漢代刺史制度的演變特點(diǎn)及歷史啟示

孫子堯

（中共浙江省委黨校2013級(jí)研究生院 浙江杭州 310000）

漢代刺史制度的演變特點(diǎn)及歷史啟示

孫子堯

（中共浙江省委黨校2013級(jí)研究生院 浙江杭州 310000）

刺史制度作為專制主義中央集權(quán)的產(chǎn)物，是中國(guó)古代官僚監(jiān)察制度的一大創(chuàng)制，在歷史上具有獨(dú)特的地位。刺史制度是在秦以御史監(jiān)郡（監(jiān)御史）和漢初丞相史出刺的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)而成，這項(xiàng)制度的演變與兩漢政治發(fā)展密切相關(guān)，且在武帝、昭宣中興時(shí)期得到了較大發(fā)展，但東漢后期因時(shí)局混亂，刺史地方官化現(xiàn)象嚴(yán)重，其在一定程度上又催化了東漢政權(quán)的瓦解，造就了“天下合久必分”之勢(shì)，而這種演變現(xiàn)狀及其特點(diǎn)值得我們研究思考。故本文主要以介紹漢代刺史制度的演變過(guò)程為出發(fā)點(diǎn)，研究在這項(xiàng)制度演變過(guò)程中體現(xiàn)的特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，為我們研究現(xiàn)今中國(guó)監(jiān)察制度及其權(quán)力運(yùn)作提供一些歷史啟示。

漢代 刺史制度 特點(diǎn) 啟示

在研究漢代刺史制度之前，我們首先要明晰“刺史”的含義，“刺”即刺舉不法，“史”即皇帝所“使”的意思。刺史制度是在結(jié)合秦朝、漢代前期發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因時(shí)提出的一項(xiàng)監(jiān)察制度，其興起、發(fā)展與衰落都有著特定的社會(huì)背景和歷史原因。雖然刺史制度的存在不過(guò)三百多年，但其在歷史上及對(duì)后世產(chǎn)生的影響是不容小覷的。故本文主要采用文獻(xiàn)搜集法，并對(duì)刺史制度的演變和特點(diǎn)提出一些歷史性的思考。

一、刺史制度的演變

1.刺史制度的萌芽與興起

派遣官員監(jiān)督地方官的所作所為，及時(shí)上報(bào)國(guó)君以加強(qiáng)對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的監(jiān)察模式早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)了。當(dāng)時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)縣的監(jiān)督和控制，就有一些國(guó)君派遣官員監(jiān)督縣令長(zhǎng)。如在《韓非子·內(nèi)儲(chǔ)說(shuō)上》中就有記載，魏國(guó)的縣令卜皮狡猾聰慧，掌握御史“污穢而有愛(ài)妾”的秘密后，派遣年輕的侍仆假裝喜歡御史的寵妾，來(lái)探知御史的隱情，并靠這種辦法來(lái)擺脫御史對(duì)其的監(jiān)督①《韓非子·內(nèi)儲(chǔ)說(shuō)上七術(shù)第三十》。。由此可以看出，當(dāng)時(shí)就有御史監(jiān)督地方縣令的行為。

（1）秦朝監(jiān)御史監(jiān)郡

秦朝在統(tǒng)一六國(guó)后，為維護(hù)統(tǒng)治，加強(qiáng)中央對(duì)地方的管理，便“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”②［漢］司馬遷.《史記·秦始皇本紀(jì)》，中華書(shū)局出版，北京，1982。。在《史記》卷五十三《蕭相國(guó)世家》，《集解》中亦有記載，“秦時(shí)無(wú)刺史，以御史監(jiān)郡。”其中，“監(jiān)”即監(jiān)御史，是在吸收戰(zhàn)國(guó)時(shí)期御史監(jiān)督縣令長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上設(shè)立的，由中央的御史大夫派出，且受其統(tǒng)治，不受郡守領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督郡的活動(dòng)。此外，監(jiān)御史還兼有領(lǐng)兵、治獄、推薦郡吏和開(kāi)渠等權(quán)力。

