美國總統(tǒng)制確立的理論淵源及制度基礎(chǔ)〔*〕

○李秀紅

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

18世紀(jì)80年代，剛剛誕生不久的美利堅合眾國創(chuàng)建了一種全新的政府體制——總統(tǒng)制，該體制的顯著特征在于以總統(tǒng)為首的行政機關(guān)與國會及最高法院之間彼此獨立并相互制衡。客觀地講，總統(tǒng)制在美國是成功的，它推動著美國由一個大西洋沿岸的弱小國家發(fā)展成世界強國。正因為如此，美國歷史學(xué)家克林頓·羅西特不無自豪地指出:“總統(tǒng)制是追求自由政府福祉的人們所創(chuàng)立的少數(shù)真正成功的制度之一?！薄?〕當(dāng)美國人設(shè)計總統(tǒng)制的共和制政體之時，世界上絕大多數(shù)國家仍處于世襲君主制時期，美國之所以率先突破舊制，與其獨特的歷史文化背景有著密不可分的聯(lián)系。本文認(rèn)為，總統(tǒng)制的設(shè)計理念既來自于開國元勛關(guān)于行政權(quán)的理論認(rèn)識，又得益于殖民地及邦聯(lián)時期政府體制的經(jīng)驗及教訓(xùn)。

一、兩種理論對北美人的影響

北美殖民地時期，英國人曾是“北美最大的民族群體”〔2〕。盡管殖民者和他們的母國分隔大洋兩岸，但他們關(guān)于政治和政府的思想仍深深植根于英格蘭。伴隨著英國資產(chǎn)階級革命的爆發(fā)，一場圍繞國王和議會權(quán)力關(guān)系的大辯論于17世紀(jì)中葉興起，參加者主要分為兩派，一派主張強大君主制，而另一派則倡導(dǎo)議會權(quán)力。主張強大君主制的一派以中世紀(jì)的歷史和《圣經(jīng)》為支撐，強調(diào)國王是所有法律的無可爭辯的源泉，國王之于國家而言就如同父親之于家庭，其權(quán)威不言而喻;相比之下，議會的權(quán)力和特權(quán)不過是國王選擇讓渡的那些權(quán)力。倡導(dǎo)議會權(quán)力的一派提醒人們，他們的祖先盎格魯·撒克遜人從6世紀(jì)開始就逐漸確立了自治政府的傳統(tǒng)，然而1066年的諾曼征服不僅破壞了這種傳統(tǒng)，還向英格蘭注入了諾曼人的封建主義，以此來證明議會權(quán)力的歷史合法性。這場偉大的世紀(jì)辯論中，有兩個主要的理論對未來美利堅的發(fā)展產(chǎn)生了直接的、深遠(yuǎn)的影響，即混合政府理論和分權(quán)制衡思想。

英國國王查理一世在1642年的《對議會兩院的十九條建議的莊嚴(yán)回復(fù)》中提到了混合政府理論。〔3〕在17世紀(jì)40年代，英國國王和議會的矛盾已經(jīng)達(dá)到白熱化程度。議會于1642年6月向當(dāng)時的國王查理一世提出了《十九條建議》，目的在于限制王權(quán)，提升議會的地位。查理一世對這一剝奪君主權(quán)力的行為給予了拒絕，但為了安撫議會并挽救王室的特權(quán)，查理一世在《回復(fù)》中表達(dá)了他對英國政治體制的理解。他聲稱，英格蘭的政體是亞里士多德所闡述的三種政府形式的混合，現(xiàn)有的國王、上院和下院分別代表了君主制、貴族制和民主制的基本要素。查理一世只是在為君主免于議會侵犯的權(quán)力而辯護(hù)，但他同時又許諾，保證議會擁有足夠的權(quán)威來防止和限制暴君，并特別指出，“被授予司法權(quán)力的上院是君主和人民之間的一道出色的屏障和提防，有助于各自反對另一方的侵犯”?！?〕不難看出，查理一世所闡述的混合政府是立法機構(gòu)內(nèi)部的混合，國王、貴族和平民均作為議會的組成部分而相互牽制，以有效防止權(quán)力的濫用。國王的《回復(fù)》被普遍認(rèn)為明確表達(dá)了英國政治體系的根本性質(zhì)，議會黨人和保王黨人從不同角度接受了這一理論，到1688年革命以后，混合政府理論實質(zhì)上已經(jīng)無可爭辯地成為英國政制的標(biāo)準(zhǔn)理論。

