土地行政問責制對國有土地收益影響研究——以湖南省為例

郭春華, 陳曉平

(南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095)

土地行政問責制對國有土地收益影響研究——以湖南省為例

郭春華, 陳曉平

(南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095)

[摘要]由于土地行政問責制實施既能有效遏制土地違法行為，減少非法土地收益，又能夠維持良好的土地市場秩序，增加正常的土地交易及收益。為了探析土地行政問責制對國有土地收益的影響，以湖南省為例，采用虛擬變量模型，以Stata為分析工具進行研究。結果表明實施土地行政問責制對土地收益影響顯著，其影響包括2個方面：短期內(nèi)，土地行政問責制的實施抑制土地出讓收益的增加，其中2009年因?qū)嵤┩恋匦姓栘熤剖雇恋爻山粌r款反而下降了約125.3億元。但從長期來看，土地行政問責制規(guī)范了土地交易市場，合乎市場秩序的土地出讓收入穩(wěn)步增加。自2010年開始，湖南省土地行政問責制對國有土地出讓收益增加效應開始顯現(xiàn)，而且這種效應隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷增強。

[關鍵詞]土地行政問責制；國有土地收益；虛擬變量模型；湖南省

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.03.008

近年來，隨著我國土地市場制度的不斷完善，國有土地的配置方式大多采用了招拍掛等出讓方式，土地市場化程度逐步提高，土地資產(chǎn)價值日益顯化。地方政府作為國有土地的實際管理者和使用權出讓受益者，一定程度上形成了對土地財政的嚴重依賴。巨大的土地出讓利益容易使地方政府及官員在土地管理活動中產(chǎn)生腐敗行為。中央政府為了不斷加強對地方政府土地行政管理活動的監(jiān)督，規(guī)范國有土地使用權和收益權，逐步建立和完善了土地行政問責制。土地行政問責制在耕地保護，規(guī)范土地市場秩序，遏制土地違法行為等方面發(fā)揮了重要作用。

一、研究綜述與問題的提出

目前，學者對土地行政問責制影響研究較少，僅有少數(shù)學者對土地行政問責制對耕地保護的影響進行分析。付堅強把土地行政問責看成是土地執(zhí)法監(jiān)察特定歷史階段的一部分，綜合考慮實施土地執(zhí)法監(jiān)察制度對耕地保護的累計效果。其通過線性回歸分析發(fā)現(xiàn)土地監(jiān)察制度在耕地保護方面具有一定作用，但是當土地監(jiān)察力度達到一定水平后，其保護耕地的邊際效用會遞減，應同時進行土地管理體制和財稅體制等方面的改革[1]。郭春華等直接利用虛擬變量模型，以土地行政問責制實施前后違法占用耕地面積變化來測量土地行政問責制的耕地保護效果。結果表明江蘇省土地行政問責對耕地保護的短期效果明顯，但由于經(jīng)濟發(fā)展需要，未來的耕地保護形勢仍然十分嚴峻，據(jù)此提出了加強土地行政問責和加快產(chǎn)業(yè)結構升級轉(zhuǎn)型的建議[2]。對于影響國有土地收益的因素研究，唐紅波關注企業(yè)改制過程中土地作為國有資產(chǎn)在處置過程中可能流失的問題，認為不當?shù)恼袨楹褪袌鍪ъ`是國有土地資產(chǎn)流失的主要原因[3]；分稅制改革后，李冀等認為地方政府的財政壓力和官員晉升壓力是影響工業(yè)用地和商住用地出讓價格的主要因素[4]；李海波則關注土地儲備制度對防止國有土地收益流失的作用，認為土地儲備制度能夠規(guī)范土地市場，增加土地收益，但也存在制度異化的可能[5]；王望珍定量分析不同出讓制度對土地出讓收入的影響[6]；吳旭冉等認為宏觀方面的經(jīng)濟發(fā)展水平、商品房價格等因素會影響國有土地收益[7]。在研究土地督察的制度績效方面，彭佳雯等列舉了許多可能影響土地出讓收入的因素，包括人均GDP、土地市場化程度和出讓面積等[8]；仲濟香采用隨機效應的Tobit模型分析土地督察制度實施對土地執(zhí)法力度的促進效果[9]；呂曉等采用固定效應模型研究土地督察制度對遏制土地違法的作用[10]。在實證研究方面，研究土地政策對耕地保護影響的較多，艾建國和丁寧等分別對比了耕地總量動態(tài)平衡制度和新增建設用地有償使用費制度實施前后的耕地面積變化，得出了其對耕地保護方面的效果，二者都采用了描述統(tǒng)計分析方法，不涉及模型估計[11-12]；張全景等對土地用途管制制度的研究率先引入了虛擬變量模型，定量分析土地用途管制制度的耕地保護績效及省際差異[13]。