（2）漢高祖時(shí)取消御史監(jiān)郡

在西漢政權(quán)建立之初，漢高祖劉邦在面對(duì)秦暴政后，凋敝的經(jīng)濟(jì)、疾苦的民生時(shí)，他意識(shí)到保證政權(quán)穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急便是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，調(diào)動(dòng)地方積極性和自主性，故“省御史監(jiān)郡”，以擴(kuò)大地方發(fā)展的能動(dòng)性。而與此同時(shí)，漢初政權(quán)根基不穩(wěn)，漢高祖忙于解決與異性諸侯王、匈奴之間的矛盾與沖突，對(duì)郡國(guó)管理較少，注重與一同“打天下”的功臣們的感情，便不事監(jiān)察。而這種放任地方監(jiān)察的行為，使得郡國(guó)權(quán)力過(guò)大，為后世發(fā)展留下了弊病。

（3）惠帝時(shí)恢復(fù)監(jiān)御史

惠帝三年，監(jiān)御史得到恢復(fù)?！盎莸廴?，相國(guó)奏遣御史監(jiān)三輔，郡，察辭詔凡九條。監(jiān)者二歲更，常以中月奏事也”③《漢舊儀》見(jiàn)《北堂書(shū)鈔·設(shè)官部》。。由此可以看出，惠帝時(shí)期的經(jīng)濟(jì)有了較大程度的恢復(fù)，政府在發(fā)展生產(chǎn)留有余力之時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)地方的控制和聯(lián)系，重置監(jiān)御史。但此次置監(jiān)御史，其主要任務(wù)是“察辭詔凡九條”，這樣就使監(jiān)御史的權(quán)力得到限制，成為單純的地方監(jiān)察官，而不是像秦朝監(jiān)御史那樣身兼數(shù)職。此外，監(jiān)御史一般“常以十月奏事，十二月還監(jiān)”④［唐］杜佑.《通典·職官十四》，中華書(shū)局出版，北京，1988。，每年定期到中央?yún)R報(bào)工作，且為了防止監(jiān)御史與郡守關(guān)系過(guò)于密切，阻礙監(jiān)察工作的有效開(kāi)展，還實(shí)行兩年輪換一次監(jiān)郡的制度。

（4）文帝派丞相史出刺——刺史制度的雛形

惠帝設(shè)監(jiān)御史，但其在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻不盡人意，出現(xiàn)了一些監(jiān)御史與郡守相互勾結(jié)，玩忽職守的現(xiàn)象，這在一定程度上使監(jiān)察制度變味，難以維持監(jiān)察本意。故在派遣監(jiān)御史之外，文帝時(shí)期又派遣丞相史出刺，監(jiān)察郡守和監(jiān)御史的行為?！拔牡凼?，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，并督監(jiān)察御史”⑤［唐］杜佑.《通典·職官十四》，中華書(shū)局出版，北京，1988。，但是丞相史為臨時(shí)派遣，不常置，事情解決后便返還。

“丞相初置吏員十五人，皆六百石，分東西曹，東曹九人出督州為刺史”⑥《漢舊儀》。。東曹的九位丞相史各自監(jiān)察九州中的一州，這就奠定了武帝時(shí)期刺史制度的基礎(chǔ)，形成了刺史制度的雛形。文帝的這一改革，將郡國(guó)劃入了刺史部州，改變了漢初監(jiān)御史只能對(duì)郡監(jiān)察，不能察諸侯的制度，加強(qiáng)了中央與地方的聯(lián)系，保證了對(duì)郡的監(jiān)察，同時(shí)擴(kuò)大了對(duì)王國(guó)的控制，這為地方監(jiān)察和削弱王國(guó)勢(shì)力奠定了基礎(chǔ)。