然而，17世紀(jì)的英國人并非混合政府理論的創(chuàng)立者。自古希臘時期的柏拉圖、亞里士多德，至古羅馬時期的波利比烏斯、西塞羅、賽盧斯特、塔西陀，再到近代早期的馬基雅維利，這些思想家都設(shè)想構(gòu)建一種混合政府，從而把不同政體的不同因素混合在一起，以實現(xiàn)政體的平衡與穩(wěn)定。因此，當(dāng)查理一世提到混合政府理論時已屬老生常談，但這恰恰反映了這一理論深厚的歷史底蘊。

美國著名政治學(xué)者杰克·N·雷克夫指出，1787年憲法“是資產(chǎn)階級啟蒙思想的一種表達(dá)方式”〔5〕。毋庸置疑，參與制定憲法的代表和與其同時代的一些有識之士對當(dāng)時歐洲的政治思想都甚為熟悉，洛克、孟德斯鳩、休謨、布萊克斯通、格老秀斯等人的著作在北美均有著廣泛而忠實的讀者，尤其是倡導(dǎo)分權(quán)制衡思想的洛克和孟德斯鳩更是受到北美人的青睞。分權(quán)制衡的思想在混合政府理論中已有體現(xiàn)，但真正對這一思想進(jìn)行詳細(xì)闡述的卻是洛克和孟德斯鳩。

約翰·洛克(1632－1704)是17世紀(jì)英國著名的哲學(xué)家、政治思想家，其思想核心便是分權(quán)制衡理論。洛克將國家的權(quán)力分為三種，即立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和對外權(quán)。洛克認(rèn)為，抑制絕對權(quán)力的消極影響的最好的方式就是實行權(quán)力分立。他指出:“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益……因此就需要有一個經(jīng)常存在的權(quán)力，負(fù)責(zé)執(zhí)行被制定和繼續(xù)有效的法律;所以立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)往往是分立的。”〔6〕至于立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，洛克認(rèn)為，立法權(quán)在政體中應(yīng)是至高無上的，而行政權(quán)則處于從屬地位，這就決定了洛克理想中的政府形式應(yīng)是君主立憲制。洛克強調(diào)的立法權(quán)盡管是國家諸項權(quán)力中的最高權(quán)力，但并非是不受限制的，立法權(quán)必須在“人民主權(quán)”的前提下才能成立。洛克認(rèn)為，唯有人民才是國家權(quán)力的最終擁有者，也是這一權(quán)力行使結(jié)果的唯一仲裁者。洛克的政治思想是對英國資產(chǎn)階級革命的理論總結(jié)，雖然洛克的分權(quán)學(xué)說仍略顯粗糙，但卻產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，他成為這一理論的奠基者，為孟德斯鳩進(jìn)一步發(fā)展分權(quán)理論提供了理論依據(jù)。

孟德斯鳩(1689－1755)在其著名的《論法的精神》一書中闡述了自己對英國政治制度的認(rèn)識，并第一次系統(tǒng)地提出了三權(quán)分立與制衡的思想。孟德斯鳩將政府的權(quán)力劃分為三大部分，即立法、行政與司法，其各自的職能分別為:立法權(quán)負(fù)責(zé)制定臨時的或永久的法律，同時修正或廢止已有的法律;行政權(quán)負(fù)責(zé)執(zhí)行立法權(quán)所代表的國家利益;司法權(quán)則負(fù)責(zé)裁決私人紛爭及懲罰犯罪。在孟德斯鳩看來，一個自由國家里的立法權(quán)應(yīng)歸人民集體所有，然而考慮到人民能力的不足及議事的不便，他建議實行代議制。他肯定貴族對國家政治生活的重要作用，因此主張將立法機關(guān)分為貴族院和平民院，兩院共同擁有立法權(quán)，這樣貴族和平民都可以制止對方侵犯自己的權(quán)利。孟德斯鳩主張，為了提高國家處理事務(wù)的效率，行政權(quán)應(yīng)屬于國王，而司法權(quán)則由法院來行使，法官由人民選舉產(chǎn)生，存續(xù)期視情況而定。孟德斯鳩不僅要求對政府的權(quán)力進(jìn)行合理的劃分，而且還要使權(quán)力相互牽制、相互制衡，即“以權(quán)力制約權(quán)力”。〔7〕