從現(xiàn)有研究來看，對國有土地收益的研究主要集中在土地出讓和土地財政方面，在涉及土地政策對國有土地收益影響研究方面大多采用定性或描述性統(tǒng)計方法，而對土地行政問責制績效研究則聚焦于耕地保護方面，因而缺乏土地行政問責制對國有土地收益方面的定量研究。湖南省是我國中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快的省份，處于產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級時期，其作為我國工業(yè)企業(yè)投資生產(chǎn)的重要承接地，用地需求巨大，在土地出讓方面比較具有代表性。同時，湖南省又是一個較早開展行政問責的省份，2009年3月，湖南省人民政府辦公廳發(fā)布了關于落實《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》有關事項的通知，依照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》實行土地行政問責制，并作出具體工作部署。筆者以湖南省為例，針對土地行政問責制對國有土地收益影響進行研究。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

(一)變量選擇

國有土地收益包括國有土地出讓金及相關稅費和租賃收入在內(nèi)的其他收入[14]?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性以及土地出讓收入在土地收益中的比重，筆者采用土地成交價款總額作為國有土地收益的衡量指標，各解釋變量具體選擇如下。

1.人均GDP。經(jīng)濟水平是影響國有土地收益的重要因素。我國正處于經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型時期，湖南省作為中部省份必然會承接大量從沿海發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移過去的工業(yè)企業(yè)。根據(jù)地租理論，隨著經(jīng)濟發(fā)展，土地出讓地區(qū)的地理區(qū)位因素會改善，其他基礎設施也會不斷完善，級差地租成為重要的土地增值收益反映在土地出讓金中。地方經(jīng)濟發(fā)展水平越高，該地區(qū)就能夠通過其經(jīng)濟實力獲得更多的土地增值收益。因此，人均GDP與國有土地收益之間具有正向關系。

2.土地行政問責制度變量。由于土地行政問責制是在全國范圍內(nèi)開展的，從制度本身來看不存在地區(qū)差異。在引入該解釋變量時，采用虛擬變量的形式。2008年6月1日起開始施行《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》(以下簡稱《處分辦法》)，確立了有關政府和相關土地行政管理主體違反土地管理規(guī)定的責任追究依據(jù)[15]。2009年開始實施覆蓋全國范圍的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，并以此為依據(jù)，對違反《處分辦法》的單位、個人展開問責，問責結果于2011年9月公布。因此，把2009年作為土地行政問責制實施的第一年。由于問責過程較長，在模型構建過程中適當考慮變量滯后效應的影響。以2009年為界限，之前年份該變量值為0，2009年之后該變量值為1。