（5）漢武帝時(shí)期正式設(shè)刺史制度

由于丞相史出刺和監(jiān)御史并行，致使監(jiān)察權(quán)力不統(tǒng)一，職責(zé)重疊交叉，二者經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象致使地方監(jiān)察效率低、效果差。漢武帝為了改變這種低效的地方監(jiān)察制度，以加強(qiáng)中央集權(quán)，促進(jìn)西漢經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，便于元豐元年（前110年）正式廢止了監(jiān)御史監(jiān)郡，“御史止，不復(fù)監(jiān)”⑦［唐］杜佑.《通典·職官十四》，中華書(shū)局出版，北京，1988。。又于“元豐五年初置刺史部十三州”⑧［漢］班固.《漢書(shū)·武帝紀(jì)》，中華書(shū)局出版，北京，1962。。

漢武帝把全國(guó)除了三輔（京兆、馮翊、扶風(fēng)）、三河（河南、河內(nèi)、河?xùn)|）和弘農(nóng)以外的地區(qū)分成了13個(gè)州部，作為監(jiān)察區(qū)，每州設(shè)刺史一人，秩祿為六百石，專職監(jiān)察地方，上受御史中丞的直接統(tǒng)轄，對(duì)下直接監(jiān)察郡的長(zhǎng)官太守。刺史沒(méi)有固定的治所，每年八月巡視所轄區(qū)域，考察吏治、獎(jiǎng)懲官吏、決斷冤獄⑨于海娣，黎娜 編著.中國(guó)通史：黑龍江科學(xué)技術(shù)出版社，2007。。因此，刺史制度可以較好地監(jiān)察地方，利于維護(hù)專制主義中央集權(quán)。而刺史制度在西漢中后期得到進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)維護(hù)皇權(quán)，肅清吏治，促使昭宣中興局面的形成起著積極的作用。

2.漢代刺史制度的發(fā)展

（1）漢武帝時(shí)期正式設(shè)刺史

漢武帝時(shí)期，設(shè)刺史，以六條問(wèn)事為標(biāo)準(zhǔn)，而六條問(wèn)事所涉及的內(nèi)容主要體現(xiàn)了刺史所監(jiān)察掌管的六件事：①地方豪強(qiáng)大戶是否觸犯禮制、并田造宅、以強(qiáng)欺弱；②郡守是否遵守典制、以詔書(shū)行事，有沒(méi)有曲解詔書(shū)侵?jǐn)_百姓、聚斂為奸的行為；③郡守是否肆意斷案、不秉公執(zhí)法以及是否有懲治自然災(zāi)害和流言蜚語(yǔ)的現(xiàn)象；④郡守是否為國(guó)家公正選拔人才；⑤郡守子弟是否橫行不法；⑥郡守是否勾結(jié)豪強(qiáng)、收受賄賂、損改正令。

從刺史的監(jiān)察范圍看，刺史“秩六百石”，監(jiān)察的卻是二千石的郡國(guó)守相，這種以輕御重，以小監(jiān)大的方式，借顧炎武之語(yǔ)便是“夫職卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此大小相制，內(nèi)外相維之意也”⑩。由此可以看出刺史雖位卑但權(quán)重，在監(jiān)察體系中起到一種平衡和制約的作用。同時(shí)，也可以看出漢武帝通過(guò)刺史監(jiān)察十三州的主要目的是加強(qiáng)對(duì)地方郡國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)和控制，防止守相專權(quán)坐大，同時(shí)又可以限制刺史職權(quán)，防止刺史越權(quán)干擾地方政務(wù)。

從考課和賞罰的角度看，漢武帝時(shí)期建立了較為嚴(yán)密的考課管理制度和賞罰制度。漢武帝對(duì)刺史的選用標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，一般是辟舉高第，或根據(jù)官吏任職期間的表現(xiàn)，選拔優(yōu)秀忠誠(chéng)的人擔(dān)任。而在賞罰方面，刺史在出巡期間，若不忠于職守，所察過(guò)詔條，便要受到舉奏和處分；反之，刺史在任職期間，若功勛顯著，則可受到獎(jiǎng)勵(lì)而升遷。

