核能利用與生態(tài)安全保障的國(guó)際法律規(guī)制

劉洪巖

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京100720)

一、問(wèn)題的提出

1945年8月，美國(guó)在日本廣島和長(zhǎng)崎引爆第一顆原子(核)彈，①核時(shí)代之初使用“原子”一詞(如“原子彈”)，后來(lái)逐漸為更具現(xiàn)代色彩的詞匯“核”所取代(如“核武器”)。不管這種毀滅性的軍事行為多么令人惋惜，毋庸置疑的是，原子(核)彈的軍事化利用標(biāo)志了人類核時(shí)代的到來(lái)。當(dāng)時(shí)，整個(gè)世界都深切地感受到核爆炸的巨大破壞力和電離輻射產(chǎn)生的可怕的殺傷力。繼美國(guó)之后，先是蘇聯(lián)，隨后是英國(guó)、法國(guó)和中國(guó)，相繼宣布制造出核武器。

科學(xué)表明，在大氣層進(jìn)行核爆炸的行為(利用或?qū)嶒?yàn))對(duì)環(huán)境的有害影響是非常明顯的，當(dāng)年各國(guó)因大氣中的核爆實(shí)驗(yàn)或軍事利用而進(jìn)入環(huán)境中的钚殘留物至今在世界各地仍可找到。核能除了軍事化利用外，近年來(lái)，一些國(guó)家為了加快工業(yè)化發(fā)展之需，開(kāi)始了開(kāi)發(fā)原子能及其他和平利用原子能的核活動(dòng)，核能利用所帶來(lái)的生態(tài)安全威脅越發(fā)地引發(fā)國(guó)際社會(huì)密切關(guān)注和擔(dān)憂。這種關(guān)注和擔(dān)憂不是不無(wú)道理，核能在解決人類能源危機(jī)和帶給人類能源利用便利的同時(shí)，其自身對(duì)人類環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響也是顯而易見(jiàn)的。即使是和平利用核能，其中包括發(fā)電，也可能導(dǎo)致對(duì)環(huán)境的放射性污染。無(wú)論采取何種苛刻的環(huán)保措施，核設(shè)施對(duì)人類環(huán)境的負(fù)面影響從根本上講并不取決于人類防護(hù)技術(shù)的發(fā)達(dá)程度和決心，而是取決于核燃料循環(huán)功能本身特性。

為了應(yīng)對(duì)核能利用的生態(tài)安全問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)也曾做出積極的努力:1963年國(guó)際社會(huì)簽訂了《禁止在大氣層、外層空間和水下進(jìn)行核武器試驗(yàn)?zāi)箍茥l約》(當(dāng)年即生效)。該條約禁止在大氣層、外層空間和水下三種環(huán)境或者在任何其他環(huán)境中進(jìn)行核爆炸，更不允許這種爆炸所產(chǎn)生的放射性塵埃出現(xiàn)在其管轄或控制下進(jìn)行這類爆炸的國(guó)家領(lǐng)土范圍之外。此后的一段時(shí)期，各國(guó)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到地下和水下核爆炸的危險(xiǎn)性，于是國(guó)際社會(huì)又制訂了《全面禁止核試驗(yàn)條約》(條約由包括五個(gè)核大國(guó)在內(nèi)的國(guó)家于1996年簽訂，但遺憾的是，該條約至今未生效)。此后，切爾諾貝利核電站事故(1986年4月26日)成為國(guó)際社會(huì)加速簽署和實(shí)施《核事故或輻射緊急情況援助公約》和《及早通報(bào)核事故公約》的催化劑。

當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)對(duì)全球核能發(fā)展前景的看法不同，各國(guó)所秉持的做法也并不一致:一方面，世界上工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)核能在能源利用結(jié)構(gòu)中的比例非常大，西歐近27%，北美和東歐約為18%(非洲和拉丁美洲核能在能源利用結(jié)構(gòu)中所占比例分別為2．1%和2．4%)［1］;另一方面，工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些國(guó)家在國(guó)家層面制定了放棄利用核能的規(guī)劃(這些國(guó)家包括澳大利亞、奧地利、德國(guó)、丹麥、希臘、冰島、挪威、新西蘭等［2］)。但核能利用的總趨勢(shì)正如國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)總干事天野之彌指出的那樣:日本福島第一核電站“并沒(méi)有對(duì)繼續(xù)利用核能的驅(qū)動(dòng)力產(chǎn)生影響。因?yàn)槿驅(qū)δ茉葱枰诓粩嘣鲩L(zhǎng)，人們對(duì)氣候變化存在憂慮，非核能源的價(jià)格在變化，能源必須得到不間斷的保障”。

2011年，破壞力極強(qiáng)的地震和海嘯造成了福島第一核電站放射性物質(zhì)發(fā)生泄漏的嚴(yán)重后果，事故迫使利害關(guān)系方重新回到核安全問(wèn)題的關(guān)注，特別是核能的生態(tài)安全保障問(wèn)題，要求啟動(dòng)相應(yīng)的國(guó)際法律機(jī)制。從法律意義來(lái)看，國(guó)際社會(huì)在和平利用原子能領(lǐng)域共識(shí)的形成及國(guó)際條約的簽署，一方面反映出核能技術(shù)本身的飛速發(fā)展，客觀上要求必須建立旨在保護(hù)環(huán)境免受核輻射有害影響的國(guó)際法律機(jī)制和程序;另一方面，各國(guó)對(duì)核能利用表現(xiàn)出趨之若鶩的現(xiàn)實(shí)需求也需要國(guó)際社會(huì)今后對(duì)這些法律機(jī)制和程序的實(shí)效性作出再檢驗(yàn)和再評(píng)價(jià)。