在1787年制憲會議召開期間，上述兩種理論即混合政府理論和分權(quán)制衡思想被制憲者們展現(xiàn)得淋漓盡致，分權(quán)制衡思想最終占據(jù)了主導(dǎo)地位。實際上，美國憲法就是通過權(quán)力的分配與混合而最終實現(xiàn)制約與平衡的，這與孟德斯鳩的“以權(quán)力制約權(quán)力”的思想不謀而合。然而，盡管憲法是以權(quán)力分立與制衡的思想為基礎(chǔ)，但并不意味著混合政府理論的徹底消失，開國元勛中仍有一些是這一理論的支持者，華盛頓總統(tǒng)就是最具代表性的例子，他深受混合政府理論的影響，強調(diào)政府各部門間應(yīng)更注重相互合作，而非相互制衡。

二、總督制:殖民地時期行政權(quán)的濫用

1585年，英國人理查德·格倫維爾和拉爾夫·萊恩在卡羅來納海岸附近的羅阿諾克島開始第一次定居拓殖的試驗，從此以后，一批又一批的英國人跨越大西洋來到北美，在這片陌生而危險的土地上開始新的生活。從1607年起到1733年，英國人在北美大西洋沿岸共建立了13個殖民地，依據(jù)各殖民地政治體制的不同特點，可將其分為三種類型:第一種為自治殖民地，包括羅得島和康涅狄格;第二種為業(yè)主殖民地，包括馬里蘭、特拉華和賓夕法尼亞;其余八個殖民地均為皇家殖民地，由英王直接管轄。

在殖民者滿懷憧憬到北美開辟新天地時，英國正經(jīng)歷著劃時代的政治變革。1688年的“光榮革命”使得英國確立了君主立憲制。在這一新的政體下，國王仍然是世襲君主，但是國王的權(quán)力要受到國會的制約;國會則分為上下兩院，世襲貴族組成的貴族院構(gòu)成上院;民選議員組成的平民院構(gòu)成下院。這種制度的安排充分體現(xiàn)了17世紀(jì)末到18世紀(jì)初在英國盛極一時的混合政府理論。作為英王的領(lǐng)土，北美殖民地完全復(fù)制了母國的政治架構(gòu)，各殖民地均相應(yīng)地建立了由總督、參事會、民選議會所構(gòu)成的政府?？偠阶畛跏亲鳛楦髦趁竦氐臋?quán)力中心，但總督的任命方式并不統(tǒng)一:皇家殖民地總督由英王任命，業(yè)主殖民地總督由業(yè)主挑選，自治殖民地總督則由自由民選舉產(chǎn)生。參事會是殖民地財富精英的代表，對總督的人事任命享有建議權(quán)，作為議會上院又擁有立法權(quán)，同時還與總督一起組成審理民事案件的殖民地最高上訴法院。因此，參事會是一個擁有立法、行政和司法三重權(quán)力的特權(quán)機構(gòu)，它不僅是總督的咨詢機構(gòu)，也是對總督權(quán)力的一個制約機構(gòu)。民選議會下院代表殖民地人民的利益，議員由殖民地人民選舉產(chǎn)生，在殖民地建立初期，議會下院的力量都比較弱小，直到18世紀(jì)中葉才在權(quán)力結(jié)構(gòu)中逐漸上升到中心位置?！?〕

殖民地總督是最高行政長官，但由于殖民地性質(zhì)不同，總督的權(quán)限也并不一致?？傮w而言，皇家殖民地總督權(quán)力最大，其次是業(yè)主殖民地，權(quán)力最小的是自治殖民地總督。以皇家總督為例，其權(quán)力主要包括以下幾個方面:

其一，行政權(quán)。皇家總督的行政權(quán)主要由三方面構(gòu)成。一是負(fù)責(zé)執(zhí)行英國政府的法律、政策指令以及殖民地議會通過的法律。二是有權(quán)任免殖民地官員，包括提名參事會參事并呈送英王批準(zhǔn)(馬薩諸塞殖民地的參事會由立法機關(guān)選舉產(chǎn)生，總督批準(zhǔn))、任命海關(guān)官員、土地測量總長、檢察長、稅收總長、縣治安法官等一系列官員?！?〕正是由于總督掌握著官員的升遷大權(quán)，所以在他的周圍逐漸聚集了很多希望得到擢升的殖民地官員，殖民地上的“宮廷黨”或“宮廷派”應(yīng)運而生，而其領(lǐng)袖就是皇家總督?！?0〕三是外交權(quán)，主要是處理有關(guān)殖民地之間的相互關(guān)系、同印第安人簽訂條約、購買印第安人土地等事宜。

