新時(shí)期信訪治理的若干思考
——基于中部某省基層信訪工作的調(diào)研

桂勝，陸朋，桂曉偉，盧安寧

新時(shí)期信訪治理的若干思考
——基于中部某省基層信訪工作的調(diào)研

桂勝，陸朋，桂曉偉，盧安寧

基于中部某省信訪工作的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的信訪工作存在職權(quán)不對(duì)稱、人治色彩濃厚、考核不合理、人員素質(zhì)不足等問題。據(jù)此，文章就新時(shí)期的信訪治理提出了十點(diǎn)思考。更具體地說，要形成信訪治理的事前、事中、事后機(jī)制，在事前階段，要變“堵塞”為“疏導(dǎo)”，加強(qiáng)信訪工作的預(yù)警、防范和排查工作；在事中階段，要變“穩(wěn)控”為“化解”，增強(qiáng)化解疑難問題的能力，擴(kuò)大群眾參與，并推進(jìn)制度化解決信訪問題的實(shí)踐；在事后階段，要健全信訪積案化解機(jī)制，正確引導(dǎo)輿論，并堅(jiān)持訴訪分離。唯有如此，才能順利推進(jìn)新時(shí)期的信訪工作。

新時(shí)期；信訪治理；動(dòng)向；思考

信訪工作是黨和政府一項(xiàng)十分重要的工作，是社會(huì)建設(shè)和發(fā)展的“晴雨表”。做好新時(shí)期的信訪工作，對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)，具有十分重要的意義。

當(dāng)前，我國已進(jìn)入改革發(fā)展的深水區(qū)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化加速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，群眾法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷提高，這既給社會(huì)發(fā)展帶來了活力的一面，也有矛盾的一面。這些矛盾通常通過信訪渠道反映出來，并呈現(xiàn)出一些新動(dòng)向、新特點(diǎn)。從1993年到2004年，全國信訪總量連續(xù)12年高漲[1]。雖然這一數(shù)量從2005年至今持續(xù)下降，但其絕對(duì)數(shù)字仍處于每月60萬件次的高位水平。更為嚴(yán)峻的是進(jìn)京非正常上訪數(shù)量居高不下，并在2013年達(dá)到近7年的峰值[2]。信訪潮長時(shí)間不退，且矛盾越來越向上轉(zhuǎn)移，使信訪工作面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、新時(shí)期信訪活動(dòng)的若干動(dòng)向

（一）信訪問題復(fù)雜化

改革過程中的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益格局重組等舉措勢必觸及許多深層次的矛盾。當(dāng)這些變革忽視或侵犯了群眾的切身利益，許多過去未及顯現(xiàn)或并不突出的問題，可能逐步凸顯，并變得愈發(fā)復(fù)雜。就信訪的成因而言，一些利益集團(tuán)攫取公眾利益不擇手段，某些領(lǐng)域的資源分配不公，少數(shù)干部處理問題的官僚主義作風(fēng)，社區(qū)糾紛解決過程中以模糊的“尊重多數(shù)人利益”而犧牲少數(shù)人利益的做法，城鎮(zhèn)化建設(shè)、行政區(qū)劃調(diào)整、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、移民安置、扶貧開發(fā)以及企業(yè)改制所帶來的利益調(diào)整問題等都可能誘發(fā)群眾上訪；就信訪的手段來說，互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新媒介，纏鬧甚至自殘、自虐等過激行為，越級(jí)上訪和非正常上訪、部分上訪人借信訪鬧事甚至謀利等現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)；此外，跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的信訪案件明顯增多，一些過去未曾遇到的問題，或在今后以不同的形式出現(xiàn)。如此種種，既為社會(huì)和諧穩(wěn)定埋下了巨大的隱患，也給基層信訪工作帶來了巨大的壓力。

（二）信訪主體多元化

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和戶籍管理制度改革的深化，農(nóng)村和城市之間，不同城市之間人口流動(dòng)性進(jìn)一步加大，這使信訪主體的構(gòu)成進(jìn)一步多元化，不再像過去那樣單一。信訪主體的構(gòu)成已從過去的社會(huì)邊緣群體和弱勢群體為主（比如貧困戶、殘障人士、農(nóng)民工、下崗職工），轉(zhuǎn)變?yōu)榘鐣?huì)各個(gè)階層、各種職業(yè)在內(nèi)的復(fù)雜群體（比如小區(qū)業(yè)主、私家車主甚至教師、醫(yī)務(wù)人員群體）[3]（P241-252）。同時(shí)，城鎮(zhèn)居民信訪量逐年上升，外地人員來信來訪數(shù)量也逐年增多。

