從制度變遷的視角探析異地高考政策改革

文/王穎

從制度變遷的視角探析異地高考政策改革

文/王穎

異地高考政策自提出之日開始就一直廣受關(guān)注、爭議重重。本文通過構(gòu)建“異地高考政策選擇與高考制度變遷”的關(guān)系模型，并以此作為理論框架去更為細(xì)致的探析異地高考政策根源與政策推行過程中不可回避的制約因素，以求能夠深刻理解了異地高考的政策內(nèi)涵，幫助我們更好的去克服過程中的重重困難、推行該項(xiàng)政策的有效實(shí)施，以最終盡可能最大限度的實(shí)現(xiàn)教育公平。

異地高考； 教育公平； 制度變遷

2012年8月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了教育部、國家發(fā)展改革委員會(huì)、公安部和人力資源與社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》(以下簡稱《意見》)，要求全國各地原則上在年底前出臺(tái)異地高考政策?！兑庖姟返念C布，使得“異地高考”這項(xiàng)政策再次吸引了各方關(guān)注，引起熱烈討論。為什么會(huì)有這個(gè)政策的提出？它的頒布與實(shí)施反映了當(dāng)下社會(huì)哪些必須引起我們關(guān)注的變化？這項(xiàng)政策的政策根源在哪？這個(gè)政策在實(shí)施的過程又中有哪些問題和困難？這些都是我們在探析“異地高考”這項(xiàng)政策前不可回避的問題。只有在認(rèn)清楚這些問題的基礎(chǔ)上，深刻理解其政策內(nèi)涵，才能幫助我們克服改革過程中的重重困難、推行該項(xiàng)政策的有效實(shí)施，以最終盡可能最大限度的實(shí)現(xiàn)教育公平。

1、理論框架

“異地高考”政策作為現(xiàn)行高考制度的重要補(bǔ)充，其最重要的目的不外乎是要促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。它作為一項(xiàng)政策的選擇，且對傳統(tǒng)高考制度的變遷起著的作用，所以從公共政策與制度變遷的視角為切入點(diǎn)是一個(gè)很好選擇?！叭祟愡^去與現(xiàn)在的大部分斗爭，包括政策行為在內(nèi)，都圍繞著主要規(guī)則體系、社會(huì)核心經(jīng)濟(jì)政治制度的形成與變革而進(jìn)行。”[1]但是，一項(xiàng)公共政策的制度背景卻是各不相同。制度的作用是保證社會(huì)有序、和諧、穩(wěn)定的發(fā)展。久而久之就成為約定俗成的社會(huì)規(guī)則。而這個(gè)規(guī)則系統(tǒng)在形成后就會(huì)一直傳遞下去，形成固定化的、被大家默認(rèn)的規(guī)則系統(tǒng)，但同時(shí)規(guī)則自身又保留著自我異變的條件。人們期望制度構(gòu)建穩(wěn)定的社會(huì)秩序，但社會(huì)的規(guī)則卻不是一成不變的。當(dāng)人們對現(xiàn)行制度產(chǎn)生不滿的時(shí)候，就會(huì)要求制度對這些不滿的情緒做出回應(yīng)，然后做出相應(yīng)的調(diào)試與變更，所以歷史總是表現(xiàn)為一種制度取代另一種制度的不斷更替，這種更替就是所謂制度變遷。人類社會(huì)在結(jié)構(gòu)上的劃分除了這個(gè)“社會(huì)規(guī)則系統(tǒng)”外，還有可以劃分出一個(gè)“社會(huì)行動(dòng)系統(tǒng)”，這兩大系統(tǒng)對一項(xiàng)政策的選擇是起著相反的拉扯作用的，且由于政策選擇系統(tǒng)處在這兩種相反作用力的中介地帶，所以它同時(shí)具有需要回應(yīng)社會(huì)行動(dòng)中需要調(diào)整因素的變遷特性，也有通過與社會(huì)規(guī)則的相互影響維持自身穩(wěn)定的特性。而筆者正是借用這個(gè)理論的相關(guān)原理，用過模擬這三者之間的相互關(guān)系圖構(gòu)建出一個(gè)更為微觀的理論框架(如圖1所示)，以求能夠更為細(xì)致地認(rèn)識(shí)“異地高考”政策改革的主要問題、困境及其根源。