（2）昭宣中興時(shí)期——刺史制度得到較大發(fā)展

昭宣時(shí)期，由于統(tǒng)治得力，政治清明、經(jīng)濟(jì)繁榮，社會(huì)呈現(xiàn)出“吏稱其職，民安其業(yè)”的景象，且當(dāng)時(shí)的中央十分重視整頓吏治、任用和勉勵(lì)有賢能的官吏，注重廢除嚴(yán)刑峻法、決疑案、平冤獄，因而對(duì)刺史制度也格外重視。這一時(shí)期的刺史仍然嚴(yán)格在六條問(wèn)事的范圍內(nèi)行使監(jiān)察權(quán)。在選拔任用方面，對(duì)刺史的規(guī)定也較為嚴(yán)格，如，對(duì)那些忠于職守、糾察百官功效顯著的刺史實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)升遷的政策。

此外，昭宣時(shí)期還十分重視發(fā)揮刺史督察諸侯王的作用。為了保證刺史在行使職權(quán)的過(guò)程中，可以有效地監(jiān)督和打擊諸侯王勢(shì)力，昭宣時(shí)期還允許刺史在遇有緊急情況時(shí)有權(quán)收捕諸侯王和處理與之有關(guān)的罪犯。不過(guò)，刺史并不能超越其督察范圍，在收捕諸侯王時(shí)刺史仍須嚴(yán)格遵守規(guī)定，無(wú)權(quán)直接處理，而是需要上奏給中央由皇帝裁定。如，在宣帝時(shí)期，“廣川王國(guó)群輩不道”，“懸其頭王宮門外，因劾奏廣川王。天子不忍致法，削其戶”?，從這個(gè)例子中既可以看到刺史職權(quán)的擴(kuò)大，也可以看出其仍受皇帝的限制。這一時(shí)期的刺史制度對(duì)維護(hù)皇權(quán)，打擊諸侯勢(shì)力，緩和階級(jí)矛盾，加強(qiáng)中央對(duì)地方政權(quán)的控制，穩(wěn)定社會(huì)秩序仍起著至關(guān)重要的作用。

3.刺史制度的衰落與東漢的滅亡

（1）刺史制度逐漸衰落

西漢晚期，社會(huì)矛盾加劇，政局動(dòng)蕩，皇權(quán)統(tǒng)治存在危機(jī)，刺史在這種動(dòng)亂中也飄忽不定，深受影響。這主要體現(xiàn)在元帝、成帝和哀帝時(shí)期。

在元帝以后，皇權(quán)逐漸削弱，地方豪強(qiáng)勢(shì)力不斷擴(kuò)大，土地兼并嚴(yán)重，外戚操持政權(quán)，階級(jí)矛盾也日益尖銳。政府為了加強(qiáng)對(duì)地方政權(quán)的控制，便賦予刺史更大的權(quán)力。如，刺史在創(chuàng)立之初，并無(wú)固定的椽屬和幕僚，但在元帝時(shí)，便正式為刺史設(shè)立了椽屬和幕僚，擴(kuò)大了刺史在選官任用方面的權(quán)力。

而在成帝時(shí)期，刺史又有了罷免官吏的權(quán)力。同時(shí)也出現(xiàn)了在選用刺史時(shí)私人推舉的現(xiàn)象。如，一些操持政權(quán)的外戚宦官把親信強(qiáng)行塞入刺史行列，為己所用。等到哀帝時(shí)期，刺史的監(jiān)察權(quán)限又有所擴(kuò)大，其監(jiān)察對(duì)象已從兩千石的守相擴(kuò)大到六百石的郡吏和縣令。且刺史在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，又可以從事一些超出監(jiān)察之外的事情。如，鎮(zhèn)壓諸侯和民眾的反抗、參與中央決策等。

