香港特區(qū)行政長官普選背后的制憲建國問題

李興

一、法律問題VS.政治問題

政治領(lǐng)導(dǎo)人的選舉過程，向來是法律問題與政治問題交織的綜合體，一般來說，無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，政治色彩在國家領(lǐng)導(dǎo)人的選舉中更濃一些，而在地方選舉中相對淡的多，一個小型的自治團體或行業(yè)組織則更是很少涉及憲制建構(gòu)與政治倫理這樣的宏大問題。但是，香港特別行政區(qū)行政長官的選舉卻是一個例外，因為，從現(xiàn)代民族國家的主權(quán)理論來看，無論香港特別行政區(qū)如何“特別”，在現(xiàn)行法律秩序下，它也只能算是一個單一制國家中帶有一定異質(zhì)色彩的地方行政區(qū)域，因此，香港的普選問題，本應(yīng)是一個在一國兩制的前提之下，如何循序漸進地推進地方民主、完善地方自治的問題，但自香港回歸以來十余年間，關(guān)于這一問題的討論，屢屢突破法律解釋與實施的議題范圍，演變?yōu)樯婕皣医?gòu)與統(tǒng)一的重大政治問題的爭論，甚至經(jīng)常性地引發(fā)大規(guī)模的社會政治運動。①圍繞全國人大常委會于2014年8月31日做出的關(guān)于2017年香港特別行政區(qū)行政長官普選問題的決定，香港部分人士于2014年9月28日發(fā)起“占中運動”，這一事件引起了全世界范圍的關(guān)注，可以說成為香港回歸以來所面對的一次最大規(guī)模的憲制危機。于是，從中央與地方關(guān)系的視角來看，就出現(xiàn)了這樣一種令人匪夷所思的局面，香港特別行政區(qū)行政長官的選舉，相較于國家領(lǐng)導(dǎo)人的換屆，涉及的政治問題似乎更為復(fù)雜，更為令人感到困惑。

之所以會出現(xiàn)這樣的狀況，至少有兩種可能性存在:第一種可能，是因為涉及這一領(lǐng)域的法律制度與現(xiàn)實社會政治的發(fā)展嚴重脫節(jié)，已難以適應(yīng)現(xiàn)實的需要，并嚴重束縛了良好社會秩序的生成與進步;第二種可能則是承載現(xiàn)有法律制度的社會基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，穩(wěn)定的憲制還未形成，換句話說，國家的主權(quán)建構(gòu)與統(tǒng)一過程還處于進行時狀態(tài)。因此，分析香港特區(qū)行政長官的普選問題，就可以區(qū)分為兩條路徑，一條是針對香港基本法中關(guān)于普選程序的規(guī)定來討論普選進程的具體推進，以及如何將香港社會中存在的關(guān)于普選的爭議納入到基本法的討論范圍之內(nèi)，從而最大程度地凝聚社會共識，以技術(shù)性的細節(jié)修補來消解選舉過程所可能產(chǎn)生的解構(gòu)作用;另一條路徑則是從政治文化的差異以及歷史演變的縱深角度來探討香港與內(nèi)地之間在維持兩制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上建構(gòu)一國的政治努力，以及這種努力中所涉及的社會制憲與國家構(gòu)建問題，相對于憲法與香港特區(qū)基本法的教義學(xué)式的解釋，挖掘法律背后的政治文化差異與政治角力在一定意義上更能夠解釋今天發(fā)生在香港的圍繞行政長官普選所產(chǎn)生的政治紛爭。從第二條路徑的角度來說，這些政治紛爭中最為核心的一點，是中央政府在對一國兩制的內(nèi)涵進行闡釋時所反復(fù)申明的對“港人治港”的政治倫理要求，也即“愛國者治港”，與行政長官普選中民主正當性及責(zé)任制之間的矛盾。

二、“愛國者治港”:政治倫理與民主責(zé)任制

在目前涉及到行政長官普選的政治與法律議題中，圍繞著香港基本法第45條規(guī)定的提名委員會制度的設(shè)計構(gòu)成了這些爭議的核心，而在提名委員會制度的背后，則是由中央政府關(guān)于港人治港應(yīng)是“愛國者治港”的政治倫理要求所引發(fā)的中央與香港有關(guān)民主派人士之間的政治爭端，這一爭端在表面上看來產(chǎn)生于對法律規(guī)定是否合理的質(zhì)疑以及解釋上的開放性所引發(fā)的分歧，但其背后更多的是香港回歸前后中央與香港、內(nèi)地與香港之間由于制度上的差異而引發(fā)的針對主權(quán)的建構(gòu)與統(tǒng)一的互相質(zhì)疑與摩擦，并由此使得主權(quán)在實質(zhì)上的統(tǒng)一遇到了法律文本之外的障礙。