圖1 異地高考政策選擇與高考制度變遷的關(guān)系圖

構(gòu)建出理論框架后，對“異地高考”政策選擇的理解在這個(gè)理論框架里可以得到解釋：當(dāng)教育資源配置的不均衡的現(xiàn)象越演越烈時(shí)，人們對高等教育資源重新分配的渴望就要求傳統(tǒng)的高考規(guī)則做出相應(yīng)的調(diào)試，于是高考制度的變遷就成為可能。但是，高考制度作為一項(xiàng)制度，和所有制度一樣，本身是具有維持其自身穩(wěn)定的再生產(chǎn)特性的，而且它通過與傳統(tǒng)規(guī)則的相互嵌套，以及與在傳統(tǒng)高考中的某些受益群益和維護(hù)傳統(tǒng)高考制度的某些觀念來強(qiáng)化自身，這種作用在一定程度上又阻礙了高考制度的變遷。那么異地高考政策選擇是處在“教育資源重新分配需求”與“傳統(tǒng)高考規(guī)則穩(wěn)定”這兩種相反作用力的中介地帶，雖在理論上有其可行性，但是在實(shí)際操作上還是困難重重的。

2、“異地高考”政策根源

長期以來，我們的高考政策都實(shí)行省內(nèi)競爭、地區(qū)各自為政的政策。這在“鄉(xiāng)土社會(huì)”中的中國還不會(huì)引發(fā)太大的矛盾。但是隨著改革開放以來，經(jīng)濟(jì)迅速騰飛、社會(huì)快速發(fā)展，隨著市場化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，中國傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)土社會(huì)”已經(jīng)逐步向?yàn)椤傲髅裆鐣?huì)”發(fā)生轉(zhuǎn)化。[2]人口流動(dòng)規(guī)?？涨皵U(kuò)大。但由于現(xiàn)行高考制度中戶籍制度的制約，這些流動(dòng)人口子女受教育的問題在現(xiàn)今社會(huì)變得越來越突出。如果將孩子留在戶籍所在地進(jìn)行學(xué)習(xí)、參加考試，那孩子將成為留守兒童，這不利于孩子的心里成長的；但另一方面，如果流動(dòng)人員將子女帶入非戶籍地參加學(xué)習(xí)，到考試的時(shí)候，子女還是要返回原籍地參加考試，就又會(huì)出現(xiàn)“學(xué)考不適”的現(xiàn)象，很可能因此影響到該類學(xué)生未來的發(fā)展。對這類學(xué)生來說是十分不公平的。所以流動(dòng)人口規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，必然要求高考制度做出相應(yīng)調(diào)試，這也是“異地高考”政策提出的一個(gè)基本動(dòng)力。

除了“流民社會(huì)”這個(gè)基本動(dòng)力外，還有一個(gè)原因就是因?yàn)閮?yōu)質(zhì)高等教育資源的分配不均。像北京、上海這種高等教育資源豐富的地區(qū)，匯集了全國大部分重點(diǎn)高校。相比之下，青海西藏這類高等教育貧乏區(qū)就是普通高?？偤鸵参闯^10所。這種“上海和北京等人口不到全國1%，卻集中了全國10%以上的大學(xué)，而很多人口已近千萬的貧困地區(qū)卻沒有一所大學(xué)”[3]的現(xiàn)象必須讓我們正視教育領(lǐng)域中無法忽視的不公平現(xiàn)象?！爱惖馗呖肌鄙顚釉蚴莾?yōu)質(zhì)高等教育資源的區(qū)域配置不均衡，其根源是我國的優(yōu)質(zhì)高等教育資源總體有限[4]。在教育越來越被每一個(gè)社會(huì)成員所重視的今天，這種長期以來的高等教育資源的分配不合理的現(xiàn)象必會(huì)引起人們的不滿，人們會(huì)越來越渴望對高等教育資源進(jìn)行重新的分配，而這種迫切的渴望與需求就要求傳統(tǒng)的規(guī)則做出一個(gè)相應(yīng)的必要調(diào)試。現(xiàn)行的高考制度因此必須做出調(diào)試與變遷，所以就有了今天異地高考政策的提出。