二、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在核能安全利用中的生態(tài)安全保障

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)于1957年10月成立，是聯(lián)合國(guó)下設(shè)的專門致力于和平利用原子能的國(guó)際組織，在保護(hù)環(huán)境免受放射性污染的監(jiān)管方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)盡管在組織結(jié)構(gòu)、職能和權(quán)能方面與聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)相類似，但它在聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中卻有著特殊地位。這是因?yàn)椤秶?guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》賦予其監(jiān)督不擴(kuò)散核武器的特殊權(quán)力，這種權(quán)力使該組織與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)形成了比較特殊的關(guān)系。①關(guān)于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的國(guó)際法律地位詳見(jiàn):С．?。R里寧:《和平利用原子能》，莫斯科，1971年版，第53—111頁(yè);?。呔S洛夫、Е．С．莫洛德佐娃:《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu):政治法律地位》，莫斯科，1992 年版，第 46—93 頁(yè)。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在核能安全利用方面發(fā)揮如下作用。

(一)安全標(biāo)準(zhǔn)的制定

作為國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)合法性確立基礎(chǔ)的《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》雖不包含保護(hù)環(huán)境免受放射性污染的專門條款，但根據(jù)《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》第三條A款6項(xiàng)之規(guī)定，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)有權(quán)制定或采取旨在保護(hù)健康及盡量減少對(duì)生命與財(cái)產(chǎn)的危險(xiǎn)的安全標(biāo)準(zhǔn)(包括勞動(dòng)條件標(biāo)準(zhǔn))。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)不僅具有技術(shù)性質(zhì)，同時(shí)該機(jī)構(gòu)還制定了一系列具有法律約束力的建議。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在安全利用核能的國(guó)家監(jiān)管框架、特別是在建立該領(lǐng)域國(guó)家機(jī)構(gòu)體系和向這些機(jī)構(gòu)授權(quán)上，以及在制定安全利用核能的法律基礎(chǔ)方面，向各成員國(guó)提出建議。②2010年10月，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)發(fā)布了這方面的要求類文件:International Atomic Energy Agency．Governmental，Legal and Regulatory Framework for Safety，General Safety Requirements．Part 1．Series No．GSR Part 1/Vienna。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)確定的全部安全標(biāo)準(zhǔn)劃分為三類:(1)安全框架;(2)安全要求;(3)安全指南。安全框架旨在設(shè)立目標(biāo)，規(guī)定隨后的安全要求所依托的原則;安全要求實(shí)質(zhì)上是預(yù)制法律規(guī)范，按法律條文應(yīng)有的方式進(jìn)行表述，安全要求旨在為國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)成員國(guó)在其國(guó)內(nèi)立法中使用，也可納入國(guó)際協(xié)定;國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的安全指南吸收了安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用方面的最佳國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出并建議各成員國(guó)在實(shí)踐中應(yīng)嚴(yán)格遵守上述安全要求，以避免生態(tài)安全事故的發(fā)生。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)所有上述文件的制定，均是通過(guò)特別委員會(huì)、秘書處各委員會(huì)以及機(jī)構(gòu)各成員國(guó)參與，并規(guī)定了特別協(xié)商程序。安全框架和安全要求需經(jīng)理事會(huì)同意后視為通過(guò)，指南需經(jīng)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)出版物委員會(huì)同意后由總干事批準(zhǔn)通過(guò)。

(二)核安全標(biāo)準(zhǔn)審查

為進(jìn)一步完善和改進(jìn)有關(guān)放射性防護(hù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，2006年國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)決定對(duì)這些核安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行例行審查。2011年國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)理事會(huì)批準(zhǔn)了重新審查的標(biāo)準(zhǔn)方案。經(jīng)國(guó)際組織及贊助人同意后，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)再版了這些標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在核安全領(lǐng)域制定了普遍性的核安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，這個(gè)規(guī)則涵蓋了核電站和其他核設(shè)施的安全問(wèn)題。

核安全標(biāo)準(zhǔn)審查涉及許多問(wèn)題:從核裝置及其建設(shè)的安全保障到裝置的安全運(yùn)行(核電站或其他裝置)。①國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在核安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃框架下發(fā)布了一系列核安全方面的相關(guān)要求和指南:International Atomic Energy Agency．Safety of Nuclear Power Plants:Design．Safety Requirements．Series N NS－R－1/IAEA．Vienna，2000;International Atomic Energy Agency．Safety of Nuclear Power Plants:Operation．Safety Requirements．Series N NS－R－2/IAEA．Vienna，2000;International Atomic Energy Agency．The Operating Organization for Nuclear Power Plants．Safety Guide．Series N NS－G－ 2．4/IAEA．Vienna，2001;International Atomic Energy Agency．Core Management and Fuel Handling for Nuclear Power Plants．Safety Guide．Series N NS－G－2．5/IAEA．Vienna，2002．在核裝置運(yùn)轉(zhuǎn)情況下，所有這些因素?zé)o疑對(duì)如何保障生態(tài)安全發(fā)生著潛在的影響。然而，核安全的一個(gè)重要方面，即核裝置的分布問(wèn)題(場(chǎng)地選擇)，對(duì)保護(hù)環(huán)境免受規(guī)劃中的核裝置放射性污染有著最直接的關(guān)系。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制訂并通過(guò)選址建議規(guī)范性文件，建議在核設(shè)施建設(shè)選址方面應(yīng)考慮到所在地的地震安全及氣象條件。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)并就此問(wèn)題通過(guò)了規(guī)范核設(shè)施選址安全要求的文件。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)還出版了核設(shè)施安裝及其抗震性指南。

