機制、地方政府債務規(guī)?？刂茩C制、地方政府債務清償機制三個方面。當前我國的地方政府債務有一定的不透明性，這種不透明性是由絕大部分的地方政府都沒有進行地方政府債務預算以及大量的地方政府債務脫離了政府預算管理體系引起的。對于債務規(guī)模的控制機制，法律上對地方政府舉債的限制導致地方政府舉債行為的隱蔽性，這對債務規(guī)模的統(tǒng)計以及結構控制造成很大障礙，目前雖然已有地方政府建立了這樣的機制，但也都形同虛設。地方政府目前在清償債務的方式上，大多都是用借新債還舊債，用“大窟窿”填補“小窟窿”，缺乏債務清償?shù)拈L效機制。

（三）地方政府性債務過度依賴土地出讓收入

截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%。土地資源是有限的且土地出讓收入是一次性收人,與持續(xù)性的、剛性的日常支出難以匹配。因此,通過土地出讓獲得的收入用于償還地方債務會導致更多的問題和更大的風險。而且過度依賴土地財政的話,將會繼續(xù)導致房價高位運行,使得房地產(chǎn)綁架中國經(jīng)濟的扭曲的經(jīng)濟發(fā)展模式難以改變,以致積重難返。

（四）缺乏有效的債務風險評價體制

目前，我國地方政府債務負擔不斷加重，但是并沒有對其債務進行有效的風險評價。如果不進行有效的風險評價，地方政府就無從得知所持債務對本地區(qū)經(jīng)濟運轉的影響，更無法及時對所持債務規(guī)模、結構、清償?shù)冗M行調(diào)整以防控風險，也無法得知以后年度是否可持續(xù)進行舉債。我國地方政府目前缺乏這樣完整的風險評價機制。

三、地方政府債務潛在風險的形成機制

(一)體制原因

我國自1994年以來實行分稅制財政體制，分稅制使中央政府與地方政府財力出現(xiàn)明顯差距，同時財權與事權嚴重錯位，這一體制在多年的經(jīng)濟運行中顯現(xiàn)出一些嚴重弊端，導致地方政府債務負擔沉重。

其一,財政體制。目前,地方政府承擔了絕大部分的一般性預算支出項目,其中許多項目需要來自中央政府的轉移支付,但是目前轉移支付的諸多問題日益顯現(xiàn)，例如專項轉移支付越來越多，需要地方配套資金越來越大，加劇了地方政府債務的擴張。而且當前的轉移支付制度也增加了行政成本,“駐京辦”、“跑部進京”現(xiàn)象屢禁不止，這都導致本就自身難保的地方財力更加困難，最后不得不向地方債務去尋求幫助。

其二,經(jīng)濟體制。我國經(jīng)濟體制改革的不足，政府財權與事權極其不匹配，使得政府過多的干預市場，地方政府承擔著大部分的改革成本，經(jīng)濟與社會風險直接轉嫁給地方政府，造成了政府債務居高不下的局面。此外，我國市場化程度不高，金融機構在某種程度上的政府壟斷，使得類似如保險公司、擔保公司等民間金融機構發(fā)展緩慢,難以形成切實有效的化解經(jīng)濟風險的機制。

其三，政績考核體制。我國上級政府委派并考核下級政府,這種政績考核機制極易產(chǎn)生地方政府間經(jīng)濟和建設的競賽，單純的對高GDP水平的崇尚導致由政治比拼所帶來的地方債務的急劇增加。同時，政府機構臃腫、人員冗雜、效率低下等原因導致了行政成本一直都處于高位。不僅將一部分原本可用于基礎設施等公共產(chǎn)品生產(chǎn)的資源給占用了,還導致了地方政府債務的大肆擴張。

（二）債務融資制度的原因

我國法律明令禁止了地方政府列赤字的行為,這就將地方政府融資渠道限制在一個很小的范圍之內(nèi),目前要想實現(xiàn)大規(guī)模的融資，透明度高的地方公債難以使用?；诖?地方政府不得不通過大量的地方政府融資平臺籌資來滿足地方經(jīng)濟快速增長的需要。2008年以來,隨著金融危機爆發(fā),地方政府更是在短期內(nèi)籌集大量資金以完成中央政府的4萬億投資的配套和滿足其自身的利益。但是，由于4萬億經(jīng)濟刺激資金大多數(shù)是投向高速公路、鐵路和機場等周期長、見效慢的行業(yè)，投資收益期限錯配導致地方政府負債大量增加。