其二，立法權(quán)。在17世紀(jì)時，皇家總督的立法權(quán)主要表現(xiàn)為法律創(chuàng)制權(quán)。總督根據(jù)英國政府的政策向立法機關(guān)提出立法倡議，由立法機關(guān)通過或否決，這種方式與現(xiàn)代美國總統(tǒng)的立法倡議權(quán)極為相似。到了18世紀(jì)時，隨著民選議會地位的上升，總督的立法權(quán)主要表現(xiàn)為批準(zhǔn)或否決立法機關(guān)制定的法律，而其遵循的標(biāo)準(zhǔn)則是法案是否符合英國的法律和政策。另外，總督還擁有召集并解散議會、宣布議會休會等權(quán)力。

其三，司法權(quán)?；始铱偠降乃痉?quán)主要包括四種權(quán)力。第一，司法審判權(quán)。在殖民地建立早期，法院系統(tǒng)尚不完善，總督和參事會一起負(fù)責(zé)民事與刑事案件的初審。后來隨著法院系統(tǒng)的逐步完善，這一權(quán)力便交給法院行使。第二，設(shè)置法院和任命法官的權(quán)力。1760年之前，這項權(quán)力由總督單獨擁有，1760年以后則必須經(jīng)過立法機關(guān)的批準(zhǔn)才能生效，但是法官的任期仍由總督?jīng)Q定。第三，處理上訴案件的權(quán)力。在英王直轄殖民地，總督和參事會共同組成小額財產(chǎn)的民事案件和某些刑事案件的終審上訴法院，其他案件則需上訴到英國。在業(yè)主殖民地，殖民地最高法院擁有司法復(fù)審權(quán)，而在自治殖民地這項權(quán)力則掌握在殖民地議會手中。第四，受理涉及衡平法案件的權(quán)力。這類案件需由總督一人或與參事會一起組成大法官法庭進(jìn)行處理。但是在紐約、新澤西、馬里蘭和南卡羅來納4個殖民地，都曾經(jīng)長期設(shè)置過獨立的大法官法庭。

其四，軍事權(quán)?？偠匠鋈沃趁竦匚溲b力量的總司令，他掌握著招募民兵、任命軍官、指揮軍隊作戰(zhàn)及鎮(zhèn)壓叛亂等多項權(quán)力。

18世紀(jì)以后，由于各殖民地議會下院地位的上升，除了自治殖民地總督的權(quán)力基本沒有變化外，皇家殖民地和業(yè)主殖民地總督的權(quán)力與17世紀(jì)時相比已大為遜色，尤其是皇家總督更是處于極其尷尬的境地:如果他們對殖民地議會做出過多的讓步就可能被召回英國，而如果忠誠地執(zhí)行英王命令又會引起殖民地議會的反對從而遭受經(jīng)濟制裁。18世紀(jì)后，除弗吉尼亞和佐治亞外，各殖民地總督的薪俸均受到議會的支配，其他官員的報酬也仰賴議會下院的撥款。因此，經(jīng)濟制裁是殖民地議會對總督的最大威脅。〔11〕總體而言，皇家總督被賦予了極高的權(quán)力，作為英王在殖民地的代表，他們執(zhí)行著英王剝削殖民地的各項政策。隨著殖民地獨立情緒的逐漸高漲，皇家總督們紛紛成為愛國主義者攻擊的對象。

殖民地時期總督權(quán)力的演化使美國人民得出一個感念不忘的教訓(xùn)，即自由受到的威脅來自于行政權(quán)力，而自由的保證則來自于立法權(quán)。曾在《獨立宣言》上簽名并在制憲會議上發(fā)揮重要作用的詹姆斯·威爾遜曾言道:“(革命)之前，政府的行政和司法權(quán)都不在人民手中，也不在那些人民授權(quán)的專職代表手中。這些權(quán)力被一個異質(zhì)的外部勢力所剝奪:受外來的理念支配，被用于與本土不相干的目標(biāo)。那么，我們對他們成為厭惡和不信任的對象還有必要感到驚訝嗎?……另一方面，我們的立法議會是由我們自己推選的:他們是我們的保護(hù)者，我們信任的對象，我們政治希望的支柱。放在他們手中的每一種權(quán)力都被認(rèn)為是安全的:擴大這一權(quán)力也都被認(rèn)為是增強了我們自己的安全?！薄?2〕正是由于對行政權(quán)力的這種不信任，1777年制定的《邦聯(lián)條例》中才沒有設(shè)立獨立的行政部門。