3.房地產(chǎn)投資額。土地政策對于土地出讓成交價款的影響不僅僅局限于土地行政問責制度，在土地行政問責制實施之前的諸如土地出讓、土地督察等制度對于土地供應的價格和數(shù)量均會造成影響。為了避免設立過多的虛擬變量而造成虛擬變量陷阱問題，需要一個與土地政策相關的變量作為控制變量。房地產(chǎn)投資額的變化除受到供給與需求等方面的經(jīng)濟因素影響外[16]，還受到土地政策方面的影響。豐雷等指出土地政策是國家房地產(chǎn)市場調(diào)控的重要工具[17]。房地產(chǎn)投資額的變動一定程度上反映了相關土地政策的變化，如土地出讓制度、土地供應制度等[18]，且這些制度對于土地出讓收入的影響直接而明顯。由于房地產(chǎn)投資額主要受到供求關系和國家有關土地市場的宏觀調(diào)控政策影響，土地行政問責制的實施與否對其影響不大。因此，選擇房地產(chǎn)投資額作為控制變量。

(二)模型設定

在模型設定中，房地產(chǎn)投資額以控制變量形式出現(xiàn)。因此主要考慮人均GDP與土地成交價款的關系。結合本文所選擇的自變量和因變量構成的散點圖(為便于觀察，只選取長沙市的數(shù)據(jù)作散點圖)可以發(fā)現(xiàn)(圖1)，因變量與自變量存在比較顯著的正相關關系。當把土地行政問責制這一屬性因素以虛擬變量形式引入散點圖時，通過觀察散點圖發(fā)現(xiàn)，該虛擬變量不僅引起了自變量的斜率改變，而且散點圖的截距也發(fā)生改變，這與上述理論分析基本一致。

圖1　長沙市土地出讓成交價款散點圖

Rit=β0+β1Git+β2Iit+β3Dit+β4GDit+εit

(1)

式(1)中，Rit表示土地出讓成交價款總額，其為因變量，用來表征國有土地收益；Git表示人均GDP值，其為自變量，用來表征經(jīng)濟因素對土地出讓收入的影響；Iit表示房地產(chǎn)投資額，其為控制變量，用來控制除土地行政問責制以外的土地政策因素對土地出讓收入的影響；Dit表示土地行政問責制度變量，其為虛擬變量，實施土地行政問責制前取值為0，實施土地行政問責制后取值為1；GDit表示以乘法方式(gdpper·D)引入虛擬變量的形式；βit表示各個變量系數(shù)(包括常數(shù)項)；εit表示殘差項；下標it表示第i市第t年的變量觀測值。

(三)影響因素評價方法

評價方法分為2個步驟：首先判斷土地行政問責制是否對國有土地收益有影響，其影響究竟是如何作用的。如果證明有影響，則在第二步計算影響程度。具體做法如下：

1.通過回歸估計得到各變量系數(shù)。如果β3，β4不全為零，且檢驗顯著，則說明土地行政問責制對國有土地收益有影響。具體來說，若系數(shù)大于零，說明土地行政問責制對國有土地收益增加有促進作用，若系數(shù)小于零，則說明土地行政問責制會抑制國有土地收益增加。

2.效果計算。利用觀測值通過回歸分析得到估計方程：

(2)

當實行土地行政問責制時，令D=1，并且將其他變量的觀測值代入估計方程：

(3)

當沒有實行土地行政問責制時，令D=0，并且將其他變量的觀測值代入估計方程：

(4)

最后，計算土地行政問責制實施對國有土地收益的影響：

(5)

(四)數(shù)據(jù)來源

筆者選取2000-2012年湖南省14個地級市、自治州有關土地成交價款的面板數(shù)據(jù)。相關數(shù)據(jù)來源如下：2000-2012年土地成交價款數(shù)據(jù)來自2001-2013年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》；2000-2012年湖南省各市和自治州人均GDP、房地產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來自2001-2013年《湖南省統(tǒng)計年鑒》。所有涉及到貨幣單位的數(shù)據(jù)均以2000年為基期進行修正，以消除通貨膨脹等經(jīng)濟因素的干擾。出于文章篇幅考慮，僅給出相關面板數(shù)據(jù)的整體描述統(tǒng)計量，組間和組內(nèi)的方差和極值省略(表1)。