3、政策改革中問題

自從1977年恢復(fù)高考以來，其實(shí)各方圍繞改革而產(chǎn)生的言論并不算少。但是高考體制卻一直沒有什么變化，想要改變傳統(tǒng)的高考體制即使是在今天也仍然是困難重重。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的高考制度作為一項(xiàng)制度，本身就是具有自身穩(wěn)定的再生產(chǎn)特性的，前面也說到了，它會(huì)通過與社會(huì)規(guī)則的相互作用，還有與一些傳統(tǒng)高考的受益群體對自身利益的維護(hù)，以及人們經(jīng)過三、四十年對傳統(tǒng)高考觀念的固化來強(qiáng)化自身的穩(wěn)定性。所以傳統(tǒng)高考制度的變遷過程是十分艱難的。在推行這個(gè)改革過程中我們需要面對的問題比比皆是。

在諾斯的原創(chuàng)性理論“制度變遷的路徑依賴?yán)碚摗盵5]里他清楚的說到制度變遷受累積的政治過程的影響，強(qiáng)烈的不確定性、政治協(xié)定實(shí)施的困難等因素,都會(huì)引起了政治市場的不完備，政策變遷難以實(shí)現(xiàn)。異地高考政策首先是到戶籍制度的制約，這個(gè)不難理解，因?yàn)楝F(xiàn)行的高考制度，就是“學(xué)籍+戶籍”的報(bào)名制度。其二是受社會(huì)穩(wěn)定制約。異地高考制度是高等教育資源貧乏地區(qū)為了維護(hù)自身的利益要求現(xiàn)行制度做出調(diào)整從而提出的一項(xiàng)新政策。從某種意義上來說，這是對流入地優(yōu)質(zhì)高等教育資源的一個(gè)重新分配，必然傷及流入地考生的教育利益，這樣必然會(huì)引起現(xiàn)行高考制度中受益方的不滿，可能會(huì)形成新的社會(huì)矛盾和沖突，這在一定程度上會(huì)影響異地高考政策的實(shí)施。其三是受流入地社會(huì)資源因素制約。例如北京、上海等地區(qū)，其實(shí)他們的城市容納量已接近飽和，大規(guī)模實(shí)行異地高考不現(xiàn)實(shí)，也是不科學(xué)。其四是受傳統(tǒng)觀念的制約。中國傳統(tǒng)倫理文化具有保守性、排他性和地域性，先入為主的理念根深蒂固，所以人們會(huì)本能的排外。這種排外心理，也在一定程度上阻礙了異地高考制度的實(shí)施。

除以上幾種復(fù)雜性因素外，還有其他因素制約異地高考的推行。通過將異地高考政策選擇放在與高考制度變遷的關(guān)系的框架中進(jìn)行一個(gè)探析發(fā)現(xiàn)，異地高考政策的出臺(tái)，到推行異地高考政策的實(shí)施是促進(jìn)教育公平的具體表現(xiàn)，盡管從理論上分析具有可行性和科學(xué)性，也有其明顯的政策根源，但在現(xiàn)實(shí)操作層面具有一定難度，太多復(fù)雜性因素制約，所以必須審慎推進(jìn)，一定不可以急躁冒進(jìn)。

[1]湯姆·R.伯恩斯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷的結(jié)構(gòu)化———行動(dòng)者、制度與環(huán)境[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010.220.

[2]孫志遠(yuǎn).“流民社會(huì)”與“地方割據(jù)”：制度變遷視野下的異地高考改革[J].教育發(fā)展研究，2013,13(14)：9-14

[3]翟月玲.異地高考的根源理念探究與對策[J].中國高教研究，2012，07：25-29

[4]姜世健.高考移民現(xiàn)象的成因分析[J].教育發(fā)展研究，2008(17)：16-20，30

[5]North,D.C..TheContributionoftheNewInstitutionalEconomicstoanUnderstandingoftheTransitionProblem.0WIDERAnnualLectures1,1997

王穎(1990-)，女，漢，湖北武漢人，碩士，武漢理工大學(xué)，研究方向：教育經(jīng)濟(jì)管理。

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A

2095-9214(2015)02-0278-02

武漢理工大學(xué)教育科學(xué)研究院)