三、州際委員會制:邦聯(lián)政府時期行政權(quán)的缺失

1776年7月4日《獨立宣言》的發(fā)表標(biāo)志著美利堅合眾國的誕生，大陸會議隨即做出重要決定，即著手準(zhǔn)備各州的永久聯(lián)盟條例。這一決定在當(dāng)時是極其必要的，因為《獨立宣言》雖然宣布了北美的獨立，但并沒有組建真正的共同政府，而共同政府的缺失將直接影響對英戰(zhàn)爭的進(jìn)程。大陸會議于1776年6月11日成立了一個以約翰·狄金森為首的13人委員會(每州有一名成員)，負(fù)責(zé)起草組建邦聯(lián)的計劃。狄金森委員會于7月12日便提交了最初的計劃建議，后來經(jīng)過反復(fù)修訂，最終定名為《邦聯(lián)和永久聯(lián)盟條約》，簡稱《邦聯(lián)條例》。1777年11月，國會將《邦聯(lián)條例》交由各州批準(zhǔn)，但由于各州在西部土地問題上存在分歧，導(dǎo)致批準(zhǔn)過程一再拖延，直到1781年3月1日，最后一個州馬里蘭州批準(zhǔn)了《邦聯(lián)條例》，《邦聯(lián)條例》即日生效，邦聯(lián)政府正式成立。

《邦聯(lián)條例》將新政府的所有權(quán)力都賦予了一院制的國會，國會由各州所選派的2至7名代表組成，但每州都只有1票表決權(quán)。從表面上看，邦聯(lián)國會被賦予了廣泛的權(quán)力，但它不是一個現(xiàn)代意義的民族國家，形式上只是作為13個主權(quán)國家的“友好聯(lián)盟”而存在。邦聯(lián)中的每個州都擁有獨立和自由，邦聯(lián)國會不能強制各州執(zhí)行自己的政策，只能依賴于各州的善意，特別是它無權(quán)向各州政府征稅。因此，總有一些州拒絕承擔(dān)邦聯(lián)的義務(wù)，而邦聯(lián)對此束手無策。正如歷史學(xué)家所指出的:“每個州只會送上它們認(rèn)為方便與合適的東西，而這往往取決于戰(zhàn)場離自己州的距離?！薄?3〕

獨立的行政部門的缺失是邦聯(lián)的一個致命弱點。根據(jù)《邦聯(lián)條例》的規(guī)定，行政權(quán)屬于邦聯(lián)國會，同時設(shè)立“州際委員會”在國會休會期間代行其職責(zé)，委員會成員由每州一名代表組成。《邦聯(lián)條例》第十條明文規(guī)定:“州際委員會在國會休會期間執(zhí)行合眾國國會經(jīng)九個州同意隨時認(rèn)為適于授予國會的職權(quán);但不得授權(quán)該委員會行使邦聯(lián)條例所要求合眾國國會須有九個州同意才能行使的權(quán)力。”〔14〕可見，州際委員會履行職責(zé)只是在邦聯(lián)國會休會期間。然而，邦聯(lián)國會在其存在的8年間，休會只有4次，時間總共約10個月，州際委員會所發(fā)揮的作用便可想而知了。邦聯(lián)政府具體的行政工作主要是由邦聯(lián)國會所轄的4個部門來完成，即外交部、財政部、陸軍部和郵政管理局，各部設(shè)部長一名負(fù)責(zé)本部門的工作。各部門由邦聯(lián)國會直接領(lǐng)導(dǎo)，邦聯(lián)國會并未設(shè)立行政長官來領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)各部門的工作。雖然邦聯(lián)政府設(shè)置了總統(tǒng)一職，但他與后來的美國總統(tǒng)不可同日而語，總統(tǒng)由國會選舉產(chǎn)生，他只是主持邦聯(lián)國會會議的官員，并不具體領(lǐng)導(dǎo)行政工作。所有的行政事務(wù)都需經(jīng)邦聯(lián)國會集體討論后才能做出決定，然后交由4個行政部門去執(zhí)行，再聽取行政部門的執(zhí)行情況的報告，然后再下達(dá)指令。如此繁瑣的工作程序必然導(dǎo)致行政效率的低下。