(三)核安全信息通報(bào)

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在核安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃框架下負(fù)責(zé)對(duì)核安全具有重要意義的“非常性事件”進(jìn)行信息收集、評(píng)估和通報(bào)。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在此領(lǐng)域的活動(dòng)對(duì)于在確保生態(tài)安全前提下安全利用核能具有重要意義。從規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)意義上講，此類“非常性事件”應(yīng)屬于非規(guī)劃中的放射性廢物傾棄，或?qū)儆谠黾訉?duì)環(huán)境及其組成部分輻射等級(jí)的傾棄。為及時(shí)通報(bào)此類信息，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)建立了以及時(shí)、迅捷著稱的“事件通報(bào)系統(tǒng)”(IRS)。該系統(tǒng)由國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)和經(jīng)合組織核能機(jī)構(gòu)共同管理。目前，該系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)中載約有3 600多個(gè)事件通報(bào)信息。2009年，管理機(jī)構(gòu)對(duì)“事件通報(bào)系統(tǒng)”的專題研究報(bào)告以及對(duì)選定事件提出建議的議事規(guī)則進(jìn)行了審查，達(dá)成應(yīng)從“非常性事件”中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以便對(duì)原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，以保證安全標(biāo)準(zhǔn)要基本涵蓋全部的核安全設(shè)施監(jiān)管的共識(shí)。［3］

(四)放射性廢物處理和處置監(jiān)管

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)于1996年在其制定的放射性廢物處理原則和標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，通過(guò)了放射性廢物處理原則。這份文件屬于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)安全規(guī)范分級(jí)結(jié)構(gòu)中的安全框架范疇(1995年理事會(huì)批準(zhǔn))。文件規(guī)定了放射性廢物管理的主要原則是“既要保護(hù)現(xiàn)在和未來(lái)的人類健康和環(huán)境，又不給后代人施加不適當(dāng)?shù)呢?fù)擔(dān)”。

目前，國(guó)際社會(huì)認(rèn)為，在遵守必要的生態(tài)安全原則和規(guī)范條件下，在選定的特定環(huán)境區(qū)域內(nèi)處置放射性廢物是可行的，主要的措施是在深層地質(zhì)結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)施埋藏處置。但在海洋環(huán)境中處置極高放射性廢物則是不可行的。為監(jiān)管此類問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)建立了專門國(guó)際法監(jiān)管規(guī)范和機(jī)制:1972年在倫敦簽署了《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》。該公約于1975年生效。公約禁止向海洋傾棄高放射性廢物，賦予國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)特別權(quán)力，以便為此類高放射性廢物作出界定。此外，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)還有權(quán)對(duì)向海洋處置非禁止類核廢物的特別處置許可證問(wèn)題向各國(guó)當(dāng)局提出建議。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)多次修訂為履行公約所制定的建議，最后一次修訂是在1986年。近年來(lái)，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)已經(jīng)暫停發(fā)放在海洋中處置高放射性核廢物的特別許可，所以進(jìn)一步修訂國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)這些標(biāo)準(zhǔn)已無(wú)必要。

(五)跨境運(yùn)輸放射性廢物和材料監(jiān)管

跨境運(yùn)輸放射性廢物和材料監(jiān)管是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)監(jiān)管的傳統(tǒng)領(lǐng)域，直接涉及環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全問(wèn)題。

1964年，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)發(fā)布了一份最早的涉及放射性物質(zhì)運(yùn)輸安全的出版物——《放射性物質(zhì)運(yùn)輸規(guī)則》。②國(guó)際原子能機(jī)構(gòu):《放射性物質(zhì)安全運(yùn)輸條例》，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)《安全標(biāo)準(zhǔn)叢書》第6號(hào)，維也納，1964、1968、1973、1981、1985、1987、1991 年版。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)根據(jù)核安全研究領(lǐng)域最新的科學(xué)成就，對(duì)該規(guī)則作了7次修訂。在1989—1992年對(duì)所有安全運(yùn)輸規(guī)范修訂基礎(chǔ)上，1996年國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)出版了一系列的運(yùn)輸規(guī)則，名稱也作了更改。這些規(guī)則同樣經(jīng)過(guò)了幾次再版，目前現(xiàn)行有效的規(guī)則是2009年版。在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的文件層級(jí)中，這些規(guī)則屬于該機(jī)構(gòu)的安全要求，實(shí)質(zhì)上是法律規(guī)范的預(yù)制草案。根據(jù)該條例，“運(yùn)輸過(guò)程中人員和環(huán)境的防護(hù)可以通過(guò)下述要求來(lái)實(shí)現(xiàn):(а)包容放射性內(nèi)容物;(b)控制外部輻射水平”。