（三）信訪訴求多樣化

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，信訪人的訴求日益多樣化，合理訴求與不合理訴求并存，合情不合理、合理不合法、合法不合情理的訴求時(shí)有出現(xiàn)。而隨著信訪人法律意識(shí)和政治參與意識(shí)的提高，除了最常見的針對(duì)具體事件的利益表達(dá)之外，信訪人針對(duì)某一類事件的關(guān)于相關(guān)制度安排和完善的政治性訴求明顯增加。此外，信訪人的訴求事項(xiàng)呈現(xiàn)多因性，涉及面廣、牽涉面寬，這大大增加了妥善解決信訪問題的難度。

（四）信訪事件傳播快捷化

隨著科技的進(jìn)步，信息傳播的手段日新月異，互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)，以及以之作為媒介的各類自媒體（比如微博、微信、貼吧、論壇）等為人們的思想交流和信息傳遞開辟了更加便利和快捷的新途徑，這為人們的溝通起到了積極的作用。然而，上述傳播手段也容易被一些別有用心的人利用，從而將一些不良的信息迅速擴(kuò)散，不斷發(fā)酵，以此誤導(dǎo)不明真相的群眾，挑起人們的不滿情緒，導(dǎo)致一些信訪群眾偏聽偏信“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的謠言，從而采取過激行為，擾亂公共秩序，企圖通過擴(kuò)大輿論影響給政府施加壓力，從而達(dá)到自己的目的，并給政府形象帶來負(fù)面影響。

二、新時(shí)期基層信訪工作存在的主要問題

（一）基層信訪部門的職能和權(quán)力不對(duì)稱

首先，與訴訟相對(duì)，信訪經(jīng)濟(jì)成本更低，受案范圍也更廣。信訪人可以就任何問題請(qǐng)求相關(guān)政府部門予以解決。信訪救濟(jì)的這一獨(dú)特優(yōu)勢，為很多群眾尤其是社會(huì)弱勢群體所青睞，但它同時(shí)也使信訪機(jī)構(gòu)無法清晰地界定其工作職能，從而不得不疲于應(yīng)對(duì)數(shù)量龐大的信訪訴求[4]。其次，相對(duì)數(shù)量龐大的信訪訴求，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的人員有限，協(xié)同不夠，加之個(gè)別信訪工作人員素質(zhì)欠佳，容易導(dǎo)致信訪部門遇到問題相互推諉，甚至“踢皮球”，信訪人因此常常投訴無果，以致“民怨”加劇。再次，基層信訪部門的職權(quán)有限，與相關(guān)職能部門的協(xié)同合作不夠，往往只是群眾反映問題的“中轉(zhuǎn)站”和“收發(fā)室”。其督促檢查手段無力，協(xié)調(diào)處理很難到位，改進(jìn)工作的批評(píng)建議權(quán)缺乏權(quán)威，對(duì)有關(guān)部門無關(guān)痛癢。一些信訪問題通過信訪部門交辦、轉(zhuǎn)辦后，仍很難在規(guī)定時(shí)間內(nèi)讓群眾得到一個(gè)明確的答復(fù)。很多案件因此從簡單拖到復(fù)雜，從小拖到大。這樣的結(jié)果不僅不能令群眾滿意，有時(shí)甚至容易激化矛盾，造成部分上訪人到信訪部門無休止地進(jìn)行纏訪鬧訪，不僅給正常的社會(huì)秩序和信訪秩序造成了影響，而且大大浪費(fèi)了有限的信訪治理資源，增加了信訪工作成本[5]。

（二）信訪治理的“人治”色彩仍然濃厚

在訪談過程中，我們發(fā)現(xiàn)目前很多信訪問題的解決仍然取決于領(lǐng)導(dǎo)的意志和重視程度而不是司法機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)若重視，工作力度大，則往往能夠順利解決問題，反之則久拖不決。信訪人習(xí)慣性地只信領(lǐng)導(dǎo)而不信司法，致使信訪機(jī)制充滿了濃重的人治色彩。

（三）網(wǎng)絡(luò)信訪建設(shè)亟待加強(qiáng)

網(wǎng)上信訪以其便捷高效、私密性強(qiáng)成為新時(shí)期我國信訪的新手段。近年來，隨著我國信訪工作的改進(jìn)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的發(fā)展，越來越多的信訪工作實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、無紙化、信息化和高效化。然而，在調(diào)研中不難看到，由于各基層網(wǎng)絡(luò)建設(shè)狀況和管理水平參差不齊，基層網(wǎng)絡(luò)信訪建設(shè)總體水平不高，處理信訪問題的能力和效果仍然有限，群眾對(duì)其滿意度難以提升。