毋庸置疑，邦聯(lián)政府的建立在美國歷史上具有重大意義，它確立了各州結(jié)成永久聯(lián)盟的思想，從而為北美從分散的殖民地走向統(tǒng)一的國家奠定了堅實的思想基礎(chǔ)。邦聯(lián)政府在其存在期間也取得了顯著成就，如1783年9月3日同英國政府正式簽訂《巴黎條約》，1787年制定了影響深遠(yuǎn)的西北土地法令，等等。然而，由于邦聯(lián)政府存在的先天性缺陷，無法有效解決政府所面臨的諸多問題，所以，在獨立戰(zhàn)爭勝利后很快便陷入內(nèi)外交困的尷尬境地。首先，邦聯(lián)政府無力償還沉重的債務(wù)。因為邦聯(lián)政府無征稅權(quán)，所需經(jīng)費只能根據(jù)各州土地價值按比例進(jìn)行攤派，而各州是否按攤派的份額交納則由各州自行決定。自1781年到1786年，邦聯(lián)政府共向各州攤派款項1500萬美元，而最終所得只有約240萬美元，佐治亞州和北卡羅來納州不曾交過分文。〔15〕在這種情況下，邦聯(lián)政府為了支付戰(zhàn)爭費用和其他開支不得不大量舉債。1789年，外國債權(quán)人手中持有的期票超過1000萬美元，此外，還有180萬美元的利息尚待償還。如此沉重的債務(wù)，邦聯(lián)政府根本無力償還。〔16〕其次，邦聯(lián)政府遭遇嚴(yán)重的紙幣貶值。大陸會議曾于1775年6月到1779年12月間發(fā)行過42批紙幣，總計19155萬元。各州也發(fā)行紙幣，截止到1783年，共有11個州發(fā)行了24636萬多元的紙幣?！?7〕由于沒有足夠的硬幣和物資作為保證，結(jié)果造成紙幣貶值，經(jīng)濟蕭條。第三，英國、西班牙對美國實施經(jīng)濟制裁。1783年的《巴黎條約》簽署后，英國政府連續(xù)頒布一系列新的航海條例，禁止美國與英屬西印度群島之間的貿(mào)易，并對輸入英國本土的少數(shù)幾種美國貨物征收重稅。另外，由于英國軍隊仍占領(lǐng)著兩大湖的要塞，所以，美國商人在西部的貿(mào)易活動特別是皮毛貿(mào)易受到很大限制。西班牙政府也禁止美國與西屬加勒比群島之間的貿(mào)易，封閉了美國西部農(nóng)產(chǎn)品的輸出口岸新奧爾良港。更為嚴(yán)峻的是，法國在戰(zhàn)后也取消了對美國的一切財政援助，這使得美國本已脆弱的經(jīng)濟雪上加霜。第四，邦聯(lián)政府外交上連連受挫。獨立后的美國主要的外交問題來自于英國和西班牙。1785年，為了與英國締結(jié)商業(yè)協(xié)定，約翰·亞當(dāng)斯曾出使英國，但乘興而去，敗興而歸。同年夏天，外交部長約翰·杰伊與前來美國的西班牙特使迭戈·德·加多基商談關(guān)于西部邊疆和密西西比河航運權(quán)問題，結(jié)果歷經(jīng)兩年多的談判，最終還是毫無結(jié)果。在如此嚴(yán)峻的經(jīng)濟、政治、外交問題面前，缺乏強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心的邦聯(lián)政府顯得力不從心。雖然對行政權(quán)的恐懼在美國人心中仍然揮之不去，但他們也不得不面對現(xiàn)實，深入思考美國的政府體制問題。

四、州長制:正反兩方面的經(jīng)驗

第二屆大陸會議于1776年5月發(fā)表《五月決議》，在其導(dǎo)言中鄭重宣布:“國王之下的每一種權(quán)力的行使必須完全禁止，殖民地人民授權(quán)政府所擁有的所有權(quán)力是為了保持內(nèi)部的和平、美德和良好的秩序，同時是為了保衛(wèi)他們的生命、自由和財產(chǎn)”，〔18〕《五月決議》授權(quán)各州制定新的憲法，籌建新的政府。關(guān)于建立新政府的問題，當(dāng)時任大陸軍總司令的華盛頓曾在給侄子的信中發(fā)出警告:“新政府的建立必須加倍謹(jǐn)慎，……要權(quán)衡斟酌，決不可惜時省事?！薄?9〕但是，并非所有人都持謹(jǐn)慎態(tài)度，制憲之路一經(jīng)打開，新政府便如雨后春筍般迅速建立。