早在1964年，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)首個(gè)版本的運(yùn)輸條例后，授權(quán)總干事采納該機(jī)構(gòu)本身實(shí)施的運(yùn)輸條例和該機(jī)構(gòu)參與實(shí)施的行動(dòng)。到1969年，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的運(yùn)輸條例幾乎為所有關(guān)注此類運(yùn)輸問(wèn)題的國(guó)際組織所認(rèn)可。許多成員國(guó)也利用運(yùn)輸條例的原則和內(nèi)容制訂本國(guó)規(guī)范核材料運(yùn)輸方面的規(guī)范條例。應(yīng)當(dāng)肯定的是，由于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的運(yùn)輸條例普遍地被適用于各類運(yùn)輸規(guī)范之中，目前運(yùn)輸放射性材料的安全保障已經(jīng)達(dá)到了很高的水平。需要指出，運(yùn)輸放射性材料時(shí)經(jīng)常發(fā)生意外的情況，如運(yùn)輸放射性材料過(guò)程中的拒收和扣留問(wèn)題(如中轉(zhuǎn)運(yùn)輸國(guó)或沿海國(guó)權(quán)力當(dāng)局或居民的此類行為)。

伴隨著放射性材料的國(guó)際商業(yè)運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，制定和規(guī)范放射性材料，特別是放射性廢物國(guó)家間輸入輸出規(guī)則顯得十分必要。1990年，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)向該組織成員國(guó)推薦了《關(guān)于放射性廢物越界移動(dòng)的業(yè)務(wù)守則》(以下簡(jiǎn)稱守則)。與所有上述國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)文件的不同之處在于，守則不是該組織安全標(biāo)準(zhǔn)類別文件。該守則希望國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)成員國(guó)作為雙邊、多邊或區(qū)域性協(xié)定締約方，能夠?qū)⑹貏t或守則的部分規(guī)定納入到區(qū)域協(xié)定之中。該守則的主要原則包括下列規(guī)定:各國(guó)根據(jù)守則規(guī)定對(duì)放射性廢物進(jìn)出或經(jīng)過(guò)本國(guó)領(lǐng)土行使其監(jiān)管權(quán);違反守則規(guī)定自其領(lǐng)土出口放射性廢物的國(guó)家，應(yīng)回收這些放射性廢物;為防止轉(zhuǎn)移不符合守則要求的廢物，各國(guó)應(yīng)進(jìn)行合作。

(六)環(huán)境狀況監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)

在確保向環(huán)境傾棄和排放放射性物質(zhì)的生態(tài)安全監(jiān)控方面，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)不僅參與向環(huán)境傾棄和排放放射性物質(zhì)的限度監(jiān)管，而且還實(shí)施環(huán)境輻射水平狀況監(jiān)測(cè)的“劑量測(cè)定檢驗(yàn)”活動(dòng)。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境狀況監(jiān)測(cè)時(shí)遵循的是其自身制定的規(guī)則，如1996年《國(guó)際防輻射標(biāo)準(zhǔn)》中就有環(huán)境輻射監(jiān)測(cè)一篇。針對(duì)環(huán)境狀況的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)管和評(píng)估程序并向各成員國(guó)推薦使用。這些建議屬于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的指南，并定期刊發(fā)在《安全標(biāo)準(zhǔn)叢書》之中。

環(huán)境狀況監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)活動(dòng)包括一整套環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)，因?yàn)檫@取決于對(duì)計(jì)劃中的放射性核素環(huán)境遷移評(píng)價(jià)。為實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)對(duì)計(jì)劃傾棄的放射性核素環(huán)境遷移制定了一般評(píng)估模式和參數(shù)，為評(píng)估放射性廢物排放入海的環(huán)境影響制定了規(guī)制方法。針對(duì)放射性廢物在土壤、水和城市環(huán)境中遷移的評(píng)價(jià)，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)還提出了特別建議。

(七)風(fēng)險(xiǎn)控制和比較評(píng)價(jià)

目前，在國(guó)際社會(huì)對(duì)如何安全利用原子能的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)尚不能達(dá)成一致的情況下，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)控制和比較評(píng)價(jià)方面的活動(dòng)就具有特殊意義。相比其他潛在污染源，來(lái)自利用核能的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)早在20世紀(jì)80年代(1980年)就成為國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織和世界衛(wèi)生組織共同研究的課題之一。

對(duì)突發(fā)事件的監(jiān)管是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)活動(dòng)的一個(gè)重要方面。應(yīng)當(dāng)指出的是，1986年9月切爾諾貝利核電站事故后，在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)下簽訂了兩個(gè)公約:《核事故緊急情況援助公約》和《及早通報(bào)核事故公約》。兩個(gè)公約的文本在最短時(shí)間內(nèi)達(dá)成一致并迅速簽署。之所以如此，不僅是因?yàn)榍袪栔Z貝利核事故的實(shí)際情況使然(未能立即通報(bào)事故及提供事故的可靠數(shù)據(jù))，而且因?yàn)榇饲霸趪?guó)際原子能機(jī)構(gòu)的框架下已經(jīng)就此類問(wèn)題準(zhǔn)備了該組織標(biāo)準(zhǔn)和指南形式的文件。其中的一個(gè)文件是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)指南《處理放射性事故計(jì)劃》，它是在世界勞工組織、世界衛(wèi)生組織和糧農(nóng)組織參與下起草的，該文件規(guī)定了發(fā)生放射性事故時(shí)行動(dòng)的基本方針。另一份文件是涉及有關(guān)給予援助問(wèn)題的，即國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)、世界衛(wèi)生組織和糧農(nóng)組織聯(lián)合發(fā)布的《放射性事故情況下相互援助》。兩個(gè)文件均由國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)出版。

