論拆遷中的公共利益界定

任 明

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論拆遷中的公共利益界定

任 明

（安徽大學(xué)，安徽合肥 230601）

近些年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，拆遷成了其中重要的一個環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代社會生活中，利用公共利益的名義侵犯其他合法利益特別是合法的個人利益的事件屢屢發(fā)生，這與我國法治政府的建設(shè)是相違背的?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國的重大決定》（以下簡稱決定）中更是強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。拆遷中的公共利益若界定不清楚，必然會發(fā)生行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力侵犯公眾合法權(quán)益的事件，這會嚴(yán)重影響法治政府的推進(jìn)。所以必須界定好拆遷中的公共利益。通過對我國有關(guān)公共利益的法律法規(guī)的研究和對國外相關(guān)做法的借鑒。本著適合我國國情和具有可操作性的角度出發(fā)，從界定原則、界定主體、救濟(jì)程序三方面對公共利益界定進(jìn)行初步的制度構(gòu)建。

公共利益；界定原則；界定主體；程序保障

一、公共利益界定的概說

公共利益是很難給它下一個徹底的定義。從字面意思來說，公共是指公眾的、與公眾有關(guān)的[1]。由此可以得知公共利益是指主要由政府提供的、與公眾有關(guān)的利益。詳細(xì)的闡釋是指旨在實現(xiàn)真正的符合多數(shù)人的利益的服務(wù)，從而使每一位社會成員都能從中獲益，并且有利于提高他們生活質(zhì)量的公共服務(wù)。

有關(guān)公共利益界定的模式，理論界一直存在著爭議，而實務(wù)界也沒有明確定論。關(guān)于公共利益的界定存在著兩種概說：一種是明確界定說；另一種是不明確界定說。

（一）明確界定說

著名學(xué)者梁慧星在《物權(quán)法草案》中就用列舉的方式來界定公共利益的范圍為：公共道路、交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)等事項[2]。這就從法律上初步對公共利益作出了界定，可以避免公共利益被濫用。

（二）不應(yīng)明確界定說

王利明教授則認(rèn)為公共利益的內(nèi)容很廣泛，既包含政治利益，也包含經(jīng)濟(jì)文化等方面的利益。同時隨著社會生活經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共利益的外延也是不斷擴(kuò)大的，其對象的不確定性也決定了在法律上明確公共利益的內(nèi)容是十分困難的[3]。王教授提出通過對拆遷中征收的程序加以嚴(yán)格限定來防止公共利益被濫用，僅僅寄希望于對公共利益內(nèi)涵的界定來解決實際問題是不現(xiàn)實的。

二、拆遷中公共利益界定的國內(nèi)外做法

（一）中國：法律法規(guī)尚未作出明確規(guī)定

我國憲法、物權(quán)法中都有提及公共利益，但對其概念、內(nèi)涵都沒有做出詳細(xì)說明，對于如何界定公共利益也沒有規(guī)定相關(guān)的制度。盡管在2011年國務(wù)院出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中對公共利益的內(nèi)涵作出了界定，但界定的不夠具體，以至于拆遷中對公共利益很難作出明確界定。

我國臺灣地區(qū)采取羅列加歸納綜合的體例來界定，臺灣的“土地法”第208條規(guī)定“國家因左列公共事業(yè)之需要，得依本法之規(guī)定征收私有土地。但征收之范圍，應(yīng)以其所必需為限：（1）國防設(shè)備。（2）交通事業(yè)。（3）公用事業(yè)。（4）水利事業(yè)。（5）公共衛(wèi)生。（6）教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)。（7）國營事業(yè)。（8）其它公共事業(yè)?！盵4]此條文采用了羅列的體例加上兜底條款來定義公共利益，拓寬了公共利益的范圍，增強(qiáng)了公共利益的實用性。隨著社會的不斷發(fā)展，對于新出現(xiàn)的社會公共利益都可以用司法解釋和指導(dǎo)性案例來擴(kuò)展公共利益的內(nèi)涵和外延，使公共利益的界限更加明確。

（二）日本：擬定專門的法律法規(guī)加以肯定

日本為了避免拆遷權(quán)的濫用，公布了專門的《土地征收法》、《公共征收法》、《關(guān)于公共用地取得之特別措施法》、《公共損失補(bǔ)償基準(zhǔn)綱要》等法規(guī)。其中的《土地征收法》第3條將公共利益羅列為51項條款，包括依據(jù)道路法進(jìn)行的公路建設(shè)、鐵路、機(jī)場、港口、石油管道、自來水管道、鐵軌設(shè)施、消防設(shè)施、氣象、廣播、教育設(shè)施等[5]。