在新政府建立過程中，鑒于殖民地時期的經(jīng)歷，美國人堅信:行政權(quán)是暴政的淵藪，立法權(quán)則是自由的保障。所以，大多數(shù)州在新政府中都設(shè)立了權(quán)力弱小的州長和權(quán)力強大的議會。州長大多數(shù)由議會選舉產(chǎn)生，任期通常為一年，大多數(shù)州的州長不能連選連任。為了限制州長的權(quán)力，多數(shù)州的州長需與某個行政委員會共同行使職權(quán)，委員會成員由立法機構(gòu)或人民選舉產(chǎn)生，由此便極大地弱化了州長的獨立性。

然而，雖然弱州長制是獨立后各州新政府的主流，但是馬薩諸塞州和紐約州卻超越了時代的特點而建立了強州長制，兩州的憲法后來成為了1787年憲法參考的摹本。1777年紐約州的憲法規(guī)定:州長由人民直接選舉產(chǎn)生，任期三年，可連選連任;州長是本州民兵總司令和海軍上將;州長有權(quán)召集議會開會，有權(quán)在非常情況下使議會休會或停止會議最多達(dá)60天;除了叛國罪和謀殺罪外，州長有緩刑權(quán)和赦免權(quán);州長有權(quán)建議他認(rèn)為重要的措施，有權(quán)告知議會關(guān)于本州的情況。紐約州長擁有對議會立法的否決權(quán)，但需由復(fù)審委員會執(zhí)行復(fù)審權(quán)，州長只是該委員會的其中一員。當(dāng)然，州長也要受到議會的制約，州議會下院有權(quán)對官員的“不當(dāng)和腐敗行為”啟動彈劾程序，但“最后的裁決要由選舉出的參議員和州法官組成的法庭做出”?！?0〕馬薩諸塞州的憲法制定于1780年，漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》中幾次提到該州憲法，并指出，新憲法在很多方面“采用了馬薩諸塞州憲法模式”。〔21〕該憲法的第二部分第二條規(guī)定:“設(shè)立最高行政官，由人民一年一次選舉產(chǎn)生。最高行政官擁有對議會的否決權(quán)，該否決權(quán)只有在議會兩院2/3多數(shù)通過的情況下才能被推翻;在復(fù)審委員會的建議下，最高行政官在有些情況下有權(quán)推遲議會的會議或使之休會;除了彈劾案外，他有權(quán)赦免罪犯。”〔22〕從以上兩州憲法中可以看出，州長都是擁有實權(quán)的行政長官，雖然這在當(dāng)時似乎是一股逆流，但從長遠(yuǎn)來看，它們卻代表著未來美國歷史發(fā)展的趨勢。

在獨立戰(zhàn)爭時期，強州長和弱州長在戰(zhàn)爭中的表現(xiàn)及所得到的社會評價可以反映出兩種體制的優(yōu)劣。紐約州州長喬治·克林頓是戰(zhàn)爭期間最有權(quán)力、最受歡迎的州長。1777年，曾學(xué)習(xí)過法律并在獨立戰(zhàn)爭中立有戰(zhàn)功的克林頓當(dāng)選為州長。在職期間，他與大陸軍總司令華盛頓、大陸會議和其他州的愛國領(lǐng)袖保持密切聯(lián)系;他調(diào)遣本州民兵，為大陸軍提供兵員和供給;他積極鎮(zhèn)壓州內(nèi)的反對苗頭，控制紐約邊境上蠢蠢欲動的印第安人;他在戰(zhàn)后推動紐約州議會批準(zhǔn)《邦聯(lián)條例》。克林頓所做出的杰出貢獻(xiàn)得到了紐約州人民的認(rèn)可，這使得他連續(xù)七次競選州長成功。與喬治·克林頓相比，托馬斯·杰斐遜則成為弱州長制的典型代表。杰斐遜曾在獨立戰(zhàn)爭期間任弗吉尼亞州州長。與紐約州不同，弗吉尼亞州實行的是弱州長制，州長的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于州議會。雖然杰斐遜盡職盡責(zé)并盡他所能支持戰(zhàn)場上的華盛頓將軍，但是他并未對議會實施過特別的影響。1780年，英軍入侵弗吉尼亞，控制了首府里士滿，作為州長的杰斐遜和議會被迫轉(zhuǎn)移。這一事件招致杰斐遜的反對者的一片罵聲，他們譴責(zé)杰斐遜沒有對英國人的入侵做必要的準(zhǔn)備，在他卸任后，議會還曾對他的行為進(jìn)行過調(diào)查。盡管杰斐遜完全清白，但反對者的指控令他很尷尬。杰斐遜的經(jīng)歷表明，獨立后的美國人雖然擔(dān)心行政權(quán)濫用所導(dǎo)致的后果，但是他們并不歡迎一個軟弱的州長。一些弗吉尼亞領(lǐng)導(dǎo)者甚至考慮需要一個“獨裁者”來保護(hù)他們備受欺凌的家園。〔23〕由此可見，杰斐遜的這段州長經(jīng)歷具有重要意義，因為它表明了那個時代的美國人對有效的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的期望。

