新環(huán)保法實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)

張波

中國需要像以前對待經(jīng)濟(jì)增長和獨(dú)生子女問題那樣，將環(huán)境保護(hù)提升到執(zhí)政黨和政府核心優(yōu)先政策的高度。有效的環(huán)境治理不僅需要新《環(huán)保法》，更需要強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制、問責(zé)制度和體制保障，才能確保新法的實(shí)施。

中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部信息中心研究員

文/曹聰

英國諾丁漢大學(xué)當(dāng)代中國學(xué)院副教授

2015年1月1日，中國開始施行新的《環(huán)境保護(hù)法》。這是中國首次嘗試推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

新《環(huán)保法》被公認(rèn)為中國環(huán)境保護(hù)歷史上最好也是最嚴(yán)厲的環(huán)保法。新環(huán)保法對篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，逃避監(jiān)管、偷排污染物等環(huán)境違法行為增加了更加嚴(yán)厲的處罰措施;對拒不改正的違法排污企業(yè)實(shí)行“按日計(jì)罰”;設(shè)定了針對治理污染、提高公眾參與水平和保護(hù)舉報(bào)人的具體條款;同時(shí)賦予地方政府和執(zhí)法機(jī)構(gòu)更多的責(zé)任和職責(zé)。

盡管新法亮點(diǎn)諸多，但仍然不完美，由于以下原因，其實(shí)施將面臨諸多挑戰(zhàn)。

首先，新《環(huán)保法》的法律效力有限。該法的地位已經(jīng)有了顯著提升，但不足之處在于未明確理順該法與其他同樣旨在保護(hù)自然資源的法律如《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草地法》《水法》等之間的關(guān)系，從而導(dǎo)致負(fù)責(zé)管理這些資源的部門有可能挑戰(zhàn)新《環(huán)保法》的部分條款。

為了避免這種狀況，許多國家將環(huán)境保護(hù)法提升為基本法。例如，1969年美國制訂的《國家環(huán)境政策法》規(guī)定了所有聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)所應(yīng)遵守的環(huán)境保護(hù)法律義務(wù)和責(zé)任，以統(tǒng)一的國家環(huán)境政策和目標(biāo)改變了行政機(jī)關(guān)各行其是的局面;1993年，日本廢止《環(huán)境污染控制基本法》和《自然環(huán)境保護(hù)法》，制定并頒布了具有綜合法性質(zhì)的《環(huán)境基本法》。

第二，新《環(huán)保法》的執(zhí)行仍然受制于中國環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的“碎片化”和部門職能重疊的狀況。目前，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水利部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局和國家林業(yè)局等部門分別負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)工作。碳稅和碳交易則由國家發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)，并且這部分內(nèi)容也未在新法中提及。新《環(huán)保法》并未對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制做出調(diào)整，沒有明確環(huán)保部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的具體方式和措施。

國際上很多國家實(shí)行的是獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管模式。在美國，環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦各行政機(jī)關(guān)之間和調(diào)解聯(lián)邦、州、地方在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策方面的分歧，并直接向總統(tǒng)匯報(bào);環(huán)保署（EPA）具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，代表聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全面的環(huán)境監(jiān)管。意大利環(huán)境、領(lǐng)土與海洋部全面負(fù)責(zé)本國的國土、海洋、河流、濕地和森林的保護(hù);而德國的聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建筑與核安全部以及巴西的環(huán)境部，實(shí)行的也是這種監(jiān)管模式。

第三，盡管中國的環(huán)境狀況非常嚴(yán)峻，新《環(huán)保法》仍未明確公民的環(huán)境權(quán)。到目前為止，包括美國、俄羅斯、韓國、菲律賓等發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家在內(nèi)的149個(gè)國家在憲法中明確了公民享有良好環(huán)境的權(quán)利。新《環(huán)保法》規(guī)定了公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，但是，只有符合一定條件的社會組織才可以向法院提起環(huán)境訴訟，這些組織的數(shù)量有限。擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體將有助于公眾全面參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作。

第四，新《環(huán)保法》的實(shí)施和執(zhí)行還有可能因?yàn)榄h(huán)保部門缺乏能力和國家、地方的利益沖突而受阻。目前，中國的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法主要依靠地方各級環(huán)保局完成，而地方環(huán)保局同時(shí)在人事和經(jīng)費(fèi)兩方面受到地方政府的控制，環(huán)境保護(hù)部對地方環(huán)保局更多的只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這就意味著，地方環(huán)保部門并沒有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，對違反《環(huán)保法》企業(yè)進(jìn)行停業(yè)、關(guān)閉等嚴(yán)厲處罰必須要報(bào)請地方政府同意才能實(shí)施。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，由于地方企業(yè)作為地方財(cái)政收入的來源，當(dāng)?shù)卣鲇诶婵赡軙紤]對污染企業(yè)進(jìn)行保護(hù)。

2014年10月，中共十八屆四中全會決定建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，將依法治國納入對干部的考評，以約束干部干預(yù)包括環(huán)境案件在內(nèi)的司法案件的審理。當(dāng)年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，首次以國家文件的形式明確支持環(huán)境保護(hù)部門依法獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

從根本上說，正如美國加州大學(xué)洛杉磯分校的中國環(huán)境法專家王立德所言：中國需要像以前對待經(jīng)濟(jì)增長和獨(dú)生子女問題那樣，將環(huán)境保護(hù)提升到執(zhí)政黨和政府核心優(yōu)先政策的高度。

新《環(huán)保法》改變了以往主要依靠政府單打獨(dú)斗的傳統(tǒng)環(huán)境管理方式，體現(xiàn)了多元共治、社會參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。的確，有效的環(huán)境治理不僅需要新《環(huán)保法》，更需要強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制、問責(zé)制度和體制保障，才能確保新法的實(shí)施。

（此文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）