（四）網(wǎng)絡(luò)輿論效應(yīng)不容忽視

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，尤其是具有草根性、自由性、匿名性的自媒體的快速興起，為一些別有用心者蓄謀制造轟動(dòng)性和爆炸性新聞以博得眼球提供了機(jī)會(huì)。從近年來的一系列公共性事件（比如錢云會(huì)事件和宜黃事件）不難看出，一些信訪糾紛往往被迅速傳至網(wǎng)絡(luò)，并被別有用心者加以利用，大肆渲染，惡意炒作，力圖激起官民對(duì)立，甚至是對(duì)黨和政府的仇視[6]。如此情境下，普通的信訪糾紛很可能會(huì)迅速演變?yōu)楣残允录?，其?fù)面效應(yīng)經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)醞釀發(fā)酵往往被無限放大，從而給政府工作帶來被動(dòng)。

（五）現(xiàn)有信訪考核體系導(dǎo)向不合理

雖然國家信訪局在2013年取消了對(duì)各省的信訪排名，但目前對(duì)基層信訪工作考核的科學(xué)體系仍未形成。一些部門對(duì)于信訪工作的認(rèn)識(shí)和考核仍然停留在“重結(jié)果，輕解決，重穩(wěn)控，輕化解”階段，這給本來就任勞任怨的基層信訪干部帶來了很大的壓力。事實(shí)上，上述考核對(duì)相關(guān)責(zé)任單位也不公平，因?yàn)楹芏嘈旁L問題的產(chǎn)生和激化并不是某一責(zé)任單位單獨(dú)造成的，其化解的關(guān)鍵也不在這一責(zé)任單位，因此不能簡單地把信訪問題留給某一責(zé)任單位，這容易挫傷基層信訪干部的工作積極性，也不利于信訪問題的最終解決。

（六）基層信訪人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，工作能力有待提高

首先，由于當(dāng)前信訪問題成因的復(fù)雜性、涉及領(lǐng)域的廣泛性，傳統(tǒng)的處理方式和手段已不能適應(yīng)新的要求。而很多基層信訪干部長期專注于具體的事務(wù)性工作，缺乏系統(tǒng)的理論培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，其知識(shí)儲(chǔ)備和工作能力均難以適應(yīng)新形勢的要求。其次，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前處在信訪一線的工作人員大都比較年輕，基層工作經(jīng)歷和工作經(jīng)驗(yàn)比較淺，他們往往疲于應(yīng)付日常工作，難有閑暇接受系統(tǒng)的培訓(xùn)，工作起來，常感力不從心。

三、新時(shí)期基層信訪工作的對(duì)策

針對(duì)新時(shí)期基層信訪工作的嚴(yán)峻形勢，圍繞存在的問題，通過調(diào)研，我們將信訪治理分為事前、事中、事后三個(gè)階段，并提出了10條建議供相關(guān)部門參考，以深入推進(jìn)信訪工作制度改革，切實(shí)提升信訪法治化水平。

（一）信訪治理的事前機(jī)制

信訪治理的事前機(jī)制，是指在信訪問題尚未充分暴露之前，防患于未然，將信訪問題消解在萌芽階段的一系列措施和建議。

1.轉(zhuǎn)變觀念，將信訪工作的指導(dǎo)思路由“堵塞”向“疏導(dǎo)”轉(zhuǎn)變。“防民之口，甚于防川”，糾結(jié)于心便會(huì)暴戾于形。堵和塞只能起一時(shí)作用，但“堰塞湖”的水位只會(huì)越蓄越高，帶來更大的隱患。因此，信訪工作首先要在觀念上樹立起疏導(dǎo)和引導(dǎo)的觀念，即對(duì)群眾來信來訪不要怕，更不要壓不要堵，而是要盡可能保證群眾訴求表達(dá)渠道的暢通。民意不暢通，就容易出現(xiàn)群體性事件，并激化人民內(nèi)部矛盾。建議在有條件的社區(qū)創(chuàng)辦議事大廳，暢通言路。建立勞資三方協(xié)調(diào)制度、重大民生聽證制度、重大改革項(xiàng)目和工程項(xiàng)目的民眾咨詢制度。推行政務(wù)公開，提高政府的透明度，充分保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增加政府與民眾的相互理解，形成良性互動(dòng)，消弭對(duì)立情緒。要注意群眾感受，通過耐心細(xì)致的思想工作和有理有節(jié)有據(jù)的答復(fù)，用真誠消除矛盾，用寬容感動(dòng)群眾。要慎重對(duì)待初訪的群眾，對(duì)初信初訪，要迅速組織力量，制定科學(xué)方案，及時(shí)加以解決，提高一次辦結(jié)率和辦結(jié)質(zhì)量；在暢通群眾表達(dá)渠道的過程中要注意發(fā)現(xiàn)苗頭和問題，把群眾信訪作為掌握民情、反映民意的“前哨站”。多做雙向思維，變上訪為下訪，主動(dòng)深入基層，真實(shí)掌握群眾內(nèi)心深處的所思、所盼、所憂、所急。不斷完善基層民主工作，樹立以民為本的思想，依法推進(jìn)基層民主自治建設(shè)。