從基本法制定背景的視角來看，“愛國者治港”這一政治倫理要求早在中英談判以及基本法起草的過程中就一直作為一條基本原則而存在，作為“港人治港”背后的倫理標準而主導(dǎo)香港回歸的進程。1984年6月下旬，鄧小平在分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鐘士元等時提出，“港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港?！薄皭蹏叩臉藴适牵鹬刈约好褡?，誠心誠意擁護祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定?！雹卩囆∑?《一個國家，兩種制度》，載中共中央文獻研究室編:《一國兩制重要文獻選編》，中共中央文獻出版社1997年版，第17頁以下。在不久之后的10月3日，鄧小平在會見港澳同胞國慶觀禮團時曾提出，在香港回歸之前的過渡期內(nèi)，要由各行各業(yè)推薦一批年輕能干的人參與香港政府的管理，而“參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國、愛香港的人?！雹坂囆∑?《保持香港的繁榮和穩(wěn)定》，載中共中央文獻研究室編:《一國兩制重要文獻選編》，中共中央文獻出版社1997年版，第24頁以下。1987年4月16日會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會時，鄧小平更是直接表達了對于行政長官普選的前景與對行政長官人選的政治倫理要求之間矛盾的擔憂:“這些管理香港事務(wù)的人應(yīng)該是愛祖國、愛香港的香港人，普選就一定能選出這樣的人來嗎?”“即使搞普選，也要有一個逐步的過渡，要一步一步來?！雹茑囆∑?《會見香港港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時的講話》，載中共中央文獻研究室編:《一國兩制重要文獻選編》，中共中央文獻出版社1997年版，第96頁以下。針對這種擔憂的所產(chǎn)生解決辦法，在落實到制度之上時，變成了基本法中關(guān)于行政長官產(chǎn)生辦法的具體規(guī)定，也即第45條第二款中表述的“行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進的原則而規(guī)定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標?！边@種在憲制性文件中對最重要的行政領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式做出開放的，帶有彈性空間的規(guī)定的做法，與一國兩制本身一樣，都是世所罕見的“創(chuàng)舉”，而在其背后，則是中央政府在面對這一問題時的矛盾與猶疑心態(tài)，也就是說，如何在滿足香港人的民主期待的同時，還能夠保證香港作為中國統(tǒng)一主權(quán)之下的一個穩(wěn)定的部分存在，而不至于在主權(quán)內(nèi)部產(chǎn)生具有離心傾向的張力，這種擔憂無疑是十分有道理的，今日香港社會針對這些問題產(chǎn)生的紛爭恰好證明了這一點。

中央政府對于行政長官人選的政治倫理要求，著眼于繁榮和穩(wěn)定兩個目標，也就是香港經(jīng)濟地位與政治秩序的鞏固與發(fā)展。對這兩個目標的強調(diào)，貫穿于歷屆領(lǐng)導(dǎo)人的講話以及相關(guān)文件中，而“愛國者治港”的要求成為保證這兩個目標實現(xiàn)的最重要的手段，在這一過程中，如鄧小平的擔憂所顯示的，政治倫理與基本法中關(guān)于“循序漸進”推進行政長官普選之間的矛盾就凸顯了出來。不過在香港回歸的最初幾年，由于行政長官的普選尚未實質(zhì)性地推進，所以作為政治倫理的“愛國者治港”尚能在中央的主導(dǎo)之下得到較為真實的貫徹，而一旦普選問題真正地提上了日程，香港全體選民的意志參與到了行政長官人選的產(chǎn)生過程之中，這一政治倫理要求與民主責(zé)任制之間所潛在的沖突就會不可避免地從法律文本的背后走到臺前，接受行政長官普選進程的嚴峻考驗。

而這一問題，隨著2014年6月10日國務(wù)院新聞辦公室《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書的公布，又一次成為內(nèi)地與香港關(guān)注的焦點，并且不可避免地再次地引發(fā)了很大的爭議。白皮書中針對近期以來一國兩制在香港特別行政區(qū)的實踐中遇到的新問題，再次闡明了中央對于全面理解與把握一國兩制內(nèi)涵的態(tài)度，其中指出:

“港人治港”是有界限和標準的，這就是鄧小平所強調(diào)的必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。對國家效忠是從政者必須遵循的基本政治倫理。在“一國兩制”之下，包括行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內(nèi)的治港者，肩負正確理解和貫徹執(zhí)行香港基本法的重任，承擔維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港長期繁榮穩(wěn)定的職責(zé)。愛國是對治港者主體的基本政治要求。如果治港者不是以愛國者為主體，或者說治港者主體不能效忠于國家和香港特別行政區(qū)，“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐就會偏離正確方向，不僅國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益難以得到切實維護，而且香港的繁榮穩(wěn)定和廣大港人的福祉也將受到威脅和損害。⑤國務(wù)院新聞辦公室:《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書第五部分:全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針政策。

有一點需要指出的是，“愛國者治港”并非法律概念，在基本法中也未見這樣的表述，但中央在香港回歸前后一直堅持使用這樣的說法，其中的政治意涵十分突出。雖然鄧小平等國家領(lǐng)導(dǎo)人以及港澳事務(wù)的主管官員對“愛國者”的內(nèi)涵有過多次的闡釋，意在使其有一個較為確定的標準，但這樣的標準依然不具有法律標準的明晰性。