(八)核安全利用專家團(tuán)

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在規(guī)制核能利用安全方面的另一有益嘗試就是專家團(tuán)的設(shè)立。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的領(lǐng)域制定標(biāo)準(zhǔn)和指南的活動(dòng)，據(jù)其成員國(guó)的請(qǐng)求派遣專家。這使得國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)與接受專家團(tuán)的國(guó)家對(duì)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)與接受國(guó)現(xiàn)行安全規(guī)范及該國(guó)放射性防護(hù)、核安全和核廢物處理方面的現(xiàn)實(shí)規(guī)定進(jìn)行對(duì)比成為可能。為此目的國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)組建了以下專家團(tuán):運(yùn)行安全檢查組，安全重要事件分析組，輻射防護(hù)咨詢組，還有規(guī)劃框架下的專家團(tuán):放射性廢物管理規(guī)劃，放射性廢物處理評(píng)估和技術(shù)監(jiān)測(cè)規(guī)劃等。無(wú)論在發(fā)展中國(guó)家，還是發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)此類服務(wù)的需求每年都在增長(zhǎng)，因此這類服務(wù)越來(lái)越具有重要意義。需要特別說(shuō)明的是，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)派遣安全專家團(tuán)實(shí)質(zhì)上并非核查，該組織在安全利用核能領(lǐng)域也不具有監(jiān)督職能。

目前對(duì)包括生態(tài)安全在內(nèi)的安全利用核能問(wèn)題的國(guó)際監(jiān)管，不僅通過(guò)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)和指南來(lái)實(shí)施，也通過(guò)簽訂關(guān)于此類問(wèn)題的國(guó)際條約來(lái)實(shí)施。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在這一過(guò)程中的作用是明顯的:這些條約正是在該組織主導(dǎo)下制訂并簽署的，正因?yàn)樵摻M織的上述法律創(chuàng)制活動(dòng)，使此類條約的成員國(guó)得以援引國(guó)際安全規(guī)范作為解決包括生態(tài)安全在內(nèi)的安全利用核能問(wèn)題。

三、核能安全利用國(guó)際法律規(guī)制的框架體系

目前，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下制訂和通過(guò)的涉及保護(hù)環(huán)境免受放射性污染的國(guó)際條約清單包括:《核事故或輻射緊急情況援助公約》和《及早通報(bào)核事故公約》，兩公約于1986年9月26日簽訂;1994年《核安全公約》;1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》;1980年《核材料實(shí)物保護(hù)公約》等。以上相關(guān)條約中所涉及核能利用中的生態(tài)安全保障措施和規(guī)定如下:

(一)《核事故或輻射緊急情況援助公約》

根據(jù)該公約規(guī)定，公約的任一締約國(guó)在發(fā)生核事故時(shí)有權(quán)向另一締約國(guó)或國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)請(qǐng)求援助，而不論這種事故是否發(fā)生在其領(lǐng)土、管轄范圍內(nèi)或其他地點(diǎn)。受到此種援助請(qǐng)求的締約國(guó)，應(yīng)“迅速”決定它是否能夠向請(qǐng)求國(guó)提供所請(qǐng)求的援助。由此可見(jiàn)，公約并未規(guī)定提供援助的強(qiáng)制性義務(wù)。同時(shí)公約又規(guī)定了受到請(qǐng)求的國(guó)家作出同意決定情況下提供援助的程序(對(duì)援助的指導(dǎo)和管理，主管聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，費(fèi)用的償還等)。根據(jù)公約規(guī)定，成員國(guó)“請(qǐng)求機(jī)構(gòu)”按其請(qǐng)求向公約締約國(guó)或機(jī)構(gòu)成員國(guó)提供援助，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)“提供用于對(duì)此事故進(jìn)行初步評(píng)價(jià)目的的適當(dāng)資源”。

(二)《及早通報(bào)核事故公約》

根據(jù)此公約規(guī)定，所有締約國(guó)在發(fā)生任何核反應(yīng)堆或任何核燃料循環(huán)設(shè)施事故時(shí)，應(yīng)“立即”通知受到或可能受到放射性物質(zhì)跨境釋放影響的締約國(guó)。締約國(guó)可通過(guò)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)發(fā)出通知，還應(yīng)將事故情況通知國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)。同時(shí)，締約國(guó)應(yīng)向可能受到核事故損害的國(guó)家提供“盡可能減少”事故后果的情報(bào)。

(三)《核安全公約》

根據(jù)該公約規(guī)定，各成員國(guó)承諾適用核設(shè)施的安全基本原則。這些基本原則包括:每一締約方應(yīng)制定和建立保障核能利用安全的國(guó)內(nèi)立法和監(jiān)管框架，同時(shí)應(yīng)建立一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以便實(shí)施對(duì)上述立法和核能安全利用的監(jiān)管。該公約對(duì)核安全還規(guī)定了一般要求，即對(duì)核設(shè)施選址及其運(yùn)行的生態(tài)安全要求。該公約規(guī)定，在建設(shè)選址階段，締約國(guó)應(yīng)與鄰近核設(shè)施并可能受到該核設(shè)施影響的其他締約國(guó)進(jìn)行磋商。此外，締約國(guó)應(yīng)在選址階段就擬議中的核設(shè)施可能對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。