2.建立健全信訪預(yù)警機(jī)制和重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，把隱患控制在源頭。目前信訪部門受到各種因素的限制，往往疲于應(yīng)付各種激化的信訪案件，充當(dāng)救火隊(duì)的角色，但是往往按下葫蘆又浮起了瓢，經(jīng)常處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)。為了改變這種不利局面，我們建議將信訪工作的戰(zhàn)線前移，打主動(dòng)仗，建立信訪預(yù)警機(jī)制，建立或者借助專業(yè)的研究機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，積極收集和分析重點(diǎn)監(jiān)控信息。通過研究信訪中收集到的信息數(shù)據(jù)，把握地區(qū)的社會(huì)動(dòng)態(tài)，掌握當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾及其特點(diǎn)，從而對(duì)這些矛盾進(jìn)一步升級(jí)惡化的可能做出準(zhǔn)確預(yù)判。通過及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，有效防控進(jìn)一步影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件的發(fā)生。

此外，我們強(qiáng)烈建議各級(jí)政府部門開展重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾由被動(dòng)調(diào)處向主動(dòng)化解、由事后處置向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，在出臺(tái)新的重大政策和決策前，尤其是對(duì)那些可能出現(xiàn)不穩(wěn)定隱患的事項(xiàng)，必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和聽證評(píng)議，以便在源頭上預(yù)防和減少影響穩(wěn)定的隱患。

3.建立健全部門協(xié)調(diào)、齊抓共管的信訪問題排查化解機(jī)制。當(dāng)前信訪問題涉及的行業(yè)多、領(lǐng)域廣，單靠一兩個(gè)部門無法完成排查調(diào)處任務(wù)。鑒于信訪工作的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，要充分發(fā)揮各級(jí)黨委、政府的主導(dǎo)作用，有效協(xié)調(diào)、整合社會(huì)管理資源，綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)、聽證等方法，動(dòng)員和組織社會(huì)各方面力量建立超前聯(lián)動(dòng)的矛盾排查調(diào)解機(jī)制，形成人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解多管齊下的“大調(diào)解”工作格局，形成上下聯(lián)動(dòng)、多方協(xié)調(diào)、綜合治理、齊抓共管、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的“大信訪”格局，進(jìn)而達(dá)到綜合治“訪”的目標(biāo)。更具體地說，在信訪治理的事前階段，應(yīng)該充分重視調(diào)節(jié)成本更低、更便捷、群眾參與度更高的人民調(diào)解的作用，積極引進(jìn)社會(huì)調(diào)處力量，建立黨政、社會(huì)、民間多種力量參與的聯(lián)合調(diào)處機(jī)制。重視“兩代表一委員”（即黨代表、人大代表、政協(xié)委員）的作用；探索律師、心理咨詢師、專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)人員等專業(yè)技術(shù)人員參與接訪的制度；發(fā)揮和諧促進(jìn)會(huì)、巡調(diào)小組、“和事佬”、“老娘舅”、共青團(tuán)、工會(huì)和婦聯(lián)等群眾組織和老干部、老黨員、老教師、老模范的作用，構(gòu)建包括街道社區(qū)基層調(diào)解、行政單位調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解等在內(nèi)的開放式、參與式的社會(huì)化調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，最大限度地將各種信訪爭議快速調(diào)解。此外，還應(yīng)重視道德教化，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾；重視社區(qū)建設(shè)，尤其是文化建設(shè)；重視鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)俗、鄉(xiāng)規(guī)民約和基層民間組織在訴訟之前的化解矛盾、調(diào)解紛爭、舒緩壓力的功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和居民自治的良性互動(dòng)，促成信訪工作聯(lián)動(dòng)群治的局面。