（三）管理原因

管理層面上，形成我國地方政府債務潛在風險的原因主要有兩個方面：一個是地方政府債務的管理制度，另一個是地方政府官員考核管理制度。

地方政府的債務融資并不是由地方政府本身完成的，而是由其所屬的企事業(yè)單位或者相關職能部門來分散進行?；诖?，政府要想直接對融資的整個過程進行有效的監(jiān)管就很難，這就造成了債務的總規(guī)模和債務結構的難以控制性。這樣的不可控性導致地方政府債務的償還沒有計劃性可言，對于那些馬上到期的債務，地方政府不得不臨時償還。這樣的方式在一定程度上存在著相當大的債務償還風險，一旦債務的規(guī)模大于地方政府的能夠立即償還的范圍，可能將會釀成巨大的債務危機。同時，這種模式也使地方政府債務透明性很低。大部分地方政府很少有強烈的債務責任意識，財政部門對其很難做到有效的監(jiān)督，而最終有可能巨額的壞賬還得由財政來負責償還。

當前，我國地方政府官員在其任期期間，主要的升遷機會是由良好的政績來爭取到的，這就導致地方政府官員不顧及政府財政的承受程度，大肆舉債，片面的追求政績的提升。即使工程以失敗告終，責任也不會由官員們自己承擔，也不會為這些因工程而籌集的大量債務負責。

四、防范地方債風險的對策與建議

首先，在財政體制方面，建立現(xiàn)代財政制度。要合理界定中央政府與地方政府的收入、支出范圍；要適當減輕地方政府特別是鄉(xiāng)級政府的支出責任：一些由地方政府承擔的基本公共服務，應該由中央政府承擔。一方面要合理劃分上下級政府之間的事權和財權,盡可能實現(xiàn)不同層級的政府,其事權有相應的財權與之匹配,控制地方政府靠債務促增長的體制性沖動,避免地方債務持續(xù)的擴大。另一方面完善的地方稅體系必不可少,有條件的地方開征物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、筵席稅等,努力擴大和穩(wěn)固地方政府的財政收入,減少財政赤宇。除此之外,建立一套完善的轉移支付制度,突出一般性轉移支付的作用,進一步清理、整合專項轉移支付。

其次，要對地方政府的債務加強管理。地方政府要制定舉債計劃，嚴格控制舉債規(guī)模；還要建立債務的評價機制，比如債務的規(guī)模、成本、償還以及風險預警等制度；建立健全地方政府性債務管理責任制，嚴肅責任追究；還要建立與之相匹配的責任追究制度，如果發(fā)生債務風險，責任會追究到人。同時，要加大對地方政府債務的相關信息披露，這樣才能真正防范地方政府的債務風險。

最后，需要規(guī)范干部考核制度及地方政府行為。針對地方政府官員的“短期”行為，在任期內(nèi)大搞形象工程的問題，加快人事制度改革。同時加強監(jiān)督，這就需要與建立相關法律法規(guī)聯(lián)系起來，也需要與社會監(jiān)督相結合，使地方政府官員得到有效的監(jiān)督制約，包括監(jiān)督地方政府的擔保行為，防止地方政府隨意擔保所帶來的不良后果。切實轉變政府職能避免短期行為，力避地方政府通過透支未來、“寅吃卯糧”的方式來獲得短期發(fā)展，縮小債務規(guī)模；減少政府的干預力度，一些投資大的且有一定盈利性的基礎設施建設可以通過BOT等方式由市場解決；杜絕不考慮百姓民生問題、僅僅是為了提升政府政績的工程，切實保障民生，堅持可持續(xù)發(fā)展；提高工程質(zhì)量和市政規(guī)劃能力，杜絕拆了建、建了拆的惡性行為，減輕地方債務壓力。

注釋

①數(shù)據(jù)源于審計署2013年12月30日全國政府性債務審計結盟。

[1]劉蓉,黃洪.我國地方政府債務風險的度量、評估與釋放[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2012，01:82-88.

[2]李顯杰.中國地方政府債務風險管理[J].改革與開放，2009，08:65-67.

[3]李臘生，耿曉媛，鄭杰.我國地方政府債務風險評價[J].統(tǒng)計研究，2013，10:30-39.

[4]韓增華.中國地方政府債務風險的預算管理與分權體制完善[J].經(jīng)濟體制改革，2011，04:142-145.

[5]田鑫.我國地方政府債務風險及預警研究[D].西南財經(jīng)大學，2014.

[6]邵偉鈺.地方政府債務風險預警體系研究[D].蘇州大學，2008.

[7]吳許璐.我國債務可持續(xù)性的量化分析[D].東北財經(jīng)大學，2012.

[8]陳均平.中國地方政府債務的確認計量和報告[M].中國人民大學出版社，2010.