由于該公約只規(guī)定了核安全領(lǐng)域的一般原則，故此，各締約國(guó)相互承擔(dān)義務(wù)及合作的核實(shí)機(jī)制即審議會(huì)議機(jī)制具有特別重要的意義。在審議會(huì)議過(guò)程中，締約國(guó)應(yīng)審議各國(guó)的報(bào)告，各締約方應(yīng)通報(bào)它們?yōu)槁男泄s的每項(xiàng)義務(wù)所采取的措施。公約規(guī)定，經(jīng)出席會(huì)議和參加表決的締約國(guó)過(guò)半數(shù)同意，應(yīng)舉行特別會(huì)議。公約締約國(guó)在第5次審議會(huì)議(2011年4月4—14日)上商定于2012年8月舉行此類特別會(huì)議。特別會(huì)議研究了福島第一核電站事故的教訓(xùn)，就各國(guó)應(yīng)對(duì)這次事故采取的措施交換情報(bào)。會(huì)議認(rèn)為，完善國(guó)際法律監(jiān)管，必要時(shí)對(duì)公約規(guī)定的實(shí)效性及其合理性進(jìn)行重新評(píng)價(jià)是非常重要的。

(四)《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》

該公約內(nèi)容與《核安全公約》一樣，只規(guī)定了一般安全原則。公約也要求利害關(guān)系國(guó)進(jìn)行磋商，在處理乏燃料的裝置及核廢物處置的選址階段應(yīng)對(duì)其可能產(chǎn)生的影響作出評(píng)價(jià)。該公約還一般性地規(guī)定了核燃料和核廢物跨境運(yùn)輸:此類物質(zhì)跨境運(yùn)輸只有經(jīng)抵達(dá)國(guó)允許并預(yù)先通知抵達(dá)國(guó)時(shí)方可進(jìn)行。

按照該公約規(guī)定，每一締約方應(yīng)采取相應(yīng)措施，確保核活動(dòng)和與乏燃料管理有關(guān)的放射性廢物的產(chǎn)生“保持在與所采取的循環(huán)政策類型相一致的可實(shí)際達(dá)到的最低水平”。每一締約國(guó)應(yīng)采取“適當(dāng)步驟，以便在充分尊重國(guó)際認(rèn)可的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)的本國(guó)立法框架內(nèi)，通過(guò)在國(guó)家一級(jí)核能利用監(jiān)管機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)的適當(dāng)保護(hù)方法，對(duì)個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境提供有效保護(hù)”。

(五)《核材料實(shí)物保護(hù)公約》①

該公約沒(méi)有直接規(guī)定保護(hù)環(huán)境免受放射性污染的措施。但其中針對(duì)襲擊、擅自出入核材料設(shè)施以及可能奪取核材料所采取的措施，也以防止放射性環(huán)境污染為目的。根據(jù)公約規(guī)定，每一締約國(guó)應(yīng)“在其國(guó)內(nèi)法范圍內(nèi)采取符合國(guó)際法的適當(dāng)步驟，以便盡可能切實(shí)保證其國(guó)境內(nèi)的核材料，或裝載在往來(lái)該國(guó)從事運(yùn)輸活動(dòng)并屬其管轄的船舶或飛機(jī)上的核材料，在進(jìn)行國(guó)際核運(yùn)輸時(shí)，均應(yīng)按照該公約附件一所列級(jí)別予以保護(hù)”。該公約規(guī)定，本公約適用于各國(guó)用于和平目的的核材料的利用、保存和運(yùn)輸。

2005年在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下，在其總部召開(kāi)的公約成員國(guó)外交會(huì)議上通過(guò)了關(guān)于完善公約的修正案。根據(jù)公約修正案，各締約國(guó)應(yīng)對(duì)其國(guó)內(nèi)利用或保存的核設(shè)施和核材料承擔(dān)國(guó)際法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。修正案還規(guī)定，成員國(guó)應(yīng)在迅速查找和追回盜竊、走私或蓄意毀壞的核材料方面進(jìn)行合作，同時(shí)應(yīng)防止對(duì)核設(shè)施或儲(chǔ)存核材料的設(shè)施可能進(jìn)行的武裝襲擊。值得注意的是，修正案對(duì)有關(guān)針對(duì)核材料實(shí)施的導(dǎo)致不良后果的非法行為的條款作了修改，將造成“任何人員重傷”或“財(cái)產(chǎn)重大損失”確立為予以懲處的違法犯罪行為。修正案將造成“環(huán)境重大損害”作為此類不良后果的補(bǔ)充。公約修正案在三分之二的公約成員國(guó)批準(zhǔn)后生效。

四、核能利用與生態(tài)安全監(jiān)控的歐洲實(shí)踐與啟示

歐盟監(jiān)管和協(xié)調(diào)核能利用的主要機(jī)構(gòu)是歐洲原子能局。該機(jī)構(gòu)職能確立的法律基礎(chǔ)是《歐洲原子能共同體條約》。該條約與《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》一樣，不包含核能利用情況下環(huán)境保護(hù)的專門規(guī)定。同時(shí)，歐洲原子能局在保障安全利用核能方面的活動(dòng)是建立在該條約規(guī)定的基礎(chǔ)之上的?！稓W洲原子能共同體條約》賦予歐洲原子能共同體制定涉及統(tǒng)一的專業(yè)工作人員從業(yè)條件標(biāo)準(zhǔn)、居民健康防護(hù)安全標(biāo)準(zhǔn)以及確保執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。條約第三章以“健康防護(hù)與安全”為題作出了上述規(guī)定。該章第30條指出，歐洲原子能共同體應(yīng)通過(guò)“健康與安全防護(hù)的基本標(biāo)準(zhǔn)”。標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容如下:(а)符合可靠安全的最大許可劑量;(b)放射性照射和污染的最大許可水平;(с)工作人員健康監(jiān)測(cè)的基本原則。