從法治主義與民主理論的角度來說，“愛國者治港”的政治倫理要求是否能夠簡單地化約為對普選產(chǎn)生的行政長官的民主責(zé)任的法律約束?白皮書試圖為這一標準尋找實定法上的依據(jù)，因此其在重申了對行政長官人選的這一政治要求之后，緊接著指出:愛國者治港也是具有法律依據(jù)的。憲法和香港基本法規(guī)定設(shè)立香港特別行政區(qū)，就是為了維護國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港長期繁榮穩(wěn)定。因此，香港基本法規(guī)定特別行政區(qū)行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席及立法會百分之八十以上的議員、終審法院和高等法院的首席法官，都必須由在外國無居留權(quán)的香港永久性居民中的中國公民擔任;行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū);行政長官必須就執(zhí)行基本法向中央和特別行政區(qū)負責(zé)。這是體現(xiàn)國家主權(quán)的需要，確保治港者主體效忠國家，并使其接受中央政府和香港社會的監(jiān)督，切實對國家、對香港特別行政區(qū)以及香港居民負起責(zé)任。⑥同前引[5]。

這種用法治的話語來掩蓋“愛國者治港”政治倫理要求的意圖在今天看來，未免顯得有些捉襟見肘。因為在突出行政長官責(zé)任制的法治內(nèi)涵時就不得不面對另一個對于香港人來說更加重要的問題，這種責(zé)任制的來源基礎(chǔ)何在?很顯然，行政長官對于中央政府的責(zé)任相對來說要容易解釋得多，因為在基本法的規(guī)定中，行政長官產(chǎn)生程序中與中央政府直接有關(guān)的僅在于中央政府的任命環(huán)節(jié)。但行政長官在香港本土的產(chǎn)生過程則不得不涉及到民主正當性問題，簡單說來就是如何保證行政長官人選真實有效地表達了香港多數(shù)選民的民意并對其負責(zé)，這是在用法律語言來表達政治要求的時候最為顯著的問題。這個時候，如上文所述，民主程序所產(chǎn)生的自發(fā)秩序與政治倫理要求之間的矛盾就凸顯了出來，有學(xué)者將這種矛盾稱之為一國兩制之下所存在的“二律背反”，⑦陳端洪:《論香港特別行政區(qū)行政長官提名委員會的合理性與民主正當性》，載《港澳研究》2014年第2期。這其中與本文特別相關(guān)的是單一制原則與自治原則在一國之下必然會產(chǎn)生難以化解的張力，即“嚴格按照單一制的原則，地方行政長官應(yīng)該由中央委派，必須是忠于中央的人，而且根據(jù)中國古代異地為官的傳統(tǒng)，不由本地人擔任;嚴格按照自治的原則，地方行政長官應(yīng)該是本地人擁護的人，由當?shù)刈灾鳟a(chǎn)生，由本地人擔任，而且選民意志具有法律效力?！雹嗤耙齕7]。其實無論是純粹的單一制，還是嚴格意義上的“自治”，都不會產(chǎn)生今天香港所面對的這種困境，這種困境之所以存在，在于一國兩制這種憲制結(jié)構(gòu)將這兩種原則結(jié)合到了一國的框架之內(nèi)，換句話說，在構(gòu)建一國的過程中，由于要因應(yīng)歷史與現(xiàn)實的情勢，不得不將這兩種具有離心傾向的原則一并適用于香港特別行政區(qū)的建立之中。

針對上文所述的鄧小平的擔心，以及更加有效地減少香港特區(qū)行政長官普選過程中所可能引發(fā)的憲制性危機，在基本法中設(shè)計了提名委員會提名行政長官候選人，之后由香港全體選民選舉產(chǎn)生行政長官，再由中央政府任命的程序。提名委員會的設(shè)計，可以看作是化解“一國”與“自治”之間張力的憲政制度上的努力，意在在主權(quán)統(tǒng)一要求與香港特區(qū)民主進程之間設(shè)置一個舒緩裝置。不過值得指出的是，這種制度上的努力是由中央主導(dǎo)的，其目的在于彌合香港社會的離心傾向，從而為一國的建構(gòu)奠立更加堅實的基礎(chǔ)，換句話說，提名委員會這一制度，在價值立場上來說，回應(yīng)了中央關(guān)于“愛國者治港”的構(gòu)建單一制國家的意圖，但對于香港社會來說，他們所更加關(guān)心的，可能是這種制度設(shè)計對他們所寄希望的“高度自治”與民主的“真實性”會產(chǎn)生何種影響。因此，在面對不遠將來的行政長官普選時，提名委員會這一制度，成為香港社會與中央以及內(nèi)地人之間關(guān)于普選問題爭議的核心，而全國人大常委會2014年8月31日的決定則成為再次引發(fā)討論乃至大規(guī)模社會政治運動的“導(dǎo)火索”。⑨《全國人大常委會關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定》(2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過)。