綜上所述，當(dāng)美國人在1787年制憲會議上設(shè)計新的政府體制時，他們的思想主要受到兩個方面的影響。一是源自古希臘時期的混合政府理論及產(chǎn)生于近代的分權(quán)制衡思想;二是自殖民地時代以來的政治經(jīng)驗。雖然美國人對英王及皇家總督的行政特權(quán)心有余悸，從而建立了弱化行政權(quán)的邦聯(lián)政府，但是獨立戰(zhàn)爭的經(jīng)歷及戰(zhàn)后邦聯(lián)政府的軟弱無能使一些富有遠(yuǎn)見卓識的人看到了行政權(quán)軟弱所帶來的不利影響，因此，美國人開始重新思考行政權(quán)的意義。最終，開國元勛們以分權(quán)制衡思想為基礎(chǔ)，借鑒紐約和馬薩諸塞強州長制的有益經(jīng)驗，創(chuàng)建了一種全新的政府體制——總統(tǒng)制。

注釋:

〔1〕Clinton Rossiter，The American Presidency，New York:Brace ＆ Company，1960，p．15．

〔2〕梁茂信:《美國移民政策研究》，長春:東北師范大學(xué)出版社，1996年，第27頁。

〔3〕〔5〕Jack N．Rakove，Original Meanings:Politics and Ideas in the Making of the Constitution．New York:A Division of Random House，Inc．，1996，pp．245，18．

〔4〕〔美〕斯科特·戈登:《控制國家:從古代雅典到今天的憲政史》，應(yīng)奇譯，南京:江蘇人民出版社，2005年，第320頁。

〔6〕〔英〕約翰·洛克:《政府論(下)》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京:商務(wù)印書館，1996年，第89－90頁。

〔7〕〔法〕孟德斯鳩:《論法的精神(上)》，張雁深譯，北京:商務(wù)印書館，1997年，第154頁。

〔8〕〔11〕李劍鳴:《美國的奠基時代:1585－1775》，北京:人民出版社，2002年，第258－262、313－314頁。

〔9〕張定河:《美國政治制度的起源與演變》，北京:中國社會科學(xué)出版社，1998年，第211頁。

〔10〕Carl Ubbelohde，The American Colonies and the British Empire，1607 －1763．New York:Thomas Y．Crowell Company，1968，p．80．

〔12〕〔16〕〔美〕西德尼·M·米爾奇斯、邁克爾·尼爾森:《美國總統(tǒng)制:起源與發(fā)展(1776－2007)》，朱全紅譯，上海:華東師范大學(xué)出版社，2007年，第3－4、7頁。

〔13〕Christopher Collier，James Lincoln Collier．Decision in Philadelphia:The Constitutional Convention of 1787．New York:Ballantine，1986，p．5．

〔14〕“Articles of Confederation”，in Philip B．Kurland，Ralph Lerner eds．The Founder’s Constitution，Volume1，Chapter1，Document7．http://press－pubs．uchicago．edu/founders/documents/v1ch1s7．html．2013 －2 －6．

〔15〕李道揆:《美國政府和美國政治(上)》，北京:商務(wù)印書館，1999年，第12頁。

〔17〕張友倫:《美國的獨立和初步繁榮:1775－1860》，北京:人民出版社，2002年，第48頁。

〔18〕Willi Paul Adams，The First American Constitutions，Chapel Hill:The University of North Carolina Press，1980，p．61．

〔19〕John C．Fitzpatricked．The Writings of George Washington，Vol．5．Washington D．C．:United States Government Printing Office，1932，p．20．

〔20〕〔23〕Michael P．Riccards，A Republic，If You can Keep It:The Foundation of the American Presidency，New York:Greenwood Press，1987，pp．24，28．

〔21〕〔美〕漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯(lián)邦黨人文集》，北京:商務(wù)印書館，2006年，第376頁。

〔22〕“Massachusetts Constitution”，in Philip B．Kurland，Ralph Lerner eds．The Founder’s Constitution．Volume1，Chapter 1，Document 6．http://press－ pubs．uchicago．edu/founders/documents/v1ch1s6．html，2013 －2 －5．