(一)國(guó)際核安全利用規(guī)范的直接適用

同國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)一樣，歐洲共同體在放射性防護(hù)與安全、環(huán)境的放射性監(jiān)測(cè)(劑量測(cè)定檢驗(yàn))、核安全、放射性廢物處理、放射性材料和廢物運(yùn)輸、核事故防備等和平利用核能的監(jiān)管諸方面，也突出了生態(tài)安全保障的特征。但是，與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)不同的是，歐洲原子能共同體在該監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī)范創(chuàng)制活動(dòng)不具有系統(tǒng)化和持續(xù)性質(zhì)。近來(lái)歐盟通過(guò)的監(jiān)管方面的文件依據(jù)也是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制定的安全規(guī)范，往往規(guī)定將這些國(guó)際規(guī)范直接適用于歐盟。歐洲原子能共同體這種相對(duì)消極狀況是因?yàn)楣餐w對(duì)當(dāng)前和未來(lái)的核能缺少統(tǒng)一的立場(chǎng)，而核能正是人們?cè)诒Ｗo(hù)環(huán)境免受放射性污染方面憂慮的最大根源。應(yīng)當(dāng)指出，歐洲最大的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)德國(guó)作出最終決定，將于2022年前關(guān)閉國(guó)內(nèi)所有的核電站。

(二)強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)的制定

《歐洲原子能共同體條約》雖沒(méi)有充分和全面闡述歐洲安全利用核能機(jī)構(gòu)的權(quán)限，而關(guān)于核安全領(lǐng)域和其他監(jiān)管方面的標(biāo)準(zhǔn)起初也一點(diǎn)也沒(méi)有涉及，這些領(lǐng)域的安全標(biāo)準(zhǔn)只是在最近才制定出來(lái)。但可圈可點(diǎn)的是，歐洲原子能共同體在放射性防護(hù)和安全領(lǐng)域制定了一系列強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，這有別于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制定的建議性標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)歐洲原子能共同體理事會(huì)決議這種法律上的強(qiáng)制形式表現(xiàn)出來(lái)。為履行理事會(huì)這些決議，歐盟各成員國(guó)應(yīng)通過(guò)體現(xiàn)決議中規(guī)定的履行義務(wù)的國(guó)內(nèi)法。

1959年歐洲原子能共同體理事會(huì)首次批準(zhǔn)了以“決議”形式通過(guò)的基本安全標(biāo)準(zhǔn)，后來(lái)分別于1962、1966、1976年對(duì)該指令作了修改。1980年通過(guò)了新指令，1984年對(duì)新決議作出修改。1996年理事會(huì)通過(guò)了目前還在生效的決議(以下稱96/29決議)，96/29決議的基礎(chǔ)是國(guó)際放射防護(hù)委員會(huì)最后建議。①眾所周知，也是在1996年，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)通過(guò)了許多國(guó)際組織參與下重新起草的《國(guó)際輻射防護(hù)與輻射源安全的基本標(biāo)準(zhǔn)》。該決議自2000年5月起在歐盟各成員國(guó)內(nèi)生效。

96/29決議規(guī)定了和平利用核能時(shí)對(duì)人類最大安全照射水平。但是，該決議既沒(méi)有規(guī)定環(huán)境放射性排放的限度，也沒(méi)有規(guī)定環(huán)境中放射性物質(zhì)含量的極限值。并由此可能導(dǎo)致各成員國(guó)分不清什么是歐洲原子能共同體在放射性防護(hù)與安全方面的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，什么是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在放射性防護(hù)與安全方面的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。因此，在嚴(yán)格確保居民可承受最大輻射劑量安全的條件下，歐洲原子能共同體成員國(guó)就向大氣、江河和水體傾棄和排放放射性物質(zhì)問(wèn)題，可根據(jù)自身的要求，來(lái)確定其最大極限值。無(wú)論是履行國(guó)際安全基本標(biāo)準(zhǔn)，還是強(qiáng)制執(zhí)行歐盟標(biāo)準(zhǔn)，其選擇權(quán)均轉(zhuǎn)至各成員國(guó)。96/29指令第46條規(guī)定，“每一成員國(guó)應(yīng)就居民健康防護(hù)問(wèn)題規(guī)定檢查制度，以便強(qiáng)制執(zhí)行為履行本指令而作出的規(guī)定，啟動(dòng)放射性防護(hù)監(jiān)測(cè)工作”。因此，歐盟在對(duì)環(huán)境放射性安全監(jiān)測(cè)是由共同體成員國(guó)自身來(lái)實(shí)施的。