（二）信訪治理的事中機(jī)制

信訪治理的事中機(jī)制，是指在信訪問題經(jīng)群眾反映進(jìn)入相關(guān)職能部門的視野之后，為了及時(shí)妥善地處理這些問題所采取的一系列措施和建議。

1.改革信訪工作考評(píng)體系，從重穩(wěn)控向重化解轉(zhuǎn)變。根據(jù)我們的調(diào)研，現(xiàn)有的信訪工作考評(píng)體系主要致力于考核地方各地政府對(duì)赴京到省集體上訪、非正常上訪，和個(gè)人重復(fù)上訪的處理結(jié)果，并據(jù)此對(duì)處置上述問題不力的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員采取小到通報(bào)批評(píng)、書面檢查大到一票否決甚至黨紀(jì)、政紀(jì)處罰的懲罰措施。上述考核內(nèi)容在整個(gè)考核體系中占據(jù)的分值過重使得地方政府在處理信訪問題時(shí)畏首畏尾，將“停訪息訴”作為最重要甚至是唯一的“政治任務(wù)”，進(jìn)而不惜采取種種法外措施攔截、穩(wěn)控信訪人，從而使信訪制度偏離了其“政治參與”和“民主監(jiān)督”的設(shè)計(jì)初衷。據(jù)此，我們認(rèn)為應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有信訪工作考評(píng)體系作出如下修改。

首先，考慮到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的剛性壓力，對(duì)赴京到省集體上訪、非正常上訪，和個(gè)人重復(fù)上訪的考核仍然有其合理性，但應(yīng)該逐漸降低它們在整個(gè)考核體系內(nèi)的分值比重。如果上述上訪中，信訪人的問題已經(jīng)獲得過解決，且已經(jīng)記錄在案，甚至可以考慮不再將其計(jì)入考核。

其次，現(xiàn)有的信訪考核主要強(qiáng)調(diào)對(duì)信訪問題的控制和解決，而忽略了對(duì)信訪問題的排查和預(yù)防。對(duì)此，應(yīng)該將是否就重大社會(huì)問題進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和聽證議政程序，是否建立健全信訪問題排查化解機(jī)制，以及是否擁有多層次、全方位的信息匯集和報(bào)送網(wǎng)絡(luò)等信訪事前機(jī)制的落實(shí)情況納入信訪考核，并增加其在整個(gè)考核體系中的分值比重，進(jìn)而引導(dǎo)相關(guān)部門認(rèn)真對(duì)待這些機(jī)制，做到防患于未然。

最后，為了更切實(shí)有效地處理信訪問題，還應(yīng)該將如下配套工作納入信訪考核。一是考核多元、暢通的信訪渠道的建設(shè)情況，比如民生熱線、綠色郵政、專線電話、視頻接訪以及網(wǎng)上信訪等；二是考核各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部按期接待群眾來訪、帶案下訪和包案處理信訪問題的情況，因?yàn)樗麄冋J(rèn)真履行職責(zé)是信訪問題得以化解的關(guān)鍵；三是考核信訪工作人員的培養(yǎng)、教育、交流、和使用情況，因?yàn)槌浞终{(diào)動(dòng)他們的工作積極性并增強(qiáng)其工作能力，是信訪工作能夠得以有效開展的前提；四是考核信訪部門的基礎(chǔ)建設(shè)情況，比如群眾上訪接待場所的建設(shè)，以及信訪工作辦公經(jīng)費(fèi)和處理信訪事項(xiàng)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況等。