這些變化均反映了刺史權(quán)力的擴(kuò)大和地位的提高，不過(guò)這一時(shí)期刺史的性質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生根本的變化，仍是監(jiān)察官，其職責(zé)也仍以監(jiān)察二千石郡國(guó)守相為主，其考核也仍是以監(jiān)察功績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)。

（2）刺史逐步地方官化

在王莽統(tǒng)治的新朝時(shí)期，刺史權(quán)力得到擴(kuò)充，刺史制度地方官化進(jìn)程加快。新朝時(shí)期，社會(huì)階級(jí)矛盾突起、統(tǒng)治危機(jī)四伏，王莽派遣州牧（刺史）去鎮(zhèn)壓各地的農(nóng)民起義軍和少數(shù)民族的反抗。在多次授權(quán)和鎮(zhèn)壓過(guò)程中，刺史、州牧的監(jiān)察職能逐漸喪失，而行政、領(lǐng)兵權(quán)卻日漸擴(kuò)大。如，從“置州牧、部監(jiān)二十五人，見(jiàn)禮如三公”?中就可以看出，此時(shí)的州牧已經(jīng)不是地方監(jiān)察官，而是位等三公，擁有統(tǒng)兵權(quán)的地方行政官了。

在東漢建立之初，群雄割據(jù)，天下已有大亂趨勢(shì)，光武帝為削弱地方的割據(jù)勢(shì)力，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，便賦予州牧較大權(quán)力，如：東漢初的州牧已經(jīng)擁有統(tǒng)兵權(quán)，可以平定地方割據(jù)勢(shì)力，還有參與地方政務(wù)的權(quán)力。而后，光武帝又罷州牧復(fù)刺史，但這也只是在形式上恢復(fù)了刺史制度，實(shí)際上此時(shí)的刺史地方官化的程度已進(jìn)一步加深，他們有了自己固定的治所，擁有一定的政治經(jīng)濟(jì)和軍事權(quán)力，雖然主要職能仍是監(jiān)察地方，但其也擁有處理地方政務(wù)的權(quán)力，且有日益擴(kuò)大的趨勢(shì)。

而在東漢靈帝時(shí)期及其以后的刺史，地方官化日趨嚴(yán)重，有的甚至發(fā)展為地方割據(jù)勢(shì)力。隨著外戚專權(quán)和皇權(quán)的削弱，階級(jí)矛盾、民族矛盾的激化，刺史地方監(jiān)察職能逐漸喪失，而統(tǒng)兵，鎮(zhèn)壓起義和暴亂已經(jīng)成為刺史的主要職能。如，這一階段的刺史（州牧）已擁有決獄權(quán)、推薦人才、率軍和少數(shù)民族作戰(zhàn)、鎮(zhèn)壓民眾暴動(dòng)等權(quán)力，在譚顯為豫州刺史的時(shí)候，“天下饑荒，（民）競(jìng)為盜賊，州界收捕且萬(wàn)馀人”?。

（3）刺史地方官化完成及東漢的滅亡

東漢末年，漢代統(tǒng)治者日益腐朽，外戚宦官專政，社會(huì)矛盾日益尖銳。為鎮(zhèn)壓黃巾暴動(dòng)，漢靈帝接受太常劉焉的建議，改刺史為州牧，賦予州牧更大的軍政權(quán)，州牧從而掌握重兵，招兵買馬，集行政權(quán)、軍權(quán)、財(cái)權(quán)于一身，在州內(nèi)可以隨意發(fā)號(hào)施令、封官置吏，逐漸演變?yōu)榈胤礁顡?jù)勢(shì)力。此時(shí)東漢的政權(quán)已名存實(shí)亡，州由監(jiān)察區(qū)演變?yōu)樾姓^(qū)。而東漢末年刺史制度的改變，不僅削弱了中央對(duì)地方的監(jiān)察，同時(shí)也開(kāi)啟了漢末割據(jù)的序幕，在一定程度上導(dǎo)致天下“天下合久必分”之勢(shì)的出現(xiàn)。