在這一決定中，中央關(guān)于行政長官責(zé)任制與行政長官由愛國愛港人士擔任的原則再一次得到了強調(diào)，而行政長官的產(chǎn)生程序則并沒有突破基本法的規(guī)定，仍規(guī)定組成一個具有廣泛代表性的提名委員會提出二至三名行政長官候選人，之后再由香港全體選民以一人一票的方式選出。這一決定之所以在香港社會引發(fā)劇烈反彈，與其說是全國人大常委會的解釋不符合民主普選的“國際標準”，倒不如說是香港部分民主派人士過高的民主期望在這一決定做出后落空所帶來的失望所致。因為無論站在什么立場來講，他們所主張的“政黨提名”與“公民提名”等行政長官候選人提名方式都已超出了基本法的規(guī)定，從這個角度來說，中央與香港民主派之間關(guān)于普選問題的爭論就完全不是在同一語境之下進行，事實上，針對這一問題，雙方都處于一種“失語”狀態(tài)。這時候，由于基本法難以提供有效的對話基礎(chǔ)，政治問題又一次蓋過了法律問題，單一制與“高度自治”、“愛國者治港”與民主責(zé)任制之間的矛盾表現(xiàn)為法律規(guī)定背后的深層政治矛盾。

中央與內(nèi)地學(xué)者的因應(yīng)之道，大致也可分為兩條路徑:一方面訴諸歷史的、地緣政治的、主權(quán)的資源來論證香港民主不能突破一國的框架，“愛國者治港”這一倫理要求具有實質(zhì)上的正當性;另一方面則是調(diào)用政治的、法律的學(xué)術(shù)資源來論證提名委員制度的合理性與正當性，以此來打消香港民主派人士對于普選“真假”的疑慮。全國人大常委會副秘書長兼香港基本法委員主任李飛認為，提名委員會制度的設(shè)計，可以降低三種風(fēng)險，一是降低政治對抗的風(fēng)險，二是降低憲制危機的風(fēng)險，三是降低民粹主義的風(fēng)險。⑩李飛:《提名委員會能降“三風(fēng)險”》，來源于香港中聯(lián)辦網(wǎng)站，http://www.locpg.gov.cn/jsdt/2014－04/14/c_126388934.htm ，2014年11月24日訪問。從這三方面可以看出，李飛主任主要是從提名委員會制度所將產(chǎn)生的實際政治效果來為其“正名”的。陳端洪教授則從理論上區(qū)分了普選過程中的提名程序與選舉程序，認為提名的民主正當性標準遠遠低于選舉制度的民主正當性標準，其基本要求是，提名主體必須有起碼的代表性。[11]同前引[7]。而基本法的規(guī)定是，“提名委員會應(yīng)具有廣泛代表性”，這一要求要遠遠高于起碼的代表性標準，因此其本身的合理性與正當性是可以證成的。

不過現(xiàn)狀是，由于雙方所使用的話語體系完全不在一個層面之上，而且香港民主派人士對于中央的疑慮除了提名委員會這一法律制度的設(shè)計之外，還有更為深刻復(fù)雜的社會政治心理機制，因此法律解釋與論證的做法在面對香港的洶洶民情時略顯蒼白。

這個時候，有意義的追問又回到了原點，政治倫理的要求與行政長官普選之間的矛盾有無化解的可能?這看起來在更大的程度上是一個政治問題，在中國的政治語境中，這一問題又在一定意義上等同于香港特別行政區(qū)的民主進程究竟有何限度的問題，而歷史傳統(tǒng)以及憲法與基本法所限定的統(tǒng)一的主權(quán)框架是其最為根本的基礎(chǔ)。如若對這一問題進行有限的探究，考察一下中英談判以及基本法制定過程中主權(quán)的建構(gòu)與統(tǒng)一方式是有所裨益的。

三、高度自治VS.城邦民主

香港學(xué)者陳云在2011年出版的《香港城邦論》[12]陳云:《香港城邦論》，香港天窗出版社有限公司2011年版。一書中主張香港應(yīng)采取中港區(qū)隔的措施，捍衛(wèi)香港本土利益，認為“香港有一百七十年的獨立城邦發(fā)展歷史”[13]同前引[12]，第12頁。，即使在回歸之后，根據(jù)香港基本法，香港除了國防及外交由中央負責(zé)外，內(nèi)政一律自行管理，享有充分自治權(quán)，仿如歐洲古代的城邦。在該書的論述中，作者認為城邦“是以城市為核心范圍的自治體，有時是主權(quán)獨立的，但很多時是依附于一個主權(quán)體制(通常是帝國或王族)之下，成為其轄區(qū)或軍事保護區(qū)，或至少在名義上受到王族或帝國的軍事保護及外交領(lǐng)導(dǎo)。”[14]同前引[12]，第67頁。

這種觀點可以看作是香港“本土意識”興起的代表，但這種意識，無論是從基本法的視角，還是從國家主權(quán)建構(gòu)的政治學(xué)視野來看，充其量只能算是一種消極色彩濃郁并且略帶悲情的政治建構(gòu)想象，其中充斥了太多的情緒化乃至浪漫色彩濃郁的文學(xué)敘事，但對于香港社會在一國的主權(quán)之下所面對困境的緣由與出路缺乏有力的解釋能力。