（三）美國：憲法第五修正案加以確定

美國聯(lián)邦憲法第五修正案中的一條有關(guān)“公用征收條款”規(guī)定：“人民私有財產(chǎn)，如無公平恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，不得被征為公共用處?！边@一條款雖然沒有明確表明公共用處的含義，卻規(guī)定了兩條大概的限制：一是征收必須是為了公共利益的需要，二是公共用處的征收必須給予公平合理的補(bǔ)償。美國的實體法雖然未對公共利益作出詳細(xì)規(guī)定，但土地征收卻一般由議會決定，因而議會可以說是公共利益最有力的保障[6]。

三、我國法律對公共利益規(guī)定的缺陷

（一）公共利益的內(nèi)涵不明確

《憲法》、《土地管理法》在法律條文中都使用了“公共利益”一詞，但規(guī)定的比較模糊，不夠明確具體。即使是在2007年通過的《物權(quán)法》中，對公共利益一詞仍未做出具體的解釋，使其含義和范圍仍處于模糊狀態(tài)。在2011年國務(wù)院出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中提及了公共利益的內(nèi)涵，但是在具體的實踐過程中不是具有很強(qiáng)的可操作性。

（二）公共利益的界定主體不明確

我國憲法授權(quán)政府征收土地和私有財產(chǎn)，但公共利益由誰來界定并沒有明確規(guī)定，同時怎么樣界定公共利益也沒有規(guī)定。憲法授權(quán)給相關(guān)的法律來對公共利益加以規(guī)定，但遺憾的是到目前為止法律法規(guī)還沒有對此做出明確界定。恰是由于法律規(guī)定存在的漏洞，才導(dǎo)致行政主體濫用行政權(quán)力，從而激發(fā)惡性拆遷事件的出現(xiàn)。

（三）補(bǔ)償機(jī)制不夠完善

政府以公共利益為名運用手中的公權(quán)力來進(jìn)行拆遷必然要為此付出代價，可是一些地方政府卻給予拆遷的百姓很低的補(bǔ)償，有的甚至延遲補(bǔ)償或者直接就不補(bǔ)償了，這就是拆遷中為什么大量矛盾糾紛發(fā)生的主要原因。《物權(quán)法》雖然規(guī)定了集體所有的土地被征收后被征收人可以獲得足額的拆遷補(bǔ)償，但這樣一次性的補(bǔ)償使失去土地的農(nóng)民無法長期維持生計，并且政府所給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于上述條款的規(guī)定。我個人認(rèn)為公平補(bǔ)償更應(yīng)該是讓市場來定價，并據(jù)此行成一套公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制，解決因征收問題可能引發(fā)的社會穩(wěn)定問題。

（四）救濟(jì)方法不夠健全

有損害必然有救濟(jì)。我國的行政訴訟法確立了合法性審查原則，到2005年最高法出臺的《關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》中規(guī)定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人，達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。這樣的規(guī)定導(dǎo)致公用征收完全行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，包括拆遷中的公共利益界，司法機(jī)關(guān)對此類事件基本上沒有裁量的權(quán)限。普通百姓面對拆遷，面對不合理的補(bǔ)償幾乎失去了可以訴求公平的平臺，使得他們只能通過非正常途徑進(jìn)行維權(quán)，在一定程度上造成了社會的動蕩。政府同時也無法推進(jìn)公共利益在獲得民眾認(rèn)知方面的正當(dāng)性和權(quán)威性，對政府的公信力是一種削弱。

四、對拆遷中的公共利益界定機(jī)制的建議

（一）界定的原則

1.平等協(xié)商原則

平等是公眾通過參與對話的方式來實現(xiàn)的，協(xié)商是公民知悉矛盾糾紛的信息后所達(dá)成的明確共識。只有在合法的程序下所達(dá)成的共識才是真正的公共利益。通過平等協(xié)商可以使政府在征收土地的過程中更具有可操作性，不會發(fā)生以前強(qiáng)拆的血淚史。