二、刺史制度演變過(guò)程中體現(xiàn)的特點(diǎn)

漢代刺史制度的興起、發(fā)展與衰落貫穿于兩漢政治發(fā)展的始終。作為中國(guó)古代國(guó)家監(jiān)察制度的一大創(chuàng)制，它的存在有一定的合理性。在漢代刺史制度的發(fā)展時(shí)期，其具有平衡和穩(wěn)定政局，維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治，加強(qiáng)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)和控制的作用。但在后期發(fā)展中，刺史權(quán)力的異化與擴(kuò)大，使得刺史制度在一定程度上又成為加速東漢統(tǒng)治滅亡的罪魁禍?zhǔn)?。而?dāng)我們沿著刺史制度演變的這條主線，觀察兩漢政治的始末，可以發(fā)現(xiàn)在刺史制度和政治發(fā)展興衰的歷程中，與之始終相伴的一個(gè)因素便是皇權(quán)對(duì)其的影響和干預(yù)，而由于皇權(quán)的強(qiáng)弱和控制程度不同，便衍生出兩個(gè)重要的特點(diǎn)，即皇權(quán)的強(qiáng)弱變化對(duì)刺史制度演變有較大影響和刺史監(jiān)察權(quán)逐步異化擴(kuò)大為行政權(quán)。

1.皇權(quán)的強(qiáng)弱變化對(duì)刺史制度演變有較大影響

刺史制度作為漢代中央政府對(duì)地方政府所實(shí)行的一項(xiàng)較為完備、系統(tǒng)的監(jiān)察制度，對(duì)兩漢政治的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。而在其中發(fā)揮重要功效的便是皇權(quán)對(duì)其的控制。觀察兩漢政治的興衰，我們可以發(fā)現(xiàn)，在政局相對(duì)穩(wěn)定，皇權(quán)統(tǒng)治較強(qiáng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)較快恢復(fù)和發(fā)展時(shí)期，刺史制度也相應(yīng)地取得了較大成效。在這一時(shí)期，皇帝會(huì)十分重視對(duì)刺史監(jiān)察職能的賦予，利用刺史加強(qiáng)對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和控制。且這一時(shí)期的刺史也多能秉公執(zhí)法，整飭吏治，肅清貪官。如，在漢武帝、昭宣中興時(shí)期，皇權(quán)統(tǒng)治較強(qiáng)，中央對(duì)地方政權(quán)的控制力也較高，刺史多能夠以“六條問(wèn)事”為準(zhǔn)，在職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮監(jiān)察作用，對(duì)穩(wěn)固國(guó)家的發(fā)展，政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)有較大作用。

而與之相應(yīng)的是，在西漢后期，尤其是在元帝以后，隨著皇權(quán)的削弱，中央對(duì)地方的控制能力也減弱，政局動(dòng)亂，民生凋敝，發(fā)展疲軟。而為了加強(qiáng)對(duì)地方的控制，皇帝便擴(kuò)大刺史的權(quán)力，而在王莽新政和東漢時(shí)期，為了鎮(zhèn)壓接二連三的起義和暴亂，中央政府便頻繁重用刺史，賦予其領(lǐng)兵權(quán)和行政權(quán)，刺史開(kāi)始由監(jiān)察官演變?yōu)榈胤叫姓L(zhǎng)官，權(quán)力異化和擴(kuò)大現(xiàn)象嚴(yán)重，而至黃巾起義爆發(fā)，東漢統(tǒng)治已名存實(shí)亡，刺史借鎮(zhèn)壓之名，不斷擴(kuò)充各自的勢(shì)力，發(fā)展實(shí)力，脫離中央，最終各霸一方，爭(zhēng)雄稱霸。

2.刺史監(jiān)察權(quán)逐步異化擴(kuò)大為行政權(quán)