1984年中英兩國政府簽署的關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明中，對于主權(quán)問題，采取一種模糊處理的方法:“中華人民共和國政府聲明……中華人民共和國政府決定于一九九七年七月一日對香港恢復(fù)行使主權(quán)?！薄奥?lián)合王國政府聲明:聯(lián)合王國政府于一九九七年七月一日將香港交還給中華人民共和國。”中方的聲明中使用的是“恢復(fù)行使”這一詞語，其中的潛臺詞是，中國(無論是清政府、中華民國政府還是中華人民共和國政府)一直對香港享有主權(quán)，只是這種主權(quán)權(quán)利的行使由于歷史的原因受到了阻礙;而英方的聲明中，僅指出英國政府將香港交還給中國，至于交還的是什么，并未指明。聯(lián)合聲明的最終文本的背后，有著復(fù)雜的談判過程，無論是英方的“以主權(quán)換治權(quán)”的打算，還是鄧小平那一句著名的“主權(quán)問題不是一個可以討論的問題”，[15]鄧小平:《我們對香港問題的基本立場》，載中共中央文獻研究室編:《一國兩制重要文獻選編》，中共中央文獻出版社1997年版，第8頁以下。都顯示了中英雙方對于主權(quán)問題的高度關(guān)注，從現(xiàn)代民族理論來看，主權(quán)是一個國家建構(gòu)與統(tǒng)一的核心，因此上述香港“本土意識”中所體現(xiàn)的“高度自治”甚至帶有孤立傾向的價值取向就具有“革命”的性質(zhì)，而所謂的“城邦民主”，即使“依附于一個主權(quán)體制之下”，其實質(zhì)也無異于一個獨立的政治實體，而這樣的“高度自治”與中英聯(lián)合聲明以及香港基本法中所指明的“高度自治”顯然有著完全不同的價值內(nèi)涵。

回過頭來說，中國政府對香港“恢復(fù)”行使了主權(quán)，是否就意味著“中國”作為一個政治實體已經(jīng)完成了主權(quán)的建構(gòu)呢(暫不考慮澳門與臺灣問題)?這個問題同樣有不同的解釋路徑，首先，從法律的層面來說，憲法與基本法已經(jīng)將這一問題規(guī)定的很清楚，“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”，“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府?！倍硪粋€路徑則要深入到法律規(guī)定的背后，考察作為單一制國家的中國是否真正實現(xiàn)了作為前提的“一國”的主權(quán)的實質(zhì)性統(tǒng)一。這兩種不同的路徑之間無疑存在著一定的張力，因為從歷史的經(jīng)驗來看，無論是一個新興的政治實體的成立，還是在原有獨立實體的基礎(chǔ)上接納新的部分從而擴大其原有的地理意義的版圖，其主權(quán)的建構(gòu)都是很難通過憲法性文件的頒布而一次性完成的，主權(quán)的建構(gòu)無疑是一個循序漸進的過程，尤其是在異質(zhì)性較強的不同部分融合為一體時，這種統(tǒng)一需要更多時間的磨合過程，只有當一國的政治文化或者如托克維爾所指稱的“民情”能夠真正統(tǒng)一時，一個國家才算是真正在政治與法律的雙重意義上完成了統(tǒng)一。

但也有學(xué)者從強調(diào)中華文明主體論的思路出發(fā)，主張一國兩制這一設(shè)想在中國的實施，從國家建構(gòu)理論的角度來說，創(chuàng)造了一種不同于西方現(xiàn)代民族國家理論的新的政治體系，即以傳統(tǒng)的“天下”觀念為核心的差序政治秩序，是一種完全不同于西方國家的，特殊的政治共同體，這一共同體包括了中心與邊緣、主體與補充之間對立統(tǒng)一關(guān)系，而香港正處于這樣一種格局的共同體之下。[16]強世功《在大陸思考海洋》、《“一國”之謎:中國VS.帝國》等文，載強世功著:《中國香港:政治與文化的視野》，三聯(lián)書店2010年版。這種觀點試圖從中西文明差異的角度來解釋一國兩制在中國創(chuàng)造的新的政治體制，從而回避主權(quán)觀念在中國語境之下所存在的悖論。但這種解釋的方法又在事實上產(chǎn)生了一個新的悖論，因為在香港回歸的整個過程中，無論是中英談判，還是香港基本法的制定，中國政府的公開意圖表述都是努力完成國家的統(tǒng)一與主權(quán)的完整?！爸鳈?quán)”概念在談判過程與各種法律文件中都是最高頻次出現(xiàn)的詞匯，官方的宣傳中也是把香港回歸視為國家主權(quán)的一次偉大勝利。這樣看來，如果一國兩制在中國的實施過程中真的在逐漸地形成一種新的不同于現(xiàn)代民族國家主權(quán)理論的秩序的話，那至少與當初的努力方向是相悖的。