表1　相關數(shù)據(jù)描述統(tǒng)計量

三、回歸結果與分析

(一)模型結果估計

由于采用的是湖南省14個地級市、自治州的面板數(shù)據(jù)，考慮到各市、自治州在經(jīng)濟水平、地理位置和歷史原因等方面的差異，筆者認為模型可能存在個體效應。通過觀察各市、自治州土地成交價款的時序圖發(fā)現(xiàn)，其變化趨勢不總是一致的，特別是長沙市的土地成交價款上下起伏波動較大，而且部分市土地成交價款總額有下降趨勢，部分還處于緩慢上升階段。進一步采用固定效應模型回歸發(fā)現(xiàn)，返回的F值為0.0153，說明Fe優(yōu)于混合回歸，應該允許每個個體擁有自己的截距項。最后利用Hausman檢驗，決定采用隨機效應模型還是固定效應模型。Hausman檢驗得到P值為0.0009，強烈拒絕原假設，應采用固定效應模型，采用固定效應模型估計結果具體見表2。

表2　Stata運行結果

注：F=31.61，Prob(F-Stastic)=0.0000,R2=0.8108。

據(jù)表2可知，F(xiàn)統(tǒng)計量表明回歸總體性顯著。組間R2值為0.8108，說明擬合優(yōu)度好，模型能以81.08%的比例解釋自變量對因變量的影響。但是，虛擬變量和虛擬變量的交叉項參數(shù)均沒有通過顯著性檢驗，說明模型需要進一步調(diào)整?？紤]到政策從制定到實施再到效果顯現(xiàn)要經(jīng)歷一個較長的過程，可能存在滯后效應。土地行政問責制真正具體執(zhí)行始于2009年實施覆蓋全國范圍的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，并以此為依據(jù)進行問責，問責結果于2011年公布。筆者認為問責效果的顯現(xiàn)應該是從2009年開始執(zhí)行的后一年(即2010年)開始顯現(xiàn)。因此，考慮在模型中加入虛擬變量的一期滯后項作為變量，則回歸模型變成：

Rit=β0+β1Git+β2Iit+β3Dit+β4GDit+β5Dit-1+β6GDit-1+εit

(6)

采用固定效應回歸分析后，進行異方差和自相關等相關檢驗發(fā)現(xiàn)面板數(shù)據(jù)存在異方差和自相關問題。通過Stata命令選項的調(diào)整，消除了自相關和異方差問題，最終得到模型的估計結果(表3)。

表3　模型回歸結果

注：F=408.04,Prob(F-Stastic)=0.0000,R2=0.8563。

由表3的回歸結果可知，模型加入虛擬變量的滯后項后，整體變得更加顯著。R2上升為85.63%，并且之前沒有通過顯著性檢驗的虛擬變量及其與人均GDP的交互項參數(shù)均變得極為顯著，說明模型變得更加合理和符合理論預期。但是，常數(shù)項依然沒有通過顯著性檢驗，P值為0.242。由于本文采用了固定效應模型來估計回歸方程系數(shù)，常數(shù)項包含了個體效應和擾動項兩部分。從原始數(shù)據(jù)來看，湖南省各地級市、自治州的土地成交價款數(shù)額差異比較大，尤其是長沙市與其他地區(qū)的差異。筆者認為常數(shù)項回歸不顯著是因為受到個體效應的影響較大(同樣G的系數(shù)只在90%的顯著性水平上顯著可能也受到數(shù)據(jù)離散程度影響較大)，且常數(shù)項只是計算了個體效應的均值，因此，選擇把常數(shù)項放入方程中不再做調(diào)整。據(jù)此可得回歸方程為：

(7)

(二)回歸結果分析

根據(jù)回歸方程(7)可以發(fā)現(xiàn)人均GDP對國有土地收益的影響與理論預期一致，為正相關關系。房地產(chǎn)投資額對土地出讓收入也表現(xiàn)為正相關關系，說明土地政策的完善對國家土地出讓收入增加有利。土地行政問責制實施對國有土地出讓收入的影響則要復雜一些，具體分析如下。