2.夯實(shí)基層基礎(chǔ)，提高基層妥善處理信訪問題的能力?，F(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)信訪問題發(fā)生在基層，信訪工作的重心也在基層，而國家滲透和控制社會(huì)，并有效貫徹其意志和指令的“基礎(chǔ)性能力”是基層妥善處理信訪問題的關(guān)鍵。要增強(qiáng)基層組織的這一能力，首先，必須加強(qiáng)基層信訪機(jī)構(gòu)的建設(shè)，確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會(huì)、國有大中型企事業(yè)單位都有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)信訪工作。其次，必須抓好基層領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制?？h、鄉(xiāng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要負(fù)責(zé)人要按期接訪、帶案下訪和包案解決信訪疑難問題，要深入一線指揮處置重大集體上訪和群體性事件，要定期聽取信訪工作匯報(bào)并及時(shí)作出指示，要及時(shí)協(xié)調(diào)并親自推動(dòng)各個(gè)相關(guān)部門就某一信訪問題的協(xié)調(diào)合作。如上文所述，這些內(nèi)容必須納入各地領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，并實(shí)施責(zé)任追究。再次，必須切實(shí)加強(qiáng)信訪干部隊(duì)伍建設(shè)。要探索建立后備干部和新提拔干部到信訪部門鍛煉的制度；要加大信訪干部隊(duì)伍行業(yè)間的交流力度，加大信訪干部隊(duì)伍縱向間的上掛下派交流力度，以及加大信訪干部隊(duì)伍與高校間的交流力度；要建立科學(xué)的職業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)制，激發(fā)基層干部的工作熱情，重用政治過硬、能力突出、業(yè)績優(yōu)異的信訪干部；要及時(shí)推廣和樹立好的信訪干部典型；要定期對(duì)信訪干部進(jìn)行相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，并鼓勵(lì)他們進(jìn)行信訪工作的理論和實(shí)踐創(chuàng)新。如上文所述，這些內(nèi)容必須納入信訪考核體系才能得到更好地貫徹和落實(shí)。最后，必須充分重視和引入各項(xiàng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新興措施增強(qiáng)基層妥善處理信訪問題的能力。一是引入社區(qū)網(wǎng)格化管理。將街道、社區(qū)按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分為單元網(wǎng)格，通過運(yùn)用數(shù)字化、信息化等手段，對(duì)這些網(wǎng)格進(jìn)行迅捷、精確和高效的管理。這一手段既可以有效預(yù)防社會(huì)矛盾的出現(xiàn)，也有助于在信訪問題發(fā)生之后做出及時(shí)處置；二是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)分析能力。建立信訪問題數(shù)據(jù)庫并定期進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，形成預(yù)測和研究報(bào)告，定期進(jìn)行總結(jié)交流，為信訪工作提供科學(xué)及時(shí)的工作建議；三是健全網(wǎng)絡(luò)疏導(dǎo)機(jī)制。通過政務(wù)微博、民生微信、民情QQ等方式，搭建體察民情、回應(yīng)民意的信息平臺(tái)，提升信息化時(shí)代的思想政治工作能力和水平。

3.擴(kuò)大群眾參與，提高信訪制度的民主監(jiān)督功能。要督促相關(guān)部門及時(shí)妥善地解決信訪問題，必須依靠群眾的充分參與和監(jiān)督。對(duì)此，應(yīng)該加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信訪建設(shè)，推行“陽光信訪”，把受理、辦理、結(jié)果等重要環(huán)節(jié)通過網(wǎng)絡(luò)公開，實(shí)現(xiàn)信訪事項(xiàng)的可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)。此外，還應(yīng)該推行信訪事項(xiàng)辦理群眾滿意度評(píng)價(jià)。群眾以往只能在紙質(zhì)的信訪報(bào)告中對(duì)信訪工作給出評(píng)價(jià)。然而，由于這些報(bào)告很少曝光，并且由政府部門保管，所以其評(píng)價(jià)并未被充分重視，甚至?xí)r常被篡改。與之相對(duì)，依托網(wǎng)絡(luò)信訪信息系統(tǒng)實(shí)行群眾滿意度評(píng)價(jià)則可以規(guī)避上述弊端，讓老百姓能更好地充當(dāng)信訪工作的“裁判員”，督促相關(guān)部門的工作。

4.推進(jìn)制度化建設(shè)。推進(jìn)信訪工作的制度化建設(shè)，主要是實(shí)現(xiàn)由注重結(jié)果的信訪治理到兼顧程序和結(jié)果的信訪治理的轉(zhuǎn)變。更具體地說，在處理信訪問題時(shí)，除了強(qiáng)調(diào)及時(shí)妥善地解決信訪問題，還應(yīng)該注意解決問題的各個(gè)環(huán)節(jié)是否嚴(yán)格依法而行。比如，是否對(duì)重大社會(huì)事項(xiàng)進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是否就疑難復(fù)雜的信訪問題進(jìn)行了公開聽證，是否嚴(yán)格遵循了信訪事項(xiàng)的受理、辦理、督查、督辦、結(jié)果告知（比如應(yīng)該有符合規(guī)范的調(diào)查報(bào)告，并經(jīng)信訪人親自過目并確認(rèn)）等各項(xiàng)要求。推進(jìn)信訪工作制度化的一個(gè)好處就是可以區(qū)分不同類型的上訪并采取相應(yīng)的措施。對(duì)于訴求合理的要解決問題到位，不能解決到位，也要盡可能進(jìn)行幫扶；而對(duì)于訴求無理的，如果其信訪事項(xiàng)已經(jīng)嚴(yán)格遵循了上述程序并已審核辦結(jié)，對(duì)于信訪人同樣或類似的要求可以不再受理，對(duì)于其違法的纏鬧行為可以依法處理。通過制度化信訪過程不僅有助于區(qū)分合理和無理上訪，節(jié)省有限的信訪治理資源，還有助于依法終結(jié)信訪事項(xiàng)，從而維護(hù)信訪工作的權(quán)威性。