而且，如果立足現(xiàn)實還會發(fā)現(xiàn)，這種講求中心與邊緣的差序格局沉浸于對于中華帝國昔日榮光的美好想象，與現(xiàn)行法律所確定的秩序之間存在難以對接之處。這樣看來，更為恰當?shù)慕忉屄窂?，還是要回到民族國家語境下的主權(quán)理論中來。這個時候，一國兩制之中的“兩制”之間的張力就凸顯了出來。

鄧小平在論述一國兩制時提到“實現(xiàn)國家統(tǒng)一是民族的愿望，一百年不統(tǒng)一，一千年也要統(tǒng)一的。怎么解決這個問題，我看只有實行‘一個國家，兩種制度’?！盵17]同前引[2]。一國兩制是實現(xiàn)國家統(tǒng)一的基本途徑，而國家的統(tǒng)一，除了從法律上在香港特別行政區(qū)的前面冠以中華人民共和國的字樣之外，還需要政治主權(quán)的實質(zhì)統(tǒng)一，只有這一層面的統(tǒng)一，才真正完成了一國的建構(gòu)。那么香港特別行政區(qū)的設(shè)立，是否完成了這一過程呢?

從法理上來講，香港基本法是全國人大制定的法律，是在全國范圍內(nèi)適用的憲法性法律，但從政治現(xiàn)實來看，這一全國性法律與作為中華人民共和國全體公民主體的內(nèi)地人民卻并沒有太多實質(zhì)性的關(guān)系。而在另一方面，雖然將基本法稱為香港特區(qū)的“憲法”在解釋上存在著矛盾，但它又事實上起著這樣的作用，于是，香港基本法的“名”與“實”之間出現(xiàn)了雙重的脫節(jié)。一個不能忽視的事實是，這種現(xiàn)實政治中實際運行的憲制規(guī)則在更大程度上決定了中央與香港特區(qū)之間的憲制關(guān)系。香港基本法在香港回歸之后，在整個香港社會，鍛造了一個有著很高的獨立性的政治實體，而內(nèi)地作為在八二憲法之下的政治實體在香港回歸之后卻并未受到太多的影響而產(chǎn)生變化，兩者之間在事實上并未融合為一，由此也造成了香港對于內(nèi)地人來說，雖屬“國內(nèi)”，卻是“境外”的尷尬。這不得不說是“兩制”所造成的后果，因為“兩制”雖然在表面上看起來，僅是政治與法律制度的分別，但不同的政治法律制度長期影響所形成的政治文化的差異對于一國主權(quán)構(gòu)建的負面影響，相對來說是更為深遠的。

回過頭來看香港特區(qū)行政長官的普選，正是兩制之間的差別所造成的區(qū)隔，讓香港人產(chǎn)生了“城邦”想象，并且使得爭取“真普選”似乎有了更加堅實的道義上的支撐。因為既然要實施一國兩制，那么必然就要遵從兩制各自的游戲規(guī)則，堅持社會主義制度可以在國際上高揚自身制度的獨特性與優(yōu)越性，其領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式按照自身既定的規(guī)則進行，那香港作為堅持資本主義制度的地區(qū)，是否可以按照民主的游戲規(guī)則來產(chǎn)生自己的行政長官呢?民主觀念在當代世界可以說已經(jīng)取得了絕對優(yōu)勢的話語權(quán)，因此中央在回應(yīng)這一問題的時候，也必須采用民主的話語方式，這從基本法關(guān)于行政長官產(chǎn)生方式的規(guī)定以及近年來全國人大常委會在涉及這一問題的系列決定中可以看得出來。但中央與香港之間又畢竟不是兩個獨立的政治實體之間在進行對話，因此，如何保證“愛國者治港”這一紅線不被突破，防止“城邦民主”意識在香港社會蔓延產(chǎn)生強大的解構(gòu)作用，使憲法與基本法所形塑的單一制國家主權(quán)不出現(xiàn)內(nèi)部的張力甚至導(dǎo)致主權(quán)的瓦解，是擺在中央政府面前的另一重大課題。相對于香港人，特別是泛民主派人士來說，中央政府比他們承擔著更加復(fù)雜而艱巨的論證任務(wù)。

四、“五十年不變”與主權(quán)的實質(zhì)統(tǒng)一

在涉及到香港的政治制度時，歷史主義的視野與方法對于問題的分析大有裨益。在一國兩制的框架之下看待行政長官的普選問題固然從根本上抓住了普選乃至整個香港問題的根本，但一國兩制本身還有一個動態(tài)發(fā)展的問題。任何一種制度的建立，其主要的眼光都是面向未來的，而一國兩制的創(chuàng)造性本身，使其更加具有對于歷史未來的前瞻性與開放性。一國兩制在將來如何發(fā)展?是作為萬古不易常態(tài)而保留下去，從而真正地為人類文明創(chuàng)造一種新的政治秩序體系，還是要因應(yīng)時代的變化做出或大或小的修正?