假設沒有實行土地行政問責制，即令D=0，這時土地出讓成交價款可以表示為：

(8)

當土地行政問責制開始實施時，即令D=1，由于模型加入了虛擬變量的滯后項，這時土地成交價款的估計又分為2種情況：

第一種情況，當D2009=1時，Dt-1=D2008=0，那么土地成交價款可以表示為：

(9)

第二種情況，當土地行政問責制實施進入第二年后，Dt=Dt-1=1，而土地成交價款的表達式則變成：

(10)

土地行政問責制對土地出讓收入的影響值，通過(9)式減去(8)式可得：

Ei2009=-157610.9Git+17.5401

(11)

通過(10)式減去(8)式可得2010年之后(包括2010年)土地行政問責制實施對國有土地收益的影響：

Eit=42438.4Git+0.8023(2009

(12)

式(8)表明，2000-2012年在沒有實施土地行政問責制期間，人均GDP每增加1元，土地成交價款相對增加約5.62萬元；式(9)表明，2009年實施土地行政問責制以后，在控制變量不變的情況下，當年人均GDP每增加1元，受土地行政問責影響，土地成交價款會減少約10.14萬元；但是，土地行政問責制不僅影響了方程斜率，而且其截距也發(fā)生了改變。

根據(jù)式(11)，在人均GDP對土地出讓成交價款影響增加的同時，土地行政問責制實施使土地成交價款絕對值增加了17.5401萬元。土地行政問責制對國有土地收益的增加作用與其削減作用相互抵消，而且短期來看，土地行政問責制對土地成交價款的增加作用小于其減少作用。從土地行政問責制實施的第一年來看，在當年經(jīng)濟水平下，計算出的E2009多數(shù)地區(qū)為負值，即土地行政問責制對湖南省國有土地收益影響為負向，且當人均GDP小于11128.74元時土地行政問責制對增加國有土地收益才會發(fā)揮正效應。在土地行政問責制實施第一年出現(xiàn)如此反常的情況可能的一種解釋是：湖南省作為中部經(jīng)濟較不發(fā)達省份正處于經(jīng)濟擴張時期，對土地需求量十分巨大，而省內(nèi)部分經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)(人均GDP越高的地區(qū))有更大的動力進行土地出讓的違規(guī)操作。土地行政問責制一實施必然會遏制大量違法批地用地行為，反映在土地成交價款上就是其數(shù)額下降。因此，短期內(nèi)形成一種奇怪的現(xiàn)象，即湖南省經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)(人均GDP越高)，土地行政問責制減少國有土地收益的效果越明顯。很明顯，這只是短期的效果，長期來看，土地行政問責制的實施對于土地成交價款的增加是有利的。據(jù)式(12)可知，自2010年開始，湖南省各地區(qū)人均GDP每增加1元，受土地行政問責制影響，土地成交價款會增加約4.24萬元，而且人均GDP與土地成交價款的關系回歸到正相關上。土地行政問責制對國有土地出讓收益的增加效應開始顯現(xiàn)，而且這種效應隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷增強。土地行政問責制實施對國有土地收益的影響值具體見表4。

表4　2009-2012年湖南省土地行政問責制對國有土地收益影響

四、主要結論

通過分析2000-2012年湖南省土地成交價款與人均GDP、土地行政問責制實施等因素的關系，利用估計方程測算了土地行政問責制實施對國有土地收益的影響值，主要得出以下4點結論。

1.土地行政問責制對國有土地收益影響是雙面的。一方面，土地行政問責制的直接效果是查處和懲罰政府部門及其公務人員的違法違規(guī)管理土地行為。土地行政問責制實施后減少了以政府為主體的土地違法違規(guī)案件發(fā)生，非法土地出讓交易行為隨之減少。因此，土地行政問責制的一大影響就是會抑制土地收益的快速增加。另一方面，土地行政問責制實施使土地行政管理活動更加規(guī)范，土地市場化程度逐漸提高。良好的市場環(huán)境和制度環(huán)境有利于土地出讓行為增加，進而土地出讓收入也隨之增加。