2.公平補(bǔ)償原則

有權(quán)利損害必有救濟(jì)，這是社會主義公平正義價值觀的內(nèi)在要求。只要存在補(bǔ)償，并且是及時合理的補(bǔ)償就可以消除人們的懷疑心理?，F(xiàn)行的做法是先拆遷后補(bǔ)償，可是等到目的達(dá)成之后補(bǔ)償變得異常困難。所以讓補(bǔ)償在拆遷之前能送至即將成為被拆遷人的手中，才能體現(xiàn)政府行為的正當(dāng)性和合理性。公平補(bǔ)償更應(yīng)該貼近市場經(jīng)濟(jì)，因為只有這樣才能做到公平公正的補(bǔ)償，才能使公民的個人權(quán)益損害降到最低程度[7]。

3.事后救濟(jì)原則

“有權(quán)利就有救濟(jì)?！盵8]公民的個人權(quán)益隨時會受到政府公權(quán)力的侵害，我國的一些地方政府打著“公共利益”的旗號從事房屋強(qiáng)制拆遷和土地征用，轉(zhuǎn)手就賣給開發(fā)商做商業(yè)用途就已經(jīng)說明了這一點。我個人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人就補(bǔ)償安置所產(chǎn)生的爭議進(jìn)行法律上的定性，通過民事訴訟、仲裁等方式解決強(qiáng)制拆遷的問題。

（二）公共利益界定的主體

1.立法機(jī)關(guān)作為拆遷中公共利益界定的主體

大陸法系和英美法系國家的立法機(jī)關(guān)對公共利益都做出了相關(guān)界定。我國的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的第八條對公共利益做出了界定，這在公共利益界定立法上的一次重大進(jìn)步。但是條例的頒布仍有一些缺陷，可以考慮將政府以“公共利益”為名征收到的土地是以何種方式取得的來界定公共利益。再者，《條例》第八條第（五）項規(guī)定的舊城區(qū)改建，沒有對改建后的規(guī)模和相關(guān)建筑類型加以規(guī)定，是法律規(guī)定的一大漏洞。我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在此款后面加上某些限定。如：不得將國有土地使用權(quán)出讓用于建高檔住宅、別墅、富豪莊園、高檔會所等建筑設(shè)施。第8條的兜底條款之法律行政法規(guī)規(guī)定的其他公共需要，規(guī)定的過于寬泛，不但使政府有了寬泛的自由裁量權(quán)，還為可能造成的權(quán)力濫用提供了法律依據(jù)。同時此條例只是國務(wù)院制定的規(guī)范性文件屬于行政法規(guī)，效力等級相對于法律而言還是低了，應(yīng)當(dāng)在日后的社會發(fā)展中對公共利益有了更加深入的認(rèn)識時由全國人民代表大會或其常委會來制定相關(guān)的法律，保證公共利益在法律的框架下運行。

2.司法機(jī)關(guān)作為公共利益的界定主體

司法機(jī)關(guān)的功能就是審判，司法機(jī)關(guān)可以通過對個案的公正審判來維護(hù)公共利益的正當(dāng)性。在西方國家，法院擁有違憲審查權(quán)，可以直接對立法上所界定的公共利益進(jìn)行違憲審查，確定其有無違憲之處。但是我國的法院沒有違憲審查權(quán)，無法對現(xiàn)行法律中有關(guān)公共利益的范圍作出是否違憲的判定。法院只會對政府在拆遷過程中所依據(jù)的法律、證據(jù)、程序以及是否超越職權(quán)或濫用職權(quán)進(jìn)行審查，而不會對在拆遷過程中所涉及的公共利益問題進(jìn)行審查，只是依賴于行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定。所以司法機(jī)關(guān)特別是法院應(yīng)當(dāng)對于具體涉及公共利益的個案加以審查，確保為公共利益的認(rèn)定構(gòu)建起最后一道公正有效的防線。

（三）公共利益界定中應(yīng)當(dāng)考慮的因素

公共利益很難給它下一個定義，但是在界定的時候可以考慮以下幾個因素：第一、公共利益必須具有公共性，表現(xiàn)為受益主體的多數(shù)性和范圍的不確定性，至少是被拆遷人受益，而且在拆遷地附近的居民也受益。第二、公共利益必須具有利益的重要性，具體表現(xiàn)為公共利益明顯大于個人利益和至少為拆遷地與其周邊的人們所共同認(rèn)可。第三、公共利益必需具備現(xiàn)實性，即公共利益是現(xiàn)實的或者是可以實現(xiàn)的, 而不是抽象的無法預(yù)見的[9]。