一國兩制這一創(chuàng)舉在最初提出的時候，就曾經(jīng)面臨著一個歷史壽命的疑問，鄧小平在闡述這一重要政策時，說到“我們對香港的政策五十年不變，我們說這個話是算數(shù)的?！盵18]同前引[2]。之后在幾乎每一次論及對港政策時，他都會強調(diào)“五十年不變”這一基本的歷史區(qū)間。從香港回歸的一九九七年算起，五十年之后為二〇四七年，在此之前，中央政府保證對港政策不變，這也是中方在中英聯(lián)合聲明之中做出的承諾。[19]《中英聯(lián)合聲明》附件一:“……規(guī)定香港特別行政區(qū)成立后不實行社會主義制度和政策，保持香港原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變?！边@一承諾中的“變”與“不變”的真實含義到底是什么?無論變與不變，等到了二〇四七這一歷史節(jié)點時，香港與內(nèi)地的關(guān)系會面臨怎樣的調(diào)整?這一問題至少在目前來看，存在著法律上的不確定之處。

在中英聯(lián)合聲明的附件中，關(guān)于“五十年不變”的定語是“香港特別行政區(qū)成立后不實行社會主義的制度和政策，保持香港原有的資本主義制度和生活方式”，在基本法的總則中，這種表述得到了保留。根據(jù)憲法學(xué)的理論，基本法的制定，屬于制憲權(quán)的行使，作為主權(quán)者代表的全國人民代表大會，在理論上有權(quán)力修改甚至廢除基本法。等到五十年的“不變”期到了的時候，基本法的命運是什么樣的呢?鄧小平對這個問題的回答，采用的是一種建立在進步主義基礎(chǔ)上的歷史敘事方式:“我們在協(xié)議中說五十年不變，就是五十年不變。我們這一代不會變，下一代也不會變。到了五十年以后，大陸發(fā)展起來了，那時還會小里小氣地處理這些問題嗎?所以不要擔心變，變不了，再說變也并不都是壞事，有的變是好事，問題是變什么?！盵20]同前引[3]。之后他又在不同的場合以不同的方式回答了變與不變的問題，如在會見香港基本法起草委員會委員時說:“如果到下一個五十年，這個政策見效，達到預(yù)期目標，就更沒有理由變了。”在會見“九十年代的中國與世界”國際會議全體與會者時更是直截了當?shù)卣f到:“實際上，五十年只是一個形象的講法，五十年后也不會變。前五十年是不能變，五十年之后是不需要變。”[21]鄧小平:《香港要穩(wěn)定》，載中共中央文獻研究室編:《一國兩制重要文獻選編》，中共中央文獻出版社1997年版，第109頁以下。

鄧小平是一國兩制理論的系統(tǒng)闡述者，他的這種自信來自于對改革開放之后中國發(fā)展形勢的判斷，香港社會的基本制度與生活方式的變與不變是與改革開放政策的變與不變密切聯(lián)系在一起的。改革開放所造成的結(jié)果，除了使中國的經(jīng)濟發(fā)展水平邁上了一個新的臺階，并一躍而成為世界第二大經(jīng)濟體之外，更重要的是對于所有中國人的生活與思維方式的改變，這對于作為政治制度底色的政治文化的變化與塑造也是影響深遠的。而這一切效果，站在中央與香港之間關(guān)系的立場上來看，是使得內(nèi)地與香港的民情更加趨同，在此基礎(chǔ)上政治文化互相融合、政治與法律制度相互借鑒，從而鍛造出一個更加堅實的主權(quán)統(tǒng)一體，到了那個時候，作為統(tǒng)一之國家的主權(quán)建構(gòu)比今天要更加穩(wěn)固，而中央與香港、內(nèi)地與香港由于政治文化的差異所造成的主權(quán)內(nèi)的張力也將大大化解。

到了這個時候，鄧小平所說的“不需要變”可以說有了堅實的憲制基礎(chǔ)。問題是，這個時候，一國兩制的具體內(nèi)涵是什么?由于制度的互補與民情的融合，作為主體的社會主義制度與香港社會原有的資本主義制度之間的對立性大大降低，中央政府與香港特別行政區(qū)之間的關(guān)系更加接近于單一制主權(quán)之下的中央與地方關(guān)系，在本文開頭所提到的對行政長官的政治倫理要求與民主責(zé)任制之間的矛盾會隨著這種歷史進程的發(fā)展而得到緩解，這個時候，法律問題與政治問題之間的力量對比很可能又發(fā)生了重大的變化，雙方之間都在盡力消弭行政長官選舉過程中涉及制憲建國問題的政治意味，轉(zhuǎn)而在憲法與基本法的憲制平臺上，展開“法言法語”的對話。這個時候，由于中央不必過于擔憂“愛國者治港”這一政治紅線被香港泛民主派的“民意”所突破，而香港人對中央干預(yù)香港“內(nèi)政”，從而用提名委員會制度來“過濾”、“篩選”行政長官的候選人疑慮也大大降低，同時，提名委員會制度能夠真正根據(jù)香港社會的特殊構(gòu)成來組建，從而具有廣泛的代表性，在民主的基礎(chǔ)上提名候選人，這樣，作為一國之下高度自治的地方的民主選舉才能有序和平地進行，而香港人的“城邦”意識也會隨之自然而然地幻滅。