（三）信訪治理的事后機(jī)制

信訪治理的事后機(jī)制，是指一個(gè)信訪事項(xiàng)在走完了所有程序之后的一系列旨在停訪息訴、安撫（或懲戒）上訪人，并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和法治權(quán)威的措施和建議。

1.嚴(yán)格實(shí)行訴訪分離，將涉法涉訴信訪納入法治軌道解決?，F(xiàn)行信訪制度的一個(gè)主要弊端是以信訪干預(yù)司法，承擔(dān)了大量本該由司法承擔(dān)的權(quán)利救濟(jì)功能，并由此破壞了司法權(quán)威，加劇了人們信“訪”不信“法”的錯(cuò)誤思想。因此，必須嚴(yán)格實(shí)行訴訟和信訪分離。各級(jí)政府信訪部門必須尊重政法機(jī)關(guān)依法作出的法律結(jié)論，不應(yīng)再受理涉法涉訴信訪，對(duì)于因涉法涉訴信訪所導(dǎo)致的赴京進(jìn)省集體上訪、非正常上訪和個(gè)人重復(fù)上訪也不應(yīng)再納入信訪考核體系。此外，各級(jí)黨委和政府還必須采取有力措施保護(hù)合法信訪，制止違法鬧訪，盡一切可能杜絕“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的歪風(fēng)邪氣。通過對(duì)上述建議的有效落實(shí)，我們便可以引導(dǎo)信訪人向政法機(jī)關(guān)表達(dá)訴求，并逐步將涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。

2.健全信訪積案的化解機(jī)制，杜絕信訪法外治理。處理久拖不決的信訪積案耗費(fèi)了基層大量的資源和精力。更有甚者，一些地方為了停訪息訴，不惜采取種種諸如截訪、銷號(hào)、監(jiān)控甚至贖買上訪人的法外手段，并造成了極其惡劣的影響和后果。因此，必須健全信訪積案的化解機(jī)制，杜絕信訪法外治理。首先，必須在處理信訪問題的各個(gè)環(huán)節(jié)（比如聽證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、受理、辦理、結(jié)果告知）嚴(yán)格按照程序而行。在此基礎(chǔ)上，對(duì)已經(jīng)審結(jié)的信訪案件不再受理。其次，對(duì)此類案件的不予受理，往往不可避免地引發(fā)部分上訪人的赴京進(jìn)省上訪。對(duì)此，不應(yīng)再將這些上訪計(jì)入對(duì)相關(guān)部門的信訪考核，但必須要求這些部門依法承擔(dān)接訪、教育、扶助甚至處罰上訪人的責(zé)任。更具體地說，依法接訪是指要依法由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)上訪人的接回工作，從而杜絕“黑保安”的介入；依法教育和扶助是指對(duì)于信訪人的問題必須綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，做到訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位；依法處罰是指對(duì)于信訪人違法纏鬧的行為絕不姑息，堅(jiān)決依法給予處理。最后，為了更好地化解信訪積案，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，還必須建立解決特殊疑難信訪問題專項(xiàng)資金的長效機(jī)制。根據(jù)我們的調(diào)研，一些信訪問題雖然有理，但沒有相應(yīng)的政策支持；一些信訪問題，因?yàn)槟甏眠h(yuǎn)，難以確定責(zé)任主體；一些信訪問題，由于跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)，涉及多個(gè)責(zé)任主體；此外，還有一些信訪問題，雖然沒有道理，但信訪人確有生活困難，且長期上訪投入了巨大的時(shí)間和精力。對(duì)上述案件的上訪人實(shí)施適度救助，既體現(xiàn)了我黨以人為本的執(zhí)政理念，也有利于消解這些上訪人心中郁結(jié)的怨氣，停訪息訴。因此，適當(dāng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)氖侄?，并結(jié)合疏導(dǎo)教育，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的信訪化解之道。當(dāng)然，為了防止專項(xiàng)資金的濫用，必須嚴(yán)格其使用范圍，建立科學(xué)的決策程序和嚴(yán)格的監(jiān)管制度，每結(jié)一案都必須有責(zé)任人簽字，確?！鞍附Y(jié)事了”“息訴息訪”。