（四）公共利益界定的程序

“程序正義是看得見的正義”[10]，與拆遷有關(guān)的當(dāng)事人和受拆遷影響的人民群眾通過可以看得見程序，參與到整個拆遷的全過程，讓他們切切實實感受到公共利益的存在，從而進(jìn)一步提升法律的公信力，提高政府的公信力。

1.聽證程序

公共利益的界定必然會損害到公民個人的合法權(quán)益。那么政府就應(yīng)該對涉及公共利益的事項向社會進(jìn)行信息公開，讓有利害關(guān)系的主體參與進(jìn)來，發(fā)表他們的意見和看法，必要時召開聽證會。由于我國聽證會是由政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的，使行政機(jī)關(guān)在聽證會中關(guān)于公共利益的聽證流于形式。這樣看來政府的權(quán)力的行使必須予以監(jiān)督，否則會造成政府權(quán)力的濫用。因此，必須要建立公眾參與的聽證程序，保障公民對涉及公共利益的重大事項的知情權(quán)，方便公民與政府的交流和對話。

2.審查程序

公共利益的立法不夠完善存在著一些缺陷，所以它不能夠提供一個具體放之四海皆準(zhǔn)的通用標(biāo)準(zhǔn)，不能避免一些利益集團(tuán)借公共利益之名對公共利益進(jìn)行濫用。因此必須建立司法機(jī)關(guān)對公共利益的審查機(jī)制。在現(xiàn)行的法律規(guī)定中，行政機(jī)關(guān)是公共利益界定的一般主體，如果行政機(jī)關(guān)在界定的過程中侵犯了相關(guān)利益主體的合法利益，那么相關(guān)主體就可以司法程序來維護(hù)其自身的合法利益。司法機(jī)關(guān)在利用司法權(quán)的同時制約了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的濫用，司法機(jī)關(guān)對公共利益的審查無疑給公共利益的界定添加了更好的保護(hù)措施[11]。

3.論證程序

拆遷工作中公共利益是很難界定的。所以在以公共利益為名進(jìn)行拆遷的時候更應(yīng)該邀請法律方面的專家、城市規(guī)劃方面的專家等組成專家論證小組對公共利益進(jìn)行論證。國家和省級建立專家委員會吸收有關(guān)公共利益的各方面專家成立委員會，要求政府在拆遷中遇到公共利益方面的問題時，聽取專家委員會的意見，使政府更加科學(xué)民主的決策。

4.公開程序

隨著社會不斷地向前發(fā)展，改革開放的不斷深入，程序公開越來越受到人們的重視。程序公開可以更好地發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，約束行政機(jī)關(guān)的行政行為，從而促進(jìn)工作的順利進(jìn)行和社會的良性發(fā)展。政府在決定為了公共利益的目的進(jìn)行拆遷時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的社會調(diào)研，廣泛的聽取相關(guān)民眾的意見，并將即將進(jìn)行的拆遷范圍、拆遷理由、拆遷的法律依據(jù)在政府網(wǎng)站上公布，同時將書面材料送交即將被拆遷的居民手中并告知其所擁有的權(quán)利，自覺接受公眾的監(jiān)督，這樣才能避免公眾的合法權(quán)益受到侵害。

[1]牛津高階英漢雙解詞典[M].北京:商務(wù)印書館,2004.1388.

[2]梁慧星.中國物權(quán)法草案建議稿[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.191-194.

[3]王利明.征收、征用制度與公共利益的界定[N].人民法院報,2005-10-26(B01).

[4]臺灣地區(qū)“土地法”第208條.

[5]日本《土地征用法》第3條.

[6]張千帆.“公共利益”的困境與出路[J].中國法學(xué),2005,(5).

[7][美]丹尼斯.C.謬?yán)?公共選擇理論[M].楊春學(xué),等.北京:中國社會科學(xué)出版社,1999.16.

[8]范進(jìn)學(xué).定義“公共利益”的方法論及概念詮釋[J].法學(xué)論壇,2005,(1):5.

[9]王澤鑒.民法物權(quán):通則?所有權(quán)[M].中國政法大學(xué)出版社,2007.67.

[10]韓大元.憲法文本中“公共利益”的規(guī)范分析[J].法學(xué)論壇,2005,(10):5.

[11]田安平.程序正義論[M].北京:法律出版社,2003.46.

2014-12-24

任 明（1991-）,男,安徽合肥人,安徽大學(xué)法學(xué)院2013級憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生.

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