2.土地行政問責制對國有土地收益具有顯著影響，且土地行政問責制實施對國有土地收益影響具有滯后效應。從短期來看，其對于以違法手段獲取國有土地收益行為的遏制作用明顯。如2009年作為土地行政問責制實施第一年，湖南省全省的土地成交價款相比未實施土地行政問責制前減少了約125.32億元。由于滯后效應的存在，滯后一期的土地行政問責制對土地成交價款的影響由當期正相關變成滯后一期負相關，而與人均GDP的交互項則由負相關變成正相關。這種效應證明了短期內(nèi)國有土地出讓收入增加受到土地行政問責制遏制非法獲取土地收益作用的影響，而長期則有利于國有土地出讓收益的穩(wěn)定增加。筆者認為正是土地行政問責制的實施對土地市場進一步規(guī)范，使國有土地收益中的非法部分得以凈化。2010年以來土地成交價款的快速增長，除了經(jīng)濟快速發(fā)展因素外，土地市場越來越規(guī)范也是重要原因，顯然，土地行政問責制的實施從中發(fā)揮了重要作用。

3.經(jīng)濟發(fā)展水平依然決定土地收益水平。無論是絕對地租還是級差地租，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，其價格必然提高。加快經(jīng)濟發(fā)展，可以從增加地區(qū)基礎設施投入和加快經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型升級等方面著手。建立完善的基礎設施，提高服務質(zhì)量，發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)等既能夠適應我國經(jīng)濟結構戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要，又在發(fā)展經(jīng)濟的同時，由于基礎設施投入、人力資本引入和服務水平提高等，獲得更高的土地收益。

4.以尋租形式進行的土地出讓活動，無論是低價出讓工業(yè)用地還是高價出讓商住用地，都不利于經(jīng)濟健康發(fā)展，也無法體現(xiàn)土地資產(chǎn)的真正價值。土地行政問責制從規(guī)范土地違法違規(guī)最重要的主體——政府的行為入手，能夠有效凈化土地市場中的畸形高價和畸形低價出讓土地現(xiàn)象，保證國有土地收益健康穩(wěn)定地增長。因此，應繼續(xù)加強和完善土地行政問責制的執(zhí)行力度，打擊土地違法違規(guī)行為，遏制非法的土地出讓交易行為的發(fā)生。

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(責任編輯： 林安紅)

Effects of land administrative accountability on state-owned land revenue ——Taking Hunan Province as a case

GUO Chun-hua， CHEN Xiao-ping

(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210095,China)

Abstract：Due to land administrative accountability can effectively restrain the acts of government′s illegal land use and reduce illegal land revenue to maintain a good order in land market and increase normal land transactions and earnings. Dummy variables model and Stata are applied to analyze the effects of land administrative accountability on state-owned land revenue in Hunan Province. The results show that the implementation of land administrative accountability has a significant effect on the state-owned land revenue in the following two aspects. In the short term, the implementation of land administrative accountability restrains the increase of land transfer income, for instance, in 2009 the transaction price value dropped 12.53 billions yuan in RMB since implementing of land administrative accountability. However， in the long term, the land revenue increases steadily because land administrative accountability standardizes land market. The effects of land administrative accountability on increasing state-owned land revenue began to emerge in Hunan Province in 2010, and the effects are growing remarkable along with the economic development.

Key words：land administrative accountability; state-owned land revenue; dummy variables model; Hunan Province

[中圖分類號]F301.0

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-6922(2015)03-0037-06

[作者簡介]郭春華(1963-)，女，碩士，副教授。研究方向：土地行政管理。

[基金項目]國家社科基金項目(11BZZ052)。

[收稿日期]2014-12-10