監(jiān)察權(quán)的日益擴(kuò)充，以致最終侵奪行政權(quán)在中國(guó)古代是一種并不罕見(jiàn)的現(xiàn)象。漢代的刺史制度亦是如此。刺史制度的演變貫穿兩漢政治的始終，其最初的主要職能是督察諸侯王、郡守和地方豪強(qiáng)，是皇帝監(jiān)視諸侯王動(dòng)靜的耳目，但后來(lái)受皇權(quán)的影響和命令，便擴(kuò)大職權(quán)，不再僅僅桎梏于監(jiān)察地方，而是逐步擁有統(tǒng)兵權(quán)、行政權(quán)和財(cái)政權(quán)，漸漸控制地方的發(fā)展命脈，致使監(jiān)察權(quán)逐步異化為行政權(quán)，最終完全地方官化，成為地方割據(jù)勢(shì)力，獨(dú)霸一方。

這主要表現(xiàn)在從以往的以“六條問(wèn)事”為標(biāo)準(zhǔn)，聽(tīng)命于皇帝到后來(lái)的刺史坐大，地方割據(jù)勢(shì)力紛爭(zhēng)；從初期的位卑權(quán)重、以小制大到后期的位高權(quán)重、勢(shì)力混亂等，這些無(wú)一不彰顯著刺史地方官化的進(jìn)程，是刺史監(jiān)察權(quán)異化，行政權(quán)擴(kuò)充的有力證據(jù)。而思考這種監(jiān)察權(quán)到行政權(quán)的異化與轉(zhuǎn)變，歸根到底還是受到皇權(quán)的影響和控制。刺史，顧名思義是皇帝所“使”以“刺舉不法”的官員，其背后的勢(shì)力代表是國(guó)家的最高統(tǒng)治者，即皇帝，因此刺史作為皇帝的代言人自然就“權(quán)威顯赫”，而皇帝對(duì)其的重用使得刺史的地位和權(quán)威得以進(jìn)一步擴(kuò)充，刺史的監(jiān)督權(quán)異化，地方官化現(xiàn)象嚴(yán)重，以致于在皇權(quán)旁落時(shí)，刺史又可以肆意瓜分行政權(quán)，割據(jù)地方勢(shì)力。

三、漢代刺史制度的演變及特點(diǎn)帶來(lái)的歷史啟示

漢代刺史制度是一種較為完備的監(jiān)察制度，是維護(hù)皇權(quán)的有力手段和重要武器，作為皇帝的耳目在加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)督和控制時(shí)，發(fā)揮了重要的作用。它的形成、發(fā)展和衰落與兩漢政治休戚與共。而其在演變過(guò)程中彰顯的兩個(gè)特點(diǎn)，都有一定的局限性，而正是這種局限性催使東漢統(tǒng)治走向滅亡。為此，我們必須要以史為鑒，尋找其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，正確認(rèn)識(shí)漢代的刺史制度，為當(dāng)今監(jiān)察制度和監(jiān)察體系的建構(gòu)提供一些意見(jiàn)。

1.協(xié)調(diào)中央集權(quán)與地方分權(quán)

如何合理有效的分配中央與地方的權(quán)力一直以來(lái)都是為政者較為關(guān)注的，透過(guò)兩漢政治發(fā)展的始末我們可以看到中央與地方、集權(quán)與分權(quán)間的較量與平衡。我們知道過(guò)度的集權(quán)與分權(quán)都不利于國(guó)家的發(fā)展和政局的穩(wěn)定。如，東漢外戚、宦官交替專權(quán)，刺史權(quán)力的擴(kuò)大，都較大程度地導(dǎo)致了國(guó)家政權(quán)的動(dòng)蕩不安，而只有保持中央集權(quán)與地方分權(quán)的合理，才能減少因權(quán)力引發(fā)的紛爭(zhēng)。我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，中央和地方的關(guān)系是一對(duì)矛盾，因此在尋求中央與地方權(quán)力與利益的最佳結(jié)合點(diǎn)時(shí)也顯得較為困難和緊迫。我國(guó)的這種單一制與中國(guó)古代兩千多年的中央集權(quán)的歷史傳統(tǒng)有關(guān)，是歷史發(fā)展的一種必然選擇。因此，如何正確處理中央與地方的關(guān)系，如何正確平衡集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系已經(jīng)成為關(guān)鍵。