五、結(jié)語:用時間來鑄造統(tǒng)一主權(quán)

香港民主派人士在其爭取“真普選”的過程中，經(jīng)常援引“國際標準”來為“公民提名”和“政黨提名”辯護。這一“國際標準”的來源是《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第25條的相關(guān)規(guī)定:“在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應(yīng)是普遍的和平等的并以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達。”這種援引在很大程度上其實是在試圖用法律的手段來掩蓋政治訴求。盡管在中國的統(tǒng)一主權(quán)之下，香港特區(qū)作為一個異質(zhì)的部分而存在，但無論如何都不是一個獨立的政治實體，因此在獨立實體的語境下討論行政長官的普選無異于是在尋求一種解決政治問題的革命性出路，其結(jié)局只能是主權(quán)與憲制結(jié)構(gòu)的解體。在中英談判之前，英國在加入《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》時，對第25條涉及香港民主問題做出了明確保留，而在香港回歸前夕，中國政府曾照會聯(lián)合國秘書長聲明英國的“1976年保留”繼續(xù)有效。[22]田飛龍:《“占中”“法外求法”無異于緣木求魚》，載《法制日報》2014年10月21日第11版。可以說，在一國兩制的設(shè)計與實踐的開始階段，中央政府就已經(jīng)考慮到了香港民主化的過程會對主權(quán)統(tǒng)一帶來的消極影響。

如同本文上一部分所表明，在香港回歸之后，中央與香港在“五十年不變”的歷史區(qū)間內(nèi)是高度互動的，在互動的過程中，中央需要把握高度的主動，而這種主動的支持性動力正是來源于改革開放政策為中國內(nèi)地及香港帶來的歷史性變化。因此在五十年，或許更長的歷史過程之后，這一互動將會帶來良性的主權(quán)建構(gòu)成果，而憲法與基本法所創(chuàng)造的憲制結(jié)構(gòu)也會在動態(tài)的歷史過程中得到符合現(xiàn)實的修正。

目前香港民主派對于以提名委員會為核心的香港行政長官普選的質(zhì)疑以及由此引發(fā)的一系列的社會政治運動，已經(jīng)越來越顯示出政治激進主義的傾向，相反，雖然香港民主派在抗爭的過程中不時地尋求英國政府的支持，但由英國所孕育的，尊重傳統(tǒng)，強調(diào)漸進式變革，希望最大限度保守自由與法治成果的保守主義思想?yún)s并未能夠在人們反思香港的民主化問題時占據(jù)上風(fēng)。而歷史經(jīng)驗表明，政治激進主義對于民主進程所帶來的消極作用往往遠大于促進作用。

從歷史主義的視野來看，在主權(quán)根基尚未穩(wěn)固的情況之下，香港社會由行政長官普選所引起的爭議是不可避免的，而本文前面所提到的政治倫理要求與民主責(zé)任制之間的張力也會長期存在，這種情況的根源在于“兩制”之間較為難以調(diào)和的差異削弱了構(gòu)成“一國”的基礎(chǔ)，而這是僅僅依靠香港在憲法文本意義上的回歸以及基本法的制定所難以解決的。饒戈平教授在其文章中認為，香港社會圍繞普選議題產(chǎn)生的困惑表現(xiàn)為對一國兩制的認識存在著三個誤區(qū):一是重“兩制”，輕“一國”，二是重高度自治，輕中央權(quán)力，三是忽略、漠視憲法，選擇性適用基本法。[23]饒戈平:《通向香港行政長官普選的必由之路》，載《港澳研究》2014年第3期。這種認識上的誤區(qū)與前文提到的香港人的“城邦”意識有著深刻的心理機制上的聯(lián)系，而說到底，還是由于憲法與基本法所鑄造的法律意義上的主權(quán)還未在香港社會贏得全面而堅實的認同。

因此，鄧小平對于一國兩制在香港的實踐這種面向未來的開放態(tài)度顯然是具有遠見的，因為香港在法律意義上的回歸只是一個開始，尚不能夠立竿見影地解決所有歷史遺留的問題，從這個意義上講，香港人對于民主的追求，必然產(chǎn)生消解主權(quán)的離心力，而對于這種離心力的反消解，則要依靠以內(nèi)地為主體的作為“一國”的中國的充分發(fā)展，以及在此過程中產(chǎn)生的強大的凝聚力。如上文所說，隨著內(nèi)地與香港的高度融合，中央對于“愛國者治港”底線的疑慮以及香港人對于中央干預(yù)香港民主進程的疑慮都會大大降低，而這個時候，在堅實的政治基礎(chǔ)之上，才能更加和平理性地展開對行政長官提名程序與選舉程序的討論，從而真正落實基本法對于民主普選的規(guī)定。