在核安全領(lǐng)域，共同體委員會(huì)首次倡議于2003年1月通過(guò)理事會(huì)決議。此項(xiàng)倡議多年未獲共同體機(jī)構(gòu)的多數(shù)支持。此項(xiàng)決議主要涉及的內(nèi)容主要是規(guī)范核裝置安全的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，并于2009年6月才獲得通過(guò)。該決議于2011年7月22日在共同體成員國(guó)正式生效。值得注意的是，2009年理事會(huì)決議要求各成員國(guó)“酌情評(píng)價(jià)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)定的相關(guān)基本安全原則，這些原則應(yīng)成為履行本決議的實(shí)踐基礎(chǔ)”。

(三)放射性廢物處置監(jiān)管

歐洲原子能共同體起草了核乏燃料和放射性廢物處置理事會(huì)指令草案。委員會(huì)在提出這份草案時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，本指令應(yīng)“把國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)和《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》中包含的國(guó)際公認(rèn)原則和安全轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹蓮?qiáng)制力和在歐盟應(yīng)強(qiáng)制履行的原則和要求”。如在缺少放射性物質(zhì)和廢物特別監(jiān)管規(guī)定時(shí)，應(yīng)遵守《歐洲原子能共同體條約》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《歐洲原子能共同體條約》第37條規(guī)定的一般要求，共同體成員國(guó)應(yīng)向委員會(huì)提交每一放射性廢物處置計(jì)劃的全面數(shù)據(jù)，委員會(huì)應(yīng)就執(zhí)行此項(xiàng)計(jì)劃是否對(duì)其他成員國(guó)的環(huán)境造成不良影響作出結(jié)論。

(四)放射性物質(zhì)和廢物運(yùn)輸監(jiān)管

2006年11月20日通過(guò)的歐洲原子能共同體理事會(huì)決議是歐盟調(diào)整和規(guī)范放射性物質(zhì)和廢物運(yùn)輸監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。根據(jù)該決議，在共同體內(nèi)應(yīng)建立放射性廢物和乏燃料跨境運(yùn)輸監(jiān)控體系。2008年12月4日通過(guò)的委員會(huì)關(guān)于向第三國(guó)輸出放射性廢物和乏燃料標(biāo)準(zhǔn)的建議，是對(duì)該決議的補(bǔ)充。

(五)信息通報(bào)與安全評(píng)估

針對(duì)歐洲原子能共同體框架下核事故和其他重大事件預(yù)防計(jì)劃，早在1987年歐洲原子能共同體就通過(guò)了《理事會(huì)關(guān)于放射性突發(fā)事件及早交換信息的決定》。根據(jù)該決定，理事會(huì)建立信息通報(bào)和提供體系，以便在發(fā)生放射性突發(fā)事件時(shí)使成員國(guó)得以安全保護(hù)其居民健康。1989年11月27日理事會(huì)指令要求成員國(guó)在發(fā)生放射性突出事件時(shí)應(yīng)向居民進(jìn)行信息通報(bào)，以便確保其健康防護(hù)方面采取的必要措施。

日本福島第一核電站事故不能不在歐洲引起反響。事故發(fā)生后，歐洲委員會(huì)決定按系列標(biāo)準(zhǔn)對(duì)歐洲共同體所有核電站(總共143座)的安全進(jìn)行評(píng)估，其安全評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包括對(duì)空難、恐怖襲擊、生態(tài)事故及其他不良影響的抵抗力等。

綜上，人類利用核能的歷史并不長(zhǎng)，與石油、煤炭等常規(guī)能源相比，核能可能是一種對(duì)環(huán)境相對(duì)友善的能源。但人類核事故的災(zāi)難性后果表明，核能在帶給人類能源便利的同時(shí)，對(duì)生態(tài)安全造成的高風(fēng)險(xiǎn)性的可怕后果也是顯而易見(jiàn)的。如何解決核能利用與生態(tài)安全之間的矛盾，是國(guó)際社會(huì)和平和安全利用核能亟需面對(duì)和解決的難題。

從生態(tài)學(xué)角度看，生態(tài)安全保障無(wú)疑是實(shí)施核活動(dòng)的充要前提。歐洲安全利用核能的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，核能利用國(guó)家在生態(tài)安全保障方面，除了應(yīng)制定核能利用苛刻的準(zhǔn)入條件、生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的法律責(zé)任外，如果在生態(tài)安全監(jiān)管領(lǐng)域相關(guān)國(guó)內(nèi)立法不完善或缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況下，對(duì)已有的國(guó)際法律規(guī)范的直接援引和利用，同時(shí)自覺(jué)地接受嚴(yán)格的國(guó)際組織(國(guó)際原子能機(jī)構(gòu))監(jiān)督，不啻為較為務(wù)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)做法:一方面，可以有效地解決由于立法或制度滯后可能帶來(lái)的核能利用行為缺乏合法性和正當(dāng)性的尷尬;另一方面，亦可以有效地實(shí)現(xiàn)核能利用中對(duì)放射性物質(zhì)傾棄或排放的監(jiān)管，從而避免災(zāi)難性生態(tài)安全事故的發(fā)生。

［1］ International Status and Prospects of Nuclear Power［J/OL］．http://www．iaea．org/Publications/Booklets/NuclearPower/nplO．pdf，2010．

［2］ When the Steam Clears．The Fukushima Crisis Will Slow the Growth of Nuclear Power．Might It Reverse It?［J/OL］．The Economist．(2011－3－24)．http://www．economist．com/node/18441163．

［3］ 國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)2009年度報(bào)告［R］．國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)，第GC(54)/4號(hào):74．