3.強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，樹立正確的價(jià)值觀。在網(wǎng)絡(luò)化和信息化時(shí)代，是否能夠搶占輿論制高點(diǎn)，對(duì)于信訪工作的開展往往具有事半功倍的效果。根據(jù)我們的調(diào)研，廣大群眾對(duì)基層信訪工作多有不滿和怨言，其中很重要的原因在于對(duì)信訪工作缺乏了解和理解。與之相對(duì)，上訪人，無論是否有理，卻往往被塑造成維權(quán)斗士和民主先鋒，受到人們普遍的同情和支持。上述對(duì)政府和上訪人“臉譜化”的理解為信訪工作的有效開展帶來了很多阻礙。因此，各級(jí)黨委宣傳部門和媒體要大力宣傳黨委和政府為信訪工作所付出的艱苦努力和取得的巨大成績，要大力推廣信訪治理的典型經(jīng)驗(yàn)和做法，要向社會(huì)曝光無理纏訪鬧訪、違法聚集滋事而受到懲處的事例。通過上述方式發(fā)出主流聲音，樹立正確導(dǎo)向。

除了上述關(guān)于信訪治理的事前、事中和事后對(duì)策，還有一些與信訪治理相關(guān)的基礎(chǔ)性工作也非常值得我們重視。我們將這些工作稱為“源頭治理”，他們是促進(jìn)信訪問題得以根本解決的治本之策。更具體地說，要從源頭上解決信訪問題，首先，要編織社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)。平安是福，平安是民眾最基本的需求。因此，對(duì)老百姓非常關(guān)心的食品安全、藥品安全、生產(chǎn)安全、社會(huì)安全、生命安全、信息安全、生態(tài)安全等問題要予以足夠的重視，為居民建構(gòu)安心、安康、安全、安寧的大環(huán)境。其次，要編織民生幸福網(wǎng)絡(luò)。辦好人民滿意的教育，提供合適的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加居民收入，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，提高人民健康水平，尊重人民的合法勞動(dòng)創(chuàng)造，維護(hù)人民的尊嚴(yán)，培養(yǎng)公民的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)、滿足民眾的社會(huì)歸屬，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展。再次，要編織社會(huì)公平網(wǎng)絡(luò)。促進(jìn)流動(dòng)人口、農(nóng)民工與所在地的居民在就業(yè)、社區(qū)參與、住房和社會(huì)保障（比如養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)）等基本公共服務(wù)上的均等化；加強(qiáng)司法公正，加強(qiáng)分配制度改革，加快城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)均等化步伐；促進(jìn)民眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益、文化權(quán)益、教育權(quán)益、社會(huì)權(quán)益和生態(tài)權(quán)益平等，提高政府的公信力。最后，要編織困難救助網(wǎng)絡(luò)。做好基礎(chǔ)民生、熱點(diǎn)民生和保底民生工作，做好司法救助、社會(huì)救助工作，為需要幫助的群體、家庭、個(gè)體伸出援助之手。

根據(jù)以往的國際國內(nèi)歷史經(jīng)驗(yàn)，維護(hù)群眾權(quán)益是政府義不容辭的責(zé)任。不做好這項(xiàng)工作，往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不滿，并使一些地下組織、黑惡勢力、境外機(jī)構(gòu)有機(jī)可趁，從而引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。因此，我們必須時(shí)刻將維護(hù)群眾權(quán)益作為我們工作的第一要?jiǎng)?wù)，并以此樹立和維護(hù)黨和國家的威信，加強(qiáng)培根固土建設(shè)，避免境外勢力打“松土”主意。

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[責(zé)任編輯：劉烜顯]

桂勝，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師；陸朋，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士，武漢大學(xué)外語學(xué)院講師；桂曉偉，武漢大學(xué)憲法與行政法博士，丹麥哥本哈根大學(xué)政治社會(huì)學(xué)博士，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系講師；盧安寧，武漢大學(xué)新聞學(xué)博士，武漢大學(xué)發(fā)展規(guī)劃與學(xué)科建設(shè)辦公室副處長，湖北武漢430072

D632.8

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1004-4434(2015)10-0103-06

2014年度湖北省重大調(diào)研課題“湖北省近期社會(huì)治理體系對(duì)策研究”（ZBGX201403）階段性相關(guān)成果之一