而筆者認(rèn)為我們?cè)诜峙錂?quán)力時(shí)既要保證中央與地方的權(quán)力分之有“度”，協(xié)調(diào)中央集權(quán)與地方分權(quán)間的關(guān)系，又要在分配中保持政權(quán)的穩(wěn)定運(yùn)行和政局的平穩(wěn)運(yùn)作，使中央與地方的權(quán)力始終控制在一個(gè)合理的范圍，以期達(dá)到最佳平衡。我們知道，適度集權(quán)與分權(quán)的確切比例很難精確的計(jì)算，但其間的“度”卻是我們可以總結(jié)和控制的，因此一定要把握好權(quán)力分配和運(yùn)行的“度”。

2.注重監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分離，保持制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)

我國(guó)歷代封建王朝都十分重視吏治廉潔，建立了一些專職的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和官吏，漢代的刺史制度便是其中頗有成效的一項(xiàng)制度。我們要肯定刺史制度的優(yōu)勢(shì)和歷史地位，它在武帝和昭宣中興時(shí)期以“六條問(wèn)事”為問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、合理選任官員、獎(jiǎng)懲分明，對(duì)監(jiān)察和領(lǐng)導(dǎo)地方起到了較大的作用，而這對(duì)于我國(guó)現(xiàn)今對(duì)巡視人員的考核和培養(yǎng)有較大的指導(dǎo)意義，如，巡視人員要注重法制化培養(yǎng)，可以設(shè)類似“六條問(wèn)事”的規(guī)章為管理標(biāo)準(zhǔn)，注重對(duì)當(dāng)今巡視人員的考察，使他們履職有法可依；同時(shí)在選拔人員時(shí)也應(yīng)慎重，要加強(qiáng)對(duì)巡視人員的監(jiān)督與考核，注重培養(yǎng)巡視人員的權(quán)威性，而這些措施都有利于“彰顯彈惡，激濁揚(yáng)清”。

但不可否認(rèn)的是，漢代刺史制度的演變和異化是對(duì)制度制定原則的否定與拋棄，其違背了制度制定的初衷，即應(yīng)以監(jiān)察為目的，而不是擴(kuò)大監(jiān)察官的權(quán)力，使得地方官化現(xiàn)象嚴(yán)重，最終刺史坐大，地方割據(jù)分裂猖獗。故注重“監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分離”這一點(diǎn)是值得我們注意和深思的，我們?cè)谥贫ㄒ豁?xiàng)政策時(shí)必須要明晰制度制定的初衷，對(duì)于監(jiān)察制度，我們就必須要注重監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分離，保持監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)作，維護(hù)監(jiān)督者的權(quán)威。

社會(huì)在不斷的發(fā)展進(jìn)步，制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)轉(zhuǎn)與完善也要與時(shí)俱進(jìn)，而不是簡(jiǎn)單地僵化與拋棄。我們須站在歷史的角度，以史為鑒，并始終銘記要保持一個(gè)穩(wěn)定的政局，就必須要合理分配中央與地方的權(quán)力，注重問(wèn)責(zé)與改革。同時(shí)，國(guó)家的良好運(yùn)轉(zhuǎn)也離不開(kāi)制度的合理運(yùn)作。而只有注重結(jié)合與完善，才能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展與需要，才能為我國(guó)現(xiàn)今的監(jiān)察工作提供一些經(jīng)驗(yàn)與幫助。（作者系中共浙江省委黨校2013研究生